II SA/Bk 938/13

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Białymstoku w składzie następującym: Przewodniczący sędzia WSA Marek Leszczyński, Sędziowie sędzia NSA Grażyna Gryglaszewska, sędzia WSA Małgorzata Roleder (spr.), Protokolant st. sekretarz sądowy Sylwia Tokajuk, po rozpoznaniu w Wydziale II na rozprawie w dniu 13 grudnia 2013 r. sprawy ze skargi B. B. na decyzję Samorządowego Kolegium Odwoławczego w S. z dnia [...] marca 2012 r. nr [...] w przedmiocie zwrotu wydatków poniesionych zastępczo na poczet opłat za pobyt w domu pomocy społecznej 1. uchyla zaskarżoną decyzję oraz poprzedzającą jej wydanie decyzję Prezydenta Miasta S. z dnia [...] stycznia 2012 roku numer [...]; 2. stwierdza, że zaskarżone decyzje nie mogą być wykonane w całości do czasu uprawomocnienia się niniejszego wyroku; 3. zasądzić radcy prawnemu R. C. od Samorządowego Kolegium Odwoławczego w S. kwotę 257,00 (dwieście pięćdziesiąt siedem) złotych tytułem zwrotu kosztów postępowania sądowego. U podstaw podjętego rozstrzygnięcia legły następujące ustalenia. Decyzją Dyrektora Miejskiego Ośrodka Pomocy Społecznej w S. z dnia [...] września 2011 r. Z.B. został skierowany do Domu Pomocy Społecznej "K." w S., zaś decyzją z dnia [...] września 2011 r. został w nim umieszczony poza kolejnością. Jednocześnie decyzją z dnia [...] września 2011 r. ustalona została opłata Z. B. za pobyt w domu opieki społecznej w wysokości 70% jego dochodu, tj. kwotę 866,89 zł. Od 1 stycznia 2012 r. w związku ze wzrostem źródła utrzymania, decyzją z dnia 9 stycznia 2012 r. ustalono tę opłatę na 1.170,53 zł miesięcznie. Ponieważ pełny koszt utrzymania mieszkańca w Domu Pomocy Społecznej wynosił 2.465,20 zł miesięcznie, obowiązkiem ponoszenia odpłatności w pozostałej części obciążono jedynego syna Z. B.– B. B. Na podstawie wywiadu środowiskowego przeprowadzonego z zobowiązanym ustalono, że zamieszkuje on i prowadzi wspólne gospodarstwo domowe z żoną i teściową. Dochód na osobę w rodzinie wynosi 2.595,25 zł, co przewyższa obowiązujące w pomocy społecznej kryterium dochodowe, które w rozpatrywanej sprawie stanowi kwotę 1.053 zł. B. B. nie wyraził zgody na ponoszenie większej niż 200 zł miesięcznie odpłatności za pobyt ojca w Domu Pomocy Społecznej oraz odmówił podpisania umowy cywilno-prawnej, o której mowa w art. 103 ust. 2 ustawy o pomocy społecznej. Z powodu odmowy ponoszenia opłat przez stronę, Miasto S. wnosiło zastępczo w okresie od 21 września 2011 r. do 31 stycznia 2012 r. opłaty za pobyt Z. B. w Domu Pomocy Społecznej w ogólnej kwocie 6.435,52 zł. Ustalono przy tym, że od stycznia 2012 r. Gmina nie powinna być zobowiązana do ponoszenia dalszej odpłatności za pobyt ww. w Domu Pomocy Społecznej z uwagi na fakt, że syn B. B.od stycznia tego roku kwalifikuje się do ponoszenia odpłatności w wysokości pełnej różnicy między średnim kosztem utrzymania, a opłatą mieszkańca. W tych okolicznościach decyzją z dnia [...] grudnia 2012 r. Dyrektor Miejskiego Ośrodka Pomocy Społecznej w S., w punkcie 1 tej decyzji zobowiązał B. B. do zapłaty kwoty 6.435,52 zł tytułem zwrotu wydatków poniesionych zastępczo przez Gminę na poczet opłat za pobyt jego ojca w Domu Pomocy Społecznej w S. w okresie od 21 września 2011 r. do 31 stycznia 2012 r., w punkcie 2 ustalił termin płatności tej kwoty, w punkcie 3 określił, że należności od 1 lutego 2012 r. w wysokości 