II SAB/Bk 133/21

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Białymstoku w składzie następującym: Przewodniczący sędzia WSA Małgorzata Roleder (spr.), Sędziowie sędzia NSA Grażyna Gryglaszewska, asesor sądowy WSA Barbara Romanczuk, , po rozpoznaniu w Wydziale II na posiedzeniu niejawnym w dniu 30 listopada 2021 r. w trybie uproszczonym sprawy ze skargi U. P. na bezczynność Dyrektora Zakładu Poprawczego w B. w przedmiocie informacji publicznej oddala skargę. Wnioskiem z dnia [...] września 2021 r. U. P. zwróciła się do dyrektora Zakładu Poprawczego w B. (dalej: "dyrektor ZP") o udostępnienie informacji publicznej w trybie ustawy z dnia 6 września 2001 r. o dostępie do informacji publicznej (Dz.U. 2019, poz. 1429; dalej: "u.d.i.p.") w zakresie miesięcznego wynagrodzenia dyrektora ZP w okresie od 1 września 2020 r. do 31 sierpnia 2021 r. z rozbiciem na poszczególne składniki (pkt 1); a także wniosła o sporządzenie potwierdzonych za zgodność z oryginałem kserokopii lub wydruków następujących dokumentów: zaświadczeń, certyfikatów itp. potwierdzających doskonalenie zawodowe dyrektora w zakresie nauczania fizyki w latach 2009-2021 (pkt 2); sprawozdań z pracy nauczycieli szkół przy Z. w B. (dalej: "ZP") za okres od 1 września 2009 r. do 21 kwietnia 2021 r. (pkt 3); pism dyrektora ZP przyznających dodatek motywacyjny nauczycielom szkół wystawionych w okresie od 1 września 2020 r. do 7 września 2021 r. (pkt 4); kart oceny realizacji zadań nauczycieli szkół za okres od 1 września 2020 r. do 7 września 2021 r. (pkt 5); arkuszy samooceny nauczycieli szkół za okres od 1 września 2020 r. do 7 września 2021 r. (pkt 6); arkuszy oceny realizacji zadań P (w zakresie podstawowym) nauczycieli szkół za okres od 1 września 2020 r. do 7 września 2021 r. (pkt 7) oraz arkuszy oceny realizacji zadań PP (w zakresie ponadpodstawowym) nauczycieli szkół za okres od 1 września 2020 r. do 7 września 2021 r. (pkt 8). Wnioskodawczyni wskazała we wniosku, że wnioskowane informacje odbierze osobiście. Pismem z dnia [...] września 2021 r. dyrektor ZP udzielił odpowiedzi w zakresie pkt 1 wniosku, a także przekazał wnioskodawczyni, żądane w pkt 4, 7 i 8 wniosku, kserokopie pism dyrektora ZP przyznających dodatek motywacyjny nauczycielom szkół wystawionych w okresie od 1 września 2020 r. do 7 września 2021 r. oraz arkuszy oceny realizacji zadań P i PP nauczycieli szkół za okres od 1 września 2020 r. do 7 września 2021 r. Jednocześnie poinformował o braku dokumentów żądanych w pkt 2, 5 i 6 wniosku oraz o tym, że w zakresie żądania z pkt 3 wniosku udzieli odpowiedzi odrębnym pismem, które zostało sporządzone kolejnego dnia, tj. [...] września 2021 r. W piśmie tym dyrektor ZP poinformował wnioskodawczynię, że informacja żądana przez nią pkt 3 wniosku, nie stanowi informacji publicznej, bowiem sprawozdania nauczycieli z ich pracy nie posiadają charakteru publicznego. Dyrektor ZP wyjaśnił przy tym, że żądane sprawozdania zawierają opinie nauczycieli i jako takie nie stanowią informacji publicznej. W jego ocenie są to dokumenty wewnętrzne służące gromadzeniu informacji, których utworzenia nie nakazuje żaden przepis prawa. Nie są one zatem wyrazem stanowiska organu, mimo tego, że służą realizacji zadania publicznego. Uzasadniając swoje stanowisko organ poparł je orzecznictwem, zaś stwierdzając, że skoro żądana w ww. zakresie informacja nie jest informacją publiczną, niedopuszczalne jest wydanie decyzji odmawiającej udostępnienia informacji publicznej. Pismo to