II SAB/Bk 14/18

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Białymstoku w składzie następującym: Przewodniczący sędzia WSA Marek Leszczyński, Sędziowie sędzia NSA Grażyna Gryglaszewska, sędzia WSA Małgorzata Roleder (spr.), Protokolant sekretarz sądowy Katarzyna Derewońko, po rozpoznaniu w Wydziale II na rozprawie w dniu 19 czerwca 2018 r. sprawy ze skargi S. B. na bezczynność Prezydenta Miasta S. w przedmiocie informacji publicznej 1. umarza postępowanie sądowe w zakresie zobowiązania Prezydenta Miasta S. do załatwienia wniosku skarżącego S. B. z dnia [...] grudnia 2017 roku; 2. stwierdza, że Prezydent Miasta S. dopuścił się bezczynności w przedmiotowej sprawie; 3. stwierdza, że bezczynność nie miała miejsca z rażącym naruszeniem prawa; 4. nie wymierza organowi grzywny; 5. zasądza od Prezydenta Miasta S. na rzecz skarżącego S. B. kwotę 308,95 zł (trzysta osiem złotych dziewięćdziesiąt pięć groszy) tytułem zwrotu kosztów postępowania sądowego. U podstaw podjętego rozstrzygnięcia legły następujące ustalenia. Wnioskiem z dnia [...] grudnia 2016 r. S. B. (dalej powoływany jako: "Skarżący") wystąpił do Prezydenta Miasta S. o udostępnienie na podstawie art. 2 ust. 1 i art. 10 ust. 1 ustawy z dnia 6 września 2001 r. o dostępie do informacji publicznej (Dz. U. z 2016 r., poz. 1764 ze zm.), informacji dotyczącej wydatkowania publicznych pieniędzy na sporządzanie operatów szacunkowych w roku 2017 w sprawach o ustalenie odszkodowania za nieruchomości przejęte z mocy prawa na rzecz miasta S., a także na potrzeby oszacowania wartości nieruchomości miejskich oferowanych na sprzedaż. W szczególności wniósł o podanie: "1. Ile takich zleceń, ile łącznie takich operatów zostało zleconych i sporządzonych ? 2) Kto w przypadku każdego ze zleceń wybierał rzeczoznawców wykonujących te operaty oraz wykonywanie tych operatów zlecał? (proszę o podanie imienia i nazwiska urzędnika), 3) Czym się kierowano wybierając konkretnych rzeczoznawców ? Jeśli były w tym celu organizowane przetargi, proszę o dokumentację, 4) Kto te operaty wykonał ? (proszę o podanie imienia i nazwiska rzeczoznawców i ilość wykonywanych operatów przez każdego z nich), 5) Proszę o kopie zleceń wykonania tych operatów, jak i rachunków/faktur wystawionych rzeczoznawcom za te usługi." Wskazał, że oczekuje udostępnienia żądanych informacji drogą elektroniczną na adres "[...]" wraz z załącznikiem skanów wnioskowanych dokumentów. W odpowiedzi na powyższy wniosek, Prezydent Miasta S. w piśmie z dnia [...] grudnia 2017 r. poinformował Skarżącego, że żądane informacje mają charakter informacji przetworzonych, w związku z czym na mocy art. 3 ust. 1 pkt 1 ustawy o dostępie do informacji publicznej wezwano ww. do wskazania w terminie 14 dni od daty otrzymania niniejszego pisma przesłanek, w jakim zakresie wnioskowane informacje są szczególnie istotne dla interesu publicznego. Skarżący w piśmie z dnia [...] grudnia 2017 r. podał, że w przypadku informacji wnioskowanych w punktach 1, 2 i 4, a także częściowo w punkcie 3 (w zakresie "czym się kierowano wybierając konkretnych rzeczoznawców) przeanalizuje zasadność wezwania do udzielenia wyjaśnień, rozważy potrzebę uzyskania ww. informacji i co za tym idzie ewentualną konieczność wykazania przesłanek uzasadniających udostępnienie wnioskowanych informacji, po czym zajmie stanowisko w wyznaczonym terminie, bądź nie ustosunkuje się do wezwania, co będzie podstawą do wydania decyzji o umorzeniu postępowania o udostępnienie informacji na podstawie art. 16 ust. 1 ww. ustawy. Odnośnie zaś żądanych informacji opisanych w punkcie 3 w zakresie wyboru powołanych rzeczoznawców majątkowych i w całości w punkcie 5 wskazał, że stanowią one informację prostą i nie spełniają przesłanek pozwalających uznać je w jakimkolwiek stopniu za informację przetworzoną, dlatego powinny zostać udostępnione w terminie przewidzianym ww. ustawą. Z wyżej wymienionych przyczyn wezwanie do wykazania czegokolwiek w kontekście tych ostatnich