1.294,67 zł należy regulować do dnia 15 każdego miesiąca, za który należna jest opłata, przy czym należność za miesiąc luty 2012 r. należy regulować w terminie 14 dni od daty uprawomocnienia się decyzji. Nie zgadzając się z tym rozstrzygnięciem B. B. złożył odwołanie do Samorządowego Kolegium Odwoławczego w S., które decyzją z dnia [...] marca 2012 r. uchyliło zaskarżoną decyzję w części dotyczącej określenia wysokości należności od 1 lutego 2012 r. i terminu płatności tej należności (pkt 3 sentencji decyzji) i umorzyło postępowanie organu I instancji w tej części, a w pozostałym zakresie utrzymało w mocy zaskarżoną decyzję. W uzasadnieniu wskazano, że skoro Gmina obowiązana była zastępczo ponieść opłaty za pobyt Z. B. w Domu Pomocy Społecznej, to wobec tego posiadała, z mocy art. 61 ust. 3 ustawy o pomocy społecznej, prawo dochodzenia od osób zobowiązanych zwrotu tych wydatków. Dlatego też na podstawie art. 104 ust. 3 ustawy należało w drodze decyzji ustalić wysokość należności podlegających zwrotowi oraz termin ich zwrotu. W tej sytuacji organ odwoławczy uznał, że decyzja organu I instancji odnośnie wysokości należności podlegającej zwrotowi oraz terminu zwrotu tej należności (pkt 1 i 2 sentencji) jest zgodna z obowiązującym prawem i ustalonym stanem faktycznym. Natomiast jako pozbawioną podstawy prawnej organ II instancji ocenił tę część zaskarżonej decyzji (zawartą w pkt 3 jej sentencji), w której organ I instancji orzekł o ustaleniu wysokości należności od 1 lutego 201 r. i terminie płatności tych należności dlatego, że zobowiązanie to dotyczyło okresu przyszłego, a zatem nie mogło być jeszcze mowy o zwrocie poniesionych wydatków. Nadto organ I instancji ustalił wysokość opłaty za pobyt Z. B. w Domu Pomocy Społecznej, a do tego nie posiadał umocowania w obowiązującym stanie prawnym. Zgodnie bowiem z art. 61 ust. 2 pkt 2 ustawy o pomocy społecznej wysokość tej opłaty ustala się w drodze umowy ze zstępnym w trybie art. 103 ust. 2 ustawy. W takiej sytuacji decyzja w części objętej pkt 3 sentencji, jako naruszająca prawo, podlegała uchyleniu, a postępowanie organu I instancji w tym zakresie, jako bezprzedmiotowe, podlegało umorzeniu. Odnosząc się do zarzutów odwołania, tj. naruszenia art. 103 ust. 2, art. 61 ust. 1 pkt 3, art. 104 ust. 3 oraz art. 64 ust. 2 ustawy z dnia 12 marca 2004 r. o pomocy społecznej (Dz. U. Nr 175, poz. 1362 ze zm.) stwierdzono, że nie zasługują one na uwzględnienie. W ocenie organu wskazywane naruszenia prawa materialnego były chybione z uwagi na to, że przedmiotem rozstrzygnięcia nie jest ustalenie dla B. B. opłaty za pobyt jego ojca w Domu Pomocy Społecznej, a jedynie ustalenie wysokości i terminu zwrotu wydatków poniesionych zastępczo przez Gminę tytułem opłaty za pobyt ojca odwołującego w Domu Pomocy Społecznej. Zatem organ I instancji nie mógł stosować ani art. 103 ust. 2 ustawy, ani przepisów art. 61 i 64 ustawy dotyczących ustalania wysokości opłaty za pobyt w Domu Pomocy Społecznej i zwalniania z tej odpłatności. W wyniku rozpoznania skargi złożonej przez B. B. na powyższą decyzję, Wojewódzki Sąd Administracyjny w Białymstoku w wyroku z dnia 7 sierpnia 2012 r. sygn. akt II SA/Bk 423/12 uznał, że ta nie zasługuje na uwzględnienie i orzekł o jej oddaleniu. Sąd wyjaśnił, że w jego ocenie organy prawidłowo ustaliły w oparciu o przeprowadzony wywiad środowiskowy, że