zostało doręczone skarżącej drogą pocztową dnia [...] października 2021 r. W skardze na bezczynność dyrektora ZP w zakresie rozpatrzenia pkt 3 wniosku z dnia [...] września 2021 r., U. P. sfomułowała zarzuty naruszenia: art. 7 i art. 61 ust. 1 Konstytucji RP oraz art. 1 ust. 1, art. 3 ust. 1 i 2, art. 4 ust. 1, art. 6 ust.1 pkt 2 lit. b., c. i d., art. 6 ust. 1 pkt 3 i 4, art. 10 ust. 1, art. 13 ust. 1 i 2, art. 16 ust. 1 i 2 u.d.i.p., wnosząc o zobowiązanie organu do udzielenia odpowiedzi w ww. zakresie, w terminie 14 dni od daty otrzymania akt sprawy, przez udostępnienie wnioskowanej informacji publicznej lub wydanie decyzji odmownej; a także o włączenie do akt sprawy wnioskowanej informacji publicznej oraz uznanie, że bezczynność miała miejsce z rażącym naruszeniem prawa i wymierzenie grzywny organowi. W uzasadnieniu skargi skarżąca przedstawiła chronologię zdarzeń podkreślając, że organ nie wydał decyzji odmawiającej jej udzielenia przedmiotowej informacji publicznej (tj. w zakresie pkt 3 wniosku). W odpowiedzi na skargę organ wniósł o jej oddalenie, wskazując, że wnioskowana w skarżonym zakresie informacja, nie stanowi informacji publicznej. W piśmie procesowym z dnia 29 listopada 2021 r. skarżąca przedstawiła polemikę względem stanowiska organu, wskazując, że wszelkie informacje dotyczące pracy nauczycieli stanowią informację publiczną oraz, że organ bezzasadnie utożsamia ankietę ze sprawozdaniem, które dotyczy sfery faktów, a nie odczuć i opinii zawieranych w ankietach. Wraz z pismem skarżąca złożyła do akt kopię zarządzenia dyrektora szkół przy ZP nr [...] z dnia [...] września 2020 r. w sprawie sporządzania sprawozdań z pracy przez nauczycieli szkoły i warsztatów szkolnych za okres I i II półrocza wraz z załącznikiem nr 1 do tego zarządzenia, stanowiącym formularz sprawozdania nauczyciela w I – II półroczu w roku szkolnym 2020/2021 . Wojewódzki Sąd Administracyjny w Białymstoku zważył, co następuje: Skarga nie zasługuje na uwzględnienie. Sprawa niniejsza została rozpoznana przez sąd na posiedzeniu niejawnym w trybie uproszczonym na zasadzie art. 119 pkt 4 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. - Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz.U. z 2019 r., poz. 2325 ze zm., dalej: "p.p.s.a."), wedle którego sprawa może być rozpoznana w trybie uproszczonym, jeżeli przedmiotem skargi jest bezczynność lub przewlekłe prowadzenie postępowania. Zgodnie z art. 3 § 2 pkt 8 p.p.s.a., kontrola działalności administracji publicznej sprawowana przez sądy administracyjne obejmuje m.in. orzekanie w sprawach skarg na bezczynność lub przewlekłe prowadzenie postępowania w przypadkach określonych w pkt 1-4 ww. przepisu, lub przewlekłe prowadzenie postępowania w przypadku określonym w pkt 4a. W tym zakresie przedmiotem kontroli sądowej nie jest objęty określony akt lub czynność organu administracji, lecz ich brak w sytuacji, gdy organ miał obowiązek podjąć działanie w danej formie, w określonym przez prawo terminie. Dla dopuszczalności skargi na bezczynność organu nie mają znaczenia powody, dla jakich akt nie został podjęty lub czynność nie została dokonana, jak również okoliczność, czy bezczynność lub przewlekłość organu, spowodowana została zawinioną lub niezawinioną opieszałością organu. Jakkolwiek przepisy p.p.s.a. nie definiują pojęcia "bezczynności", to w ocenie sądu, z bezczynnością mamy do czynienia wówczas, gdy w prawnie ustalonym terminie, organ wprawdzie prowadził postępowanie w sprawie, ale mimo istnienia