II SAB/Bk 130/18

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Białymstoku w składzie następującym: Przewodniczący sędzia NSA Grażyna Gryglaszewska, Sędziowie asesor sądowy WSA Elżbieta Lemańska (spr.), sędzia WSA Marek Leszczyński, Protokolant st. sekretarz sądowy Sylwia Tokajuk, po rozpoznaniu w Wydziale II na rozprawie w dniu 28 lutego 2019 r. sprawy ze skargi W. F. na bezczynność i przewlekłe prowadzenie postępowania przez Komendanta Miejskiego Policji w B. w przedmiocie skierowania do komisji lekarskiej celem ustalenia związku ze służbą choroby oraz związanej z nią czasowej niezdolności do służby oddala skargę W raporcie z dnia [...] stycznia 2018 r. W. F. (dalej: wnioskodawca, skarżący) zwrócił się do Komendanta Miejskiego Policji w B. (dalej: organ) m.in. o powołanie komisji lekarskiej, która określi związek jego czasowej niezdolności do pracy ze służbą w okresach wskazanych w raporcie z dnia [...] stycznia 2018 r. Jak wynika z treści raportu z dnia [...] stycznia 2018 r. znajdującego się w aktach administracyjnych nadesłanych Sądowi przez organ, związek niezdolności do pracy ze służbą miałby zostać określony za okresy: [...] czerwca 2017 r., [...] października 2017 r., [...] listopada 2017 r., [...] grudnia 2017 r. – [...] stycznia 2018 r. Za te okresy wnioskodawca wystąpił o wyrównanie uposażenia do 100 % z uwagi na związek zwolnienia z warunkami służby. Raport z dnia [...] stycznia 2018 r. stanowił odpowiedź wnioskodawcy na stanowisko organu zawarte w piśmie z dnia [...] stycznia 2018 r. znak [...], zawierające wezwanie do przedłożenia zaświadczenia lekarskiego potwierdzającego, że przyczyną niezdolności do pracy był wypadek w służbie w 2015 r. W piśmie z dnia [...] lutego 2018 r. znak [...] stanowiącym m.in. odpowiedź na wniosek o powołanie komisji lekarskiej, organ wskazał wnioskodawcy odnośnie tego żądania w sposób następujący: - zakres kompetencji komisji lekarskich MSW określony został enumeratywnie w art. 1 ust. 1 ustawy z dnia 28 listopada 2014 r. o komisjach lekarskich podległych ministrowi właściwemu do spraw wewnętrznych (Dz. U. z 2014 r., poz. 1822 ze zm.) i nie przewiduje orzekania przez komisje w kwestii, czy zwolnienia przedkładane po przerwie przekraczającej 60 dni, po dopuszczeniu do służby (na podstawie orzeczenia o zdolności do służby na obecnie zajmowanym stanowisku) mają związek z wcześniejszym wypadkiem; - zgodnie ze stanowiskiem Centralnej Komisji Lekarskiej MSW [...] z dnia [...] kwietnia 2015 r., jeśli funkcjonariusz został skierowany na komisję lekarską i została mu orzeczona choroba w związku ze szczególnymi warunkami i właściwościami w służbie, to nie powinno się do komisji lekarskiej ponownie kierować osób, które przedmiotowy związek mają już ustalony. W takim przypadku dokumentowanie choroby uzasadniające prawo do 100 % uposażenia z powodu kolejnego zwolnienia od zajęć służbowych mogłoby nastąpić na podstawie prawomocnego orzeczenia komisji lekarskiej, o którym mowa powyżej oraz zaświadczenia lekarskiego stwierdzającego, iż przyczyną konkretnej niezdolności do pracy jest orzeczona wcześniej choroba, wystawionego przez uprawnioną osobę. Analogiczną interpretację należy stosować w przypadku wypadku w służbie. W dniu [...] października 2018 r. W. F. wniósł ponaglenie w trybie art. 37 Kodeksu postępowania administracyjnego (dalej: K.p.a.), w którym wskazał, że organ nie rozpatrzył raportu z dnia [...] stycznia 2018 r. o powołanie komisji lekarskiej, mimo że sprawa – jako nieskomplikowana – powinna być załatwiona bez zbędnej zwłoki, nie później niż w terminie jednego miesiąca. Postanowieniem z dnia [...] listopada 2018 r. nr [...] po rozpatrzeniu