skarżący spełniał kryterium dochodowe, określone w art. 61 ust. 2 pkt 2 lit. b ustawy o pomocy społecznej do ponoszenia takiej opłaty. Z uwagi na to, że nie podpisał on umowy, o jakiej mowa w art. 103 ust. 2 ustawy z Dyrektorem Miejskiego Ośrodka Pomocy Społecznej w S. co do wysokości opłaty za pobyt jego ojca w Domu Pomocy Społecznej i opłat tych nie uiszczał, Gmina obowiązana była zastępczo ponieść te opłaty. W konsekwencji z mocy art. 61 ust. 3 ustawy o pomocy społecznej, Gmina uzyskała prawo dochodzenia od skarżącego zwrotu tych wydatków. W ocenie Sądu wysokość opłaty jaką skarżący zobowiązany był ponosić za pobyt ojca w Domu Pomocy Społecznej, wyliczono zgodnie z przepisem art. 61 ust. 2 pkt 2 lit. b ustawy o pomocy społecznej. Zasadnie również organ odwoławczy umorzył postępowanie w zakresie zwrotu należności od 1 lutego 2012 r., albowiem jak słusznie wskazano, dotyczy to okresu przyszłego, a więc nie mogło być jeszcze mowy o zwrocie poniesionych wydatków. Ustosunkowując się zaś do głównego zarzutu skargi - naruszenia art. 59 ust. 1 oraz art. 61 ust. 3 ustawy o pomocy społecznej przez ich błędną wykładnię i niewłaściwe zastosowanie, polegające na nałożeniu na skarżącego obowiązku zwrotu wydatków poniesionych zastępczo przez Miasto bez uprzedniego określenia decyzją administracyjną obowiązku uiszczenia opłaty przez skarżącego i jej wysokości, uznano go za całkowicie bezzasadny. W ocenie Sądu powołane wyżej przepisy ustawy o pomocy społecznej nie nakładają obowiązku wydania decyzji o ustaleniu opłaty za pobyt w domu pomocy społecznej w stosunku do osób innych niż osoba kierowana do domu pomocy społecznej. Wydanie takiej decyzji nie stanowi warunku skutecznego żądania zwrotu wydatków poniesionych zastępczo przez gminę z tytułu tych opłat. Przyjąć bowiem należy, że obowiązek ponoszenia opłaty za pobyt krewnego w Domu Pomocy Społecznej wynika z mocy samej ustawy, po ziszczeniu się okoliczności określonych w art. 61 ust. 1 ustawy, czyli wówczas, gdy mieszkaniec domu i ewentualnie jego małżonek nie ponoszą pełnej odpłatności. Powyższego stanowiskowa nie podzielił Naczelny Sąd Administracyjny, który wyrokiem z dnia 13 września 2013 r. sygn. akt I OSK 2726/12 po rozpoznaniu skargi kasacyjnej B. B. uchylił zaskarżony wyrok WSA w Białymstoku z dnia 7 sierpnia 2012 r. i przekazał sprawę do ponownego rozpoznania temu Sądowi. Naczelny Sąd Administracyjny za uzasadnione uznał zarzuty dotyczące naruszenia przepisów prawa materialnego, tj. art. 59 ust. 1, art. 61 ust 1 i ust. 3, art. 103 ust. 2 oraz art. 104 ust. 4 ustawy o pomocy społecznej. Sąd podkreślił, iż istota niniejszej sprawy tkwi w ustaleniu prawidłowej wykładni przepisów ustawy o pomocy społecznej regulujących sposób ustalania opłat za pobyt mieszkańca w domu pomocy społecznej. W szczególności, w kontekście rozpoznawanej sprawy wymaga rozważenia kwestia formy, w jakiej następuje wskazanie osób zobowiązanych do ponoszenia opłat oraz ustalenia zakresu ich zobowiązań. Przy czym analiza tego zagadnienia musi uwzględniać nie tylko literalne brzmienie przepisów, na których oparto zaskarżoną do sądu administracyjnego decyzję, ale również cały kontekst uregulowań prawnych w tym zakresie. Następnie po dokonaniu oceny przepisów w przedstawiony powyżej sposób, Sąd ten wywiódł, iż obowiązek partycypowania w kosztach utrzymania osoby skierowanej do domu