informacji jest całkowicie bezpodstawne. Następnie w piśmie z dnia [...] grudnia 2017 r. Skarżący zmodyfikował swój pierwotny wniosek o udostepnienie informacji publicznej, w ten sposób, że zrezygnował z uzyskania informacji wnioskowanych w punkcie 1, 2 i 4 oraz częściowo w punkcie 3 w zakresie informacji "czym się kierowano wybierając konkretnych rzeczoznawców", w pozostałym zaś zakresie, tj. punktu 5 i częściowo punktu 3 dotyczącego kopii zleceń wykonanych operatów szacunkowych oraz rachunków/faktur wystawionych rzeczoznawcom za wykonanie usługi podtrzymał swoje stanowisko, że żądana informacja jest informacją prostą i winna być udostępniona w trybie przewidzianym ustawą o dostępie do informacji publicznej. Jednocześnie w dniu [...] grudnia 2017 r. Skarżący wywiódł skargę do tutejszego Sądu na bezczynność Prezydenta Miasta S. w zakresie nieudzielenia informacji publicznej związanej z jego wnioskiem z dnia [...] września 2017 r. Skarżący podał, że do chwili obecnej, tj. daty wniesienia skargi, nie uzyskał żadnej odpowiedzi na przedmiotowy wniosek. W tym stanie rzeczy Skarżący wniósł o: 1) zobowiązanie Prezydenta Miasta S. do niezwłocznego rozpoznania jego wniosku z dnia [...] grudnia 2017 r. o udostępnienie informacji publicznej, 2) zobowiązanie organu do ukarania dyscyplinarnego pracownika odpowiedzialnego za nieudostępnienie wnioskowanej informacji w terminie 3) wymierzenie organowi grzywny na podstawie art. 149 § 2 p.p.s.a. w maksymalnej wysokości określonej w art. 154 § 6 p.p.s.a. 4) zasądzenie na rzecz skarżącego zwrotu kosztów postępowania. W odpowiedzi na skargę organ wniósł o jej odrzucenie, wskazując, że decyzją z dnia [...] stycznia 2018 r. nr [...] orzekł o odmowie udostępnienia informacji publicznej wnioskowanej przez Skarżącego w piśmie z dnia [...] grudnia 2017 r., zmodyfikowanym w dniu [...] grudnia 2017 r. Następnie w piśmie procesowym z dnia 7 marca 2018 r. organ poinformował Sąd, że ww. decyzja z dnia [...] stycznia 2018 r. została uchylona przez Samorządowe Kolegium Odwoławcze w S. decyzją z dnia [...] lutego 2018 r. nr [...]. Jednocześnie wskazano, że Skarżący pismem z dnia [...] lutego 2018 r. zawęził swój wniosek o udostępnienie informacji publicznej do kopii zleceń na wykonanie operatów szacunkowych i kopii rachunków za ich wykonanie w sprawach o odszkodowanie za nieruchomości przejęte z mocy prawa na rzecz Miasta S. na podstawie wydanych w 2017 r. decyzji Prezydenta Miasta S. o zezwoleniu na realizację inwestycji drogowych, a także na potrzeby oszacowania nieruchomości miejskich oferowanych na sprzedaż w drodze przetargu, będących nieruchomościami gruntowymi niezabudowanymi, przeznaczonymi pod zabudowę mieszkaniową jednorodzinną, których wyceny zostały sporządzone w 2017 r. W tym stanie rzeczy, organ w dniu [...] lutego 2018 r. przesłał Skarżącemu zgodnie z jego żądaniem, drogą elektroniczną na wskazany adres e-mailowy, skany zleceń i faktur odpowiadające zakresowi wniosku z dnia [...] lutego 2018 r. Podczas rozprawy sądowej w dniu 17 kwietnia 2018 r. Skarżący podtrzymał swoją skargę. Dodatkowo złożył pismo zatytułowane "uzupełnienie do skargi na bezczynność Prezydenta Miasta S. w sprawie rozpatrzenia wniosku o udostępnienie informacji publicznej", w którym potwierdził, że w dniu [...] lutego 2018 r. przysłano mu żądane informacje zgodnie z jego wnioskiem z dnia [...] lutego 2018 r. Jednakże w marcu 2018 r. dzięki informacjom zdobytym na podstawie innego wniosku okazało się, że przesłane mu informacje są niekompletne. W tych uwarunkowaniach w dniu [...] marca 2018 r. zwrócił się do organu o przesłanie mu brakujących dokumentów. W dniu [...] marca 2018 r. organ udzielił odpowiedzi, w której wskazał, że faktycznie dwa zlecenia zostały pominięte, w związku z czym przesyła je wraz z fakturami w uzupełnieniu do odpowiedzi z dnia [...] lutego 2018 r. W ocenie Skarżącego udzielona odpowiedz w dalszym ciągu jednak nie wypełnia wniosku w całości. Jednocześnie nie mając