ustawowego obowiązku, nie zakończył go wydaniem w terminie decyzji, postanowienia lub też innego aktu lub nie podjął stosownej czynności. W art. 37 § 1 pkt 1 k.p.a. bezczynność została zdefiniowana jako niezałatwienie sprawy w terminie określonym w art. 35 k.p.a. lub przepisach szczególnych, albo w terminie wskazanym przez organ na podstawie z art. 36 § 1 k.p.a. Ustawa o dostępie do informacji publicznej (u.d.i.p.) zawiera w tym względzie szczegółowe regulacje wyznaczające terminowość działań organu w sprawach o udzielenie informacji publicznej. Art. 13 ust. 1 u.d.i.p. ustanawia zasadę udostępnienia informacji publicznej na wniosek bez zbędnej zwłoki, jednak nie później niż w terminie 14 dni od dnia złożenia wniosku. Termin ten ma charakter instrukcyjny, co oznacza, że jego upływ nie rodzi za sobą żadnych materialno-prawnych konsekwencji, a jedynie umożliwia zainteresowanemu uzyskaniem informacji, wniesienie środków mających na celu zdyscyplinowanie podmiotów zobowiązanych do ich udostępnienia (por. wyrok WSA w Poznaniu, z dnia 19 listopada 2014 r. sygn. akt IV SAB/Po 72/14). Na gruncie u.d.i.p. z bezczynnością dotyczącą udostępnienia informacji publicznej mamy do czynienia wówczas, gdy właściwy organ lub podmiot zobowiązany do udzielenia tej informacji, nie podejmuje w ww. terminie (z zastrzeżeniem art. 13 ust. 2 i art. 15 ust. 2 u.d.i.p.) odpowiednich czynności: (1) nie udostępnia informacji publicznej w formie czynności materialno-technicznej, (2) nie wydaje decyzji o odmowie jej udostępnienia, (3) nie informuje wnioskodawcy, że żądana informacja nie jest informacją publiczną, bądź, że żądanej informacji publicznej nie posiada, albo (4) nie powiadamia pisemnie wnioskodawcy o przyczynach braku możliwości udostępnienia informacji zgodnie z wnioskiem lub nie umarza postępowania – w przypadku opisanym w art. 14 ust. 2 u.d.i.p. Jedynie zatem nieudzielenie w terminie informacji mającej cechy informacji publicznej, może prowadzić po stronie organu do stanu bezczynności, skutkującego zobowiązaniem do rozpatrzenia wniosku, natomiast żądanie innych danych (tj. nie stanowiących informacji publicznej) nie uzasadnia przypisania organowi takiej bezczynności (por. wyrok WSA w Gliwicach z 10 maja 2012 r., IV SAB/GI 47/12, CBOSA). Kwestią istotną w niniejszej sprawie jest zatem rozstrzygnięcie, czy żądana przez skarżącą informacja nosi znamiona informacji publicznej. Pojęcie informacji publicznej normuje art. 1 ust. 1 u.d.i.p. Stanowi on, że informacją publiczną jest każda informacja o sprawach publicznych. Definicję tą nieco konkretyzuje art. 6 u.d.i.p., określający przedmiotowo, jakie informacje podlegają udostępnieniu w trybie u.d.i.p., przy czym zawarte tam wyliczenie nie tworzy zamkniętego katalogu źródeł i rodzajów informacji publicznej. W orzecznictwie sądów administracyjnych przyjmuje się szerokie pojęcie informacji publicznej, uznające za nią każdą wiadomość dotyczącą faktów i danych, wytworzoną przez władze publiczne oraz osoby pełniące funkcje publiczne, a także inne podmioty, które tę władzę realizują bądź gospodarują mieniem komunalnym lub majątkiem Skarbu Państwa w zakresie swoich kompetencji (por. m.in. wyrok NSA z 24 stycznia 2018 r., I OSK 319/16, dostępny w internetowej Centralnej Bazie Orzeczeń i Informacji o Sprawach NSA pod adresem http://orzeczenia.nsa.gov.pl, zwanej dalej: "CBOSA"). W taki sam sposób kwalifikowane są wiadomości niewytworzone przez podmioty publiczne, lecz odnoszące się do tych podmiotów (por. m.in. wyrok