pomocy społecznej podmiotów wymienionych w art. 61 ust. 2 pkt 2 omawianej ustawy powinien zostać określony już w decyzji o skierowaniu do domu pomocy społecznej i o ustaleniu opłaty za pobyt. Oznacza to, że nawet udokumentowana okoliczność odmowy zawarcia umowy, o której stanowi art. 103 ust. 2 ustawy o pomocy społecznej (o ustaleniu opłaty za pobyt mieszkańca w domu społecznej), przez osobę wskazaną w treści art. 61 ust. 2 pkt 2 tej ustawy, sama w sobie nie może stanowić wyłącznej podstawy do wydania decyzji o obowiązku zwrotu przez taką osobę na rzecz gminy części opłaty przez nią ponoszonej. Za nieprawidłowy uznano również pogląd, wedle którego wydanie decyzji na podstawie art. 59 ust. 1 ustawy o pomocy społecznej, określającej osoby zobowiązane do przenoszenia opłaty i ustalającej wysokość opłaty przypadającej dla poszczególnych osób nie jest warunkiem zgodnego z prawem zastosowania mechanizmu wnoszenia opłat zastępczych przez gminę. W ocenie Sądu II instancji gmina ma obowiązek uiszczenia opłat zastępczych, ale jedynie wówczas, gdy osoba, za którą wnosi opłatę, ma prawnie określony obowiązek opłaty w oznaczonej wysokości i go nie realizuje. Stąd nie można obciążać gminy obowiązkiem opłat zastępczych w sytuacji, gdy opłata osób zobowiązanych nie jest określona decyzją administracyjną. Niedopuszczalna jest również konstrukcja, zgodnie z którą gmina ponosi koszty pobytu osoby w domu pomocy społecznej, a dopiero później, w decyzji nakazującej zwrot zastępczo poniesionych wydatków ustalany jest obowiązek opłaty osoby, za którą uiszczono opłaty (tak: wyrok Naczelnego Sądu Administracyjnego z dnia 30 października 2012 r. sygn. akt I OSK 653/12, dostępny pod adresem internetowym: http://orzeczenia.nsa.gov.pl/cbo/query). Aby mówić o opłacie zastępczej musi być zatem uprzednio ustalona opłata podstawowa (pierwotna). Wojewódzki Sąd Administracyjny w Białymstoku zważył, co następuje. Skarga zasługuje na uwzględnienie. Na wstępie podnieść należy, że przedmiotem kontroli sądowej jest rozstrzygniecie zobowiązujące B. B. - syna Z. B. do zwrotu wydatków poniesionych zastępczo przez Miasto S. na poczet opłat za pobyt jego ojca w Domu Pomocy Społecznej "K." w S. w okresie od 21 września 2011 r. do 31 stycznia 2012 r. Postępowanie administracyjne w tej sprawie toczy się od 5 grudnia 2011 r., a wydane w nim rozstrzygnięcie kończące było już przedmiotem kontroli tutejszego Sądu oraz Naczelnego Sądu Administracyjnego, który wyrokiem z dnia 13 września 2013 r. w sprawie sygn. akt I OSK 2726/12 uchylił orzeczenie Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Białymstoku z dnia 7 sierpnia 2012 r. w sprawie sygn. akt. II SA/Bk 423/12 i przekazał sprawę do ponownego rozpoznania. W tym miejscu wskazać należy, iż wyrok kasacyjny II instancji powoduje określone konsekwencje dla dalszego postępowania w konkretnej sprawie. Zgodnie bowiem z art. 190 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U z 2012 r. poz. 270 ze zm. - powoływanej dalej jako "p.p.s.a.") sąd, któremu sprawa została przekazana, związany jest wykładnią prawa dokonaną w tej sprawie przez Naczelny Sąd Administracyjny. Zakres kognicji sądu w niniejszym postępowaniu jest zatem zawężony do granic, w jakich Naczelny Sąd Administracyjny rozpoznał skargę kasacyjną i wydał orzeczenie na podstawie art. 185 § 1 p.p.s.a. W praktyce oznacza to, że przy