ponaglenia Komendant Wojewódzki Policji w B. stwierdził, że organ nie dopuścił się bezczynności i przewlekłości. Wskazał, że działania organu związane ze skierowaniem do komisji lekarskiej podlegają kontroli na podstawie przepisów K.p.a., jednakże w piśmie z dnia [...] lutego 2018 r. organ wskazał wnioskodawcy brak podstaw do skierowania do komisji lekarskiej, czym załatwił wniosek strony. Skargę na bezczynność i przewlekłe prowadzenie postępowania wywiódł do sądu administracyjnego W. F., który wniósł o zobowiązanie organu do wydania odpowiedniego aktu w terminie 14 dni od daty doręczenia akt, dokonanie kontroli przewlekłości, zobowiązanie organu do ukarania dyscyplinarnego pracownika winnego niezałatwienia sprawy w terminie, orzeczenie że bezczynność lub przewlekłe prowadzenie postępowania miały miejsce z rażącym naruszeniem prawa, wymierzenie organowi grzywny w maksymalnej wysokości. Wskazał, że do dnia złożenia skargi raport z dnia [...] stycznia 2018 r. nie został rozpoznany oraz nie wszczęto postępowania administracyjnego w sprawie. Także nie rozpoznano ponaglenia. Zdaniem skarżącego, organ dopuścił się wyjątkowej opieszałości, którą potęguje dodatkowo fakt prostoty i nieskomplikowania sprawy. Powołując się na liczne orzecznictwo sądów administracyjnych skarżący wskazał, że sąd dokonując kontroli w sprawach o bezczynność i przewlekłość postępowania rozstrzyga spór o legalność braku wydania aktu lub braku podjęcia czynności. W odpowiedzi na skargę organ wniósł o jej oddalenie. Wskazał, że raport zawierający wniosek o powołanie komisji lekarskiej został załatwiony w piśmie z dnia [...] lutego 2018 r. wyjaśniającym stronie zasady działania komisji lekarskich. Powołał również art. 40 ust. 1 ustawy o Policji jako regulujący zasady kierowania funkcjonariuszy Policji do komisji lekarskich oraz wskazał na wyrok NSA w sprawie o sygn. akt I OSK 2670/15. Wojewódzki Sąd Administracyjny w Białymstoku zważył, co następuje. Skarga podlega oddaleniu, bowiem organ na dzień wyrokowania nie pozostaje w bezczynności. Zdaniem Sądu, pozytywnie w sprawie niniejszej należy przesądzić kwestię właściwości sądu administracyjnego do rozpoznania skargi na bezczynność i przewlekłe prowadzenie postępowania w sprawie wniosku funkcjonariusza Policji o powołanie komisji lekarskiej celem ustalenia związku niezdolności do pracy ze służbą. Zgodnie z art. 40 ustawy o Policji, policjant może być skierowany do komisji lekarskiej podległej ministrowi właściwemu do spraw wewnętrznych: 1) z urzędu lub na jego wniosek – w celu określenia stanu zdrowia oraz ustalenia zdolności fizycznej i psychicznej do służby, jak również związku poszczególnych chorób ze służbą; 2) z urzędu – w celu sprawdzenia prawidłowości orzekania o czasowej niezdolności do służby z powodu choroby lub prawidłowości wykorzystania zwolnienia lekarskiego. Zdaniem Sądu, wskazany przepis nie przyznaje organowi prawa do swobodnego decydowania o kierowaniu policjanta do komisji lekarskiej. Wystąpienie z wnioskiem zobowiązuje właściwy organ Policji do skierowania wnioskodawcy do właściwej komisji lekarskiej. Wynika to również z treści art. 25 ust. 1 ustawy z dnia 28 listopada 2014 r. w sprawie komisji lekarskich podległych ministrowi do spraw wewnętrznych (Dz. U. z 2018 r., poz. 481 ze zm.), zgodnie z którym do komisji lekarskich, zgodnie z ich właściwością, kieruje się z urzędu lub na wniosek osoby ubiegające się o wydanie orzeczenia lekarskiego. Przepis ten zawiera sformułowanie "kieruje się" a nie "można skierować". A zatem mamy do czynienia z jednej strony z obowiązkiem po stronie organu a z drugiej uprawnieniem po stronie funkcjonariusza. Skierowanie do komisji lekarskiej