NSA z 30 października 2002 r., II SA 1956/02, Lex nr 78062, wyrok NSA z 7 grudnia 2010 r., II OSK 1774/10, CBOSA). O zakwalifikowaniu informacji jako podlegającej udostępnieniu w rozumieniu u.d.i.p. decyduje zatem kryterium rzeczowe, tj. treść i charakter informacji, a nie forma jaką owa informacja przybiera. Informacja publiczna obejmuje swoim znaczeniem szerszy zakres pojęciowy niż dokumenty urzędowe i nie można zawężać oraz utożsamiać dostępu do informacji publicznej, z dostępem do dokumentów urzędowych. Informacją publiczną są bowiem nie tylko dokumenty bezpośrednio zredagowane i wytworzone przez organy administracji publicznej, ale także te dokumenty, których organ używa do zrealizowania powierzonych mu prawem zadań (por. wyrok NSA z 29 lutego 2012 r. sygn. akt I OSK 2215/11, CBOSA). Reasumując, za dokumenty o charakterze publicznym uznaje się te dokumenty, które zostały wytworzone na potrzeby sprawy publicznej. W zaskarżonym zakresie skarżąca żądała udostępnienia przez dyrektora ZP sprawozdań z pracy nauczycieli szkół przy ZP za okres od 1 września 2009 r. do 21 kwietnia 2021 r. Nie budzi przy tym wątpliwości sądu, że dyrektor ZP jest jednym z podmiotów zobowiązanych do realizacji gwarancji zapewniających dostęp do informacji publicznej, wskazanych w art. 4 ust. 1 u.d.i.p. W odpowiedzi z dnia 12 września 2021 r. organ ten zakwalifikował żądaną informację za niestanowiącą informacji publicznej, uznając żądane sprawozdania za dokumenty o charakterze wewnętrznym. Jak wskazuje się w orzecznictwie, cechą dokumentów wewnętrznych jest to, że powstają one tylko na potrzeby podmiotu, który je wytworzył i nie przedstawiają jego stanowiska na zewnątrz - nie zostają bezpośrednio wykorzystane w szeroko rozumianym procesie decyzyjnym (por. P. Szustakiewicz, Problemy dostępu do informacji publicznej na tle orzecznictwa sądów administracyjnych, Samorząd Terytorialny z 2015 r., nr 4, s. 62; I. Kamińska, M. Rozbicka-Ostrowska, Ustawa o dostępie do informacji publicznej. Komentarz, Warszawa 2016, s. 24, 206–208; wyrok NSA z 17 listopada 2016 r., I OSK 1139/15, CBOSA). Dokumenty wewnętrzne służą wprawdzie realizacji jakiegoś zadania publicznego, ale nie przesądzają o kierunkach działania organu. Dokumenty takie służą wymianie informacji, zgromadzeniu niezbędnych materiałów, uzgadnianiu poglądów i stanowisk. Mogą mieć dowolną formę, nie są wiążące, co do sposobu załatwienia sprawy, nie są w związku z tym wyrazem stanowiska organu, nie stanowią więc informacji publicznej (por. m.in.: wyrok NSA z 27 stycznia 2012 r., I OSK 2130/11; wyrok NSA z 15 lipca 2010 r., I OSK 707/10; wyrok NSA z 20 września 2016 r., I OSK 2649/15 oraz wyrok NSA z 18 października 2018 r, I OSK 424/17 - CBOSA). Co do zasady dokumenty, które służą gromadzeniu i wymianie informacji oraz uzgadnianiu stanowisk i poglądów, nie są w żadnej mierze wiążące dla organu, ewentualnie mają jedynie charakter organizacyjny i porządkowy, nie podlegają udostępnieniu w trybie u.d.i.p. Takiego charakteru nie mają też opinie i ekspertyzy, służące gromadzeniu informacji, które w przyszłości mogą zostać wykorzystane w procesie decyzyjnym (por. np. wyroki NSA: z 21 czerwca 2012 r., I OSK 666/12; z 27 stycznia 2012 r., I OSK 2130/11; CBOSA). W ocenie sądu stanowisko organu jest prawidłowe. Jakkolwiek finalna ocena pracy nauczyciela, o której mowa w art. 6a ustawy z dnia Karta Nauczyciela (Dz.U. 2019, poz. 2215; dalej: "u.K.N.") sama w sobie stanowi informację o sprawach publicznych, to