niezmienionym stanie faktycznym i prawnym sprawy odstąpienie od wykładni dokonanej przez sąd II instancji jest niedopuszczalne (por. wyrok NSA z dnia 28 listopada 2005 r., sygn. akt II OSK 1117/05, Lex 238489). Również niedopuszczalne jest rozważanie na nowo kwestii, które już wcześniej przesądzono, a które nie były przedmiotem kontroli NSA. Mając na uwadze powyższe zaakcentować należy, iż ocena prawna wyrażona w tej sprawie przez Naczelny Sąd Administracyjny w wyroku z dnia 13 września 2013 r. sprowadzała się generalnie do tego, że zarówno organy administracji orzekające w sprawie, jak i sąd administracyjny przy ocenie stanu faktycznego dokonały błędnej wykładni przepisu art. 59 ust. 1 oraz art. 61 ust. 3 ustawy z dnia 12 marca 2004 r. o pomocy społecznej (Dz. U. Nr 175, poz. 1362 ze zm.), poprzez przyjęcie, że powołane przepisy ustawy o pomocy społecznej nie nakładają na organy obowiązku wydania decyzji o ustaleniu opłaty za pobyt w domu pomocy społecznej w stosunku do innych osób niż osoba kierowana do domu pomocy społecznej, a w konsekwencji wydanie takiej decyzji nie stanowi warunku skutecznego żądania zwrotu wydatków poniesionych zastępczo przez gminę z tytułu tych opłat. Rozpoznając ponownie sprawę sąd administracyjny w składzie obecnym stwierdza, że organy błędnie uznały o możliwości nałożenia na skarżącego obowiązku zwrotu wydatków poniesionych zastępczo przez Miasto S. za pobyt jego ojca w domu pomocy społecznej, bez uprzedniego określenia decyzją administracyjną obowiązku uiszczenia opłaty i jej wysokości przez skarżącego. Jak podkreślił NSA w obszernym uzasadnianiu swojego wyroku, to w decyzji, o której mowa w art. 59 ust. 1 ustawy o pomocy społecznej, doznają konkretyzacji przepisy ustawy poprzez określenie kwoty opłaty za pobyt mieszkańca w domu pomocy społecznej, wskazanie osoby (osób) zobowiązanych do jej ponoszenia z kręgu podmiotów wymienionych w ww. przepisach, ustalenie przypadających na nich kwot opłaty oraz ewentualne zwolnienie, stosownie do art. 64, w całości lub w części z ustalonej opłaty. Dodatkowo wskazano, że o takim zakresie decyzji ustalającej opłatę za pobyt w domu pomocy społecznej świadczy także treść § 8 ust. 2 pkt 3 rozporządzenia Ministra Pracy i Polityki Społecznej obecnie z dnia z dnia 23 sierpnia 2012 r. w sprawie domów pomocy społecznej (Dz. U. z 2012 r. poz. 964), w którym zawarto wymóg dołączenia do wniosku o skierowanie do domu pomocy społecznej oświadczenia o wysokości dochodów nie tylko osoby ubiegającej się o skierowanie, ale także jej małżonka, zstępnych oraz wstępnych zobowiązanych do ponoszenia opłaty. Niewątpliwie są to dane niezbędne do wydania, na podstawie art. 59 ust. 1, decyzji o treści obejmującej opisany wyżej zakres rozstrzygnięcia (tak wyrok NSA z dnia 9 września 2010 r. sygn. akt I OSK 204/10). Pogląd, że wynikające z art. 59 ust. 1 ustalenie opłaty w decyzji administracyjnej obejmuje obowiązek organu nie tylko określenia ogólnej kwoty opłaty miesięcznej, ale także osoby lub osób zobowiązanych do jej uiszczania prezentowany jest również w literaturze (zob. A. Prekurat Ustawa o pomocy społecznej z komentarzem – cyt. za W. Maciejko i P. Zaborniak Ustawa o pomocy społecznej, Komentarz, Warszawa 2008, s. 299). Mając na względzie powyższe powtórzyć należy za NSA, iż obowiązek wnoszenia opłaty przez konkretną osobę, czy osoby spośród kręgu