powinno być również kwalifikowane jako czynność materialno-techniczna, o której mowa w art. 3 § 2 pkt 4 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. z 2018 r., poz. 1302 ze zm.), dalej: P.p.s.a. Skierowanie do komisji lekarskiej inicjuje bowiem postępowanie przed właściwą komisją lekarską, kreując sytuację, w której kształtowane są prawa i obowiązki funkcjonariusza Policji. A zatem właściwy organ Policji może pozostawać w stanie bezczynności lub przewlekle prowadzić postępowanie, jeżeli mimo złożonego wniosku nie podjął działań zmierzających do jego załatwienia. A zatem skarga na bezczynność w zakresie zaniechania organu polegającego na niewydaniu skierowania do komisji lekarskiej jest dopuszczalna (art. 3 § 2 pkt 8 P.p.s.a.). Powyższe stanowisko znajduje potwierdzenie w orzecznictwie sądów administracyjnych (zob. postanowienie WSA w Warszawie z dnia 25 maja 2010 r., II SAB/Wa 66/10; wyrok NSA z dnia 16 marca 2016 r., I OSK 2670/15, orzeczenia dostępne w Centralnej Bazie Orzeczeń Sądów Administracyjnych na stronie orzeczenia.nsa.gov.pl, powoływanej dalej jako CBOSA). Zgodnie z art. 37 § 1 pkt 1 i 2 Kodeksu postępowania administracyjnego (dalej: K.p.a.), z bezczynnością mamy do czynienia, gdy nie załatwiono sprawy w terminie określonym w art. 35 lub przepisach szczególnych ani w terminie wskazanym zgodnie z art. 36 § 1; z przewlekłością zaś mamy do czynienia, gdy postępowanie jest prowadzone dłużej niż jest to niezbędne do załatwienia sprawy. Stosownie do treści art. 35 § 1, 2 i 3 K.p.a., organy administracji publicznej obowiązane są załatwiać sprawy bez zbędnej zwłoki, w ciągu miesiąca jeśli wymagane jest przeprowadzenie postępowania wyjaśniającego, a w przypadku sprawy szczególnie skomplikowanej – nie później niż w ciągu dwóch miesięcy od dnia wszczęcia postępowania. W przedmiotowej sprawie nie może być jednak mowy o bezczynności organu. Wniosek skarżącego został rozpatrzony przez organ w piśmie z dnia [...] lutego 2018 r., które – choć nie zawiera jednoznacznego wskazania, że skarżącego nie kieruje się do komisji lekarskiej, czy że odmawia się skierowania – to jednak stanowi ono w istocie takie negatywne rozstrzygnięcie. W jego treści wskazano na przepisy dotyczące kierowania do komisji lekarskich, zasady tego kierowania i nawiązano w tych wyjaśnieniach do indywidualnej sytuacji, w jakiej znalazł się skarżący. Tym samym, zdaniem Sądu, pismo z dnia [...] lutego 2018 r. stanowi czynność materialno – techniczną negatywnie rozpoznającą wniosek o skierowanie do komisji lekarskiej. Niewątpliwie czynność ta została dokonana niezwłocznie po wpłynięciu do organu raportu z dnia [...] stycznia 2018 r. oraz przed wniesieniem skargi na bezczynność. To zaś oznacza, że ani bezczynność, ani przewlekłe prowadzenie postępowania nie miały miejsca. Sąd natomiast zauważa, że skoro pismo z dnia [...] lutego 2018 r. stanowi czynność materialno – techniczną, o której mowa w art. 3 § 2 pkt 4 P.p.s.a., to skarżący powinien mieć możliwość zaskarżenia tej czynności. Zgodnie z art. 53 § 2 P.p.s.a., jeżeli ustawa nie przewiduje środków zaskarżenia w sprawie będącej przedmiotem skargi, skargę na akty lub czynności, o których mowa w art. 3 § 2 pkt 4, wnosi się w terminie trzydziestu dni od dnia, w którym skarżący dowiedział się o wydaniu aktu lub podjęciu innej czynności. Sąd, po wniesieniu skargi, może uznać, że uchybienie tego terminu nastąpiło bez winy skarżącego i rozpoznać skargę. Pouczenie w tym zakresie skarżący powinien otrzymać, co umożliwi otwarcie terminu do zaskarżenia. Mając powyższe na uwadze na podstawie art. 151 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi orzeczono jak w sentencji.