jednak żądane przez skarżącą sprawozdania z pracy nauczycieli szkół przy ZP za wskazany okres, jako dokumenty pomocnicze, służące do dokonania przez dyrektora ZP wspomnianej oceny pracy nauczyciela, kwalifikować należy już jako dokumenty wewnętrzne. Jak wynika z § 1 zarządzenia dyrektora ZP nr 1/2020, złożonego przez skarżącą do akt sprawy (k. 23), nauczyciele szkoły mają obowiązek sporządzenia sprawozdań z pracy za okres I i II półrocza każdego roku szkolnego, według załącznika nr 1. Z jego treści wynika natomiast, że w formularzu sprawozdania nauczyciele zamieszczają informacje (różnego stopnia szczegółowości) o sposobie realizacji ciążących na nich ustawowych obowiązków (vide: art. 6 u.K.N.) - zarówno tych odnoszących się do ich własnego doskonalenia zawodowego, jak i tych dotyczących powierzonych im zadań związanych z konkretnym stanowiskiem oraz z podstawowymi funkcjami szkoły: dydaktyczną, wychowawczą i opiekuńczą, w szczególności zaś w zakresie wspierania uczniów w rozwoju. W formularzu sprawozdania wyszczególniono konkretne dane, które nauczyciele obowiązani są przekazać organowi dokonującemu oceny ich pracy. Są wśród nich m.in. dane osobowe uczniów odnoszących sukcesy w konkursach lub zawodach, uczniów będących uczestnikami imprez, uroczystości szkolnych, wycieczek i wyjść poza zakład, a także uczniów będących beneficjentami pomocy oraz opieki z powodu trudnej sytuacji materialnej i życiowej. Nie ulega wątpliwości, że są to tzw. dane wrażliwe, a co więcej nie związane bezpośrednio z realizacją przez organ zadań publicznych. Jakkolwiek dyrektor ZP jest ustawowo obowiązany do dokonania oceny pracy nauczycieli w zakresie stopnia realizacji obowiązków określonych w art. 6 i art. 42 ust. 2 u.K.N. oraz w art. 5 ustawy z dnia 14 grudnia 2016 r. Prawo oświatowe (Dz.U. 2021, poz. 1082) w zakresie wszystkich obszarów działalności szkoły (vide: art. 6a ust. 1e i ust. 5 u.K.N.), to jednak w ocenie sądu, sama procedura przeprowadzania oceny pracy nauczycieli, a tym samym i generowane na jej potrzeby dokumenty, mają charakter wewnętrzny. Żądane przez skarżącą sprawozdania wymagane są od nauczycieli szkół przy ZP na podstawie wewnętrznego zarządzenia, obowiązującego jedynie na obszarze zakładu. Co więcej, niezłożenie sprawozdania nie pociąga za sobą żadnych skutków, poza utratą dodatku motywacyjnego (§ 3 zarządzenia nr 1/2020). Słusznie przy tym zauważa organ, że żaden przepis prawa nie obliguje nauczycieli do sporządzania przedmiotowych sprawozdań. Mają one więc charakter pomocniczy, indywidualny oraz pracowniczy - mimo tego, że mogą stanowić podstawę faktyczną wywiązania się przez organ z jego ustawowego obowiązku. Nie zawierają one w żadnym razie informacji o sprawach publicznych, o działalności organów władzy publicznej, ani też o działalności osób pełniących funkcje publiczne. Skoro więc posiadają one charakter dokumentu wewnętrznego, to tym samym nie podlegają udostępnieniu w trybie u.d.i.p. W konsekwencji odmawiając pismem z dnia [...] września 2021 r. udostępnienia informacji nie stanowiącej informacji publicznej, organ postąpił prawidłowo, zaś w działaniu tym sąd nie dopatrzył się znamion bezczynności. Brak było zatem podstaw do zobowiązania organu do załatwienia wniosku skarżącej w omawianym zakresie. W świetle powyższego uznać należy, że dyrektor ZP nie pozostaje w bezczynności w rozpoznaniu pkt 3wniosku skarżącego z dnia [...] września 2021 r., co uzasadnia oddalenie skargi na bezczynność na podstawie art. 151 p.p.s.a.