podmiotów zobowiązanych na mocy art. 61 ust. 1 i ust. 2 pkt 1 i 2 powołanej ustawy kreuje nie umowa, o jakiej mowa w art. 103 ust. 2, ale decyzja administracyjna o ustaleniu opłaty za pobyt w domu pomocy społecznej przewidziana w art. 59 ust. 1 ustawy. Umowa zawierana pomiędzy kierownikiem ośrodka pomocy społecznej a małżonkiem albo zstępnymi bądź wstępnymi mieszkańca domu pomocy społecznej nie jest zatem wyłącznym źródłem obowiązku ponoszenia opłat przez te osoby za pobyt w domu pomocy społecznej. Z samego brzmienia art. 103 ust. 2 wynika, że celem takiej umowy nie jest nawiązanie cywilnoprawnego stosunku zobowiązującego do ponoszenia opłat za pobyt w domu pomocy społecznej, ale ustalenie wysokości opłaty wnoszonej przez zobowiązane osoby, a więc opłaty, której obowiązek ponoszenia został już ustawowo ustalony. Obowiązek partycypowania w kosztach utrzymania osoby skierowanej do domu pomocy społecznej osób wymienionych w art. 61 ust. 2 pkt 2 omawianej ustawy powinien zatem zostać określony już w decyzji o skierowaniu do domu pomocy społecznej i o ustaleniu opłaty za pobyt. Oznacza to, że nawet udokumentowana okoliczność odmowy zawarcia umowy, o której stanowi art. 103 ust. 2 ustawy o pomocy społecznej (o ustaleniu opłaty za pobyt mieszkańca w domu społecznej), przez osobę wskazaną w treści art. 61 ust. 2 pkt 2 tej ustawy, sama w sobie nie może stanowić wyłącznej podstawy do wydania decyzji o obowiązku zwrotu przez taką osobę na rzecz gminy części opłaty przez nią ponoszonej. W konsekwencji powyższego uznać należ, że brak wydania w stosunku do skarżącego decyzji administracyjnej o ustaleniu opłaty za pobyt w domu pomocy społecznej przewidzianej w art. 59 ust. 1 ustawy o pomocy społecznej, skutkuje uchyleniem decyzji obu instancji o zwrocie wydatków. Wskazane uchybienia uniemożliwiły natomiast Sądowi dokonanie merytorycznej oceny zarzutów skargi, albowiem ocena taka na obecnym etapie postępowania byłaby równoznaczna z zastąpieniem przez sąd jurysdykcji zastrzeżonej organom administracyjnym, której działanie sąd administracyjny jedynie kontroluje pod względem zgodności z prawem. Na wyłączną kompetencje sądów administracyjnych do dokonywania oceny legalności zaskarżanych decyzji niejednokrotnie wskazywał już Naczelny Sąd Administracyjny, między innymi w wyroku z dnia 13 lutego 2007 r. sygn. akt II OSK 12/06 i z dnia 20 grudnia 2006 r. sygn. akt I FSK 259/06). Z tych też względów sprawa winna wrócić na etap postępowania administracyjnego. Mając powyższe na uwadze, Sąd orzekł jak w sentencji w oparciu o art. 145 § 1 pkt 1 lit. "a" p.p.s.a. Przy ponownym rozpoznaniu sprawy organ winny mieć na względzie wskazaną wyżej wykładnię przepisów prawa materialnego. Konsekwencją uchylenia zaskarżonych decyzji było stwierdzenie, że te nie podlegają one wykonaniu do czasu uprawomocnienia się wyroku – art. 152 p.p.s.a. O kosztach postępowania Sąd orzekł w oparciu o art. 200 w zw. z art. 205 § 2 w zw. z art. 210 § 1 p.p.s.a., a także przepisów § 2 ust. 3, § 14 ust. 2 pkt 1 lit. c rozporządzenia Ministra Sprawiedliwości z dnia 28 września 2002 r. w sprawie opłat za czynności radców prawnych oraz ponoszenia przez Skarb Państwa kosztów pomocy prawnej udzielonej przez radcę prawnego z urzędu (Dz. U. Nr 163, poz. 1349 ze zm.). Obejmują one opłatę ze czynności radcy prawnego w kwocie 240 zł oraz 17 zł tytułem opłaty skarbowej.