wglądu do wszystkich zleceń nie jest on w stanie stwierdzić, jak bardzo niepełne są przysłane mu informacje. Dysponując natomiast zanonimizowaną kopią operatu szacunkowego działki o nr [...] może stwierdzić, że ww. działka została przejęta na rzecz miasta S. na podstawie decyzji z.r.i.d., czyli zlecenie wykonania operatu szacunkowego tej działki idealnie pasuje do złożonego wniosku. Operat ten został wykonany na podstawie zlecenia nr [...], którego to zlecenia Skarżący jednak nie otrzymał. Powyższe dowodzi, że organ pozostaje w bezczynności do dnia rozpatrzenia skargi. Skarżący zwrócił ponadto uwagę, że organ nie udzielił wnioskowanej informacji w ustawowym terminie, mimo że SKO w S. uchylając decyzję organu z dnia [...] stycznia 2018 r. o odmowe udzielenia informacji publicznej uznało, że w konkretnym przypadku nie mamy do czynienia z informacja przetworzoną. Po przekazaniu sprawy do organu I instancji i ponownym jej rozpatrzeniu doszło do udzielenia informacji – przesłano mu 11 zleceń, a po zasygnalizowaniu braków - kolejne dwa zlecenia wraz z fakturami. Łącznie otrzymał 13 zleceń. Udostępniając te informacje organ niejako sam przyznał się, że są one informacjami prostymi, jednakże finalnie do ich udostępnienia doszło nie w ciągu 14 dni, ale - 2,5 miesiąca od złożenia wniosku. Końcowo Skarżący wniósł o zwrot kosztów przejazdu na rozprawę w dniu 17 kwietnia 2018 r. Pełnomocnik organu na rozprawie sądowej wyjaśnił, że w jego ocenie wszystkie zlecenia z 2017 r., które dotyczyły przedmiotu wniosku zostały przesłane Skarżącemu przy piśmie z dnia [...] lutego 2018 r. Jednocześnie wobec podnoszonego zarzutu nie otrzymania zlecenia sporządzenia operatu szacunkowego dotyczącego działki o nr [...], organ wyraził pogląd, że na chwilę obecną nie jest w stanie udzielić stuprocentowej odpowiedzi, czy istnieją jeszcze inne kopie zleceń i faktur objęte żądaniem Skarżącego. W związku z powyższym organ wniósł o odroczenie rozprawy, celem kompleksowego przeprowadzenia postępowania w tym zakresie. Przychylając się do wniosku organu, Sąd zobowiązał pełnomocnika organu do zajęcia stanowiska na piśmie w kwestii zlecenia dotyczącego ww. działki, tj. wskazania czy wchodziło ono w zakres żądania. W wykonaniu zobowiązania Sądu, organ w piśmie z dnia [...] kwietnia 2018 r. wyjaśnił, że działka nr [...] objęta została zleceniem nr [...] z dnia [...] września 2017 r., stąd nie poszukiwano jej w innych zleceniach. Zlecenie zaś nr [...] z dnia [...] września 2017 r. dotyczyło jedynie zwiększenia wynagrodzenia rzeczoznawcy majątkowego za wycenę m.in. tej działki. Mimo, że zlecenie to nie spełnia kryteriów określonych we wniosku z dnia [...] lutego 2018 r., organ już nie jako dodatkowo dołącza to zlecenie do niniejszego pisma. Powyższa odpowiedz organu została przesłana również Skarżącemu. Podczas rozprawy sądowej w dniu 19 czerwca 2018 r. Skarżący nie kwestionował treści odpowiedzi udzielonej przez organ w piśmie z dnia [...] kwietnia 2018 r. Wskazał jednakże, że w jego ocenie wszystkie żądane informacje (zlecenia wraz z fakturami) powinien otrzymać już w lutym 2018 r. Pełnomocnik organu wniósł o oddalenie skargi wskazując, że Skarżący wszystkie zlecenia objęte żądaniem otrzymał w dniu [...] lutego 2018 r. Wojewódzki Sąd Administracyjny zważył, co następuje: Zgodnie z przepisem art. 161 § 1 pkt 3 ustawy z 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. z 2017 r., poz. 1369 ze zm.), dalej: "p.p.s.a.", sąd wydaje postanowienie o umorzeniu postępowania między innymi, gdy: skarżący skutecznie cofnął skargę (pkt 1), w razie śmierci strony, jeżeli przedmiot postępowania odnosi się wyłącznie do praw i obowiązków ściśle związanych z osobą zmarłego, chyba że udział w sprawie zgłasza osoba, której interesu prawnego dotyczy wynik tego postępowania (pkt 2) oraz gdy postępowanie z innych przyczyn stało się bezprzedmiotowe (pkt 3). W tym miejscu wyjaśnić należy, iż istota skargi na bezczynność polega na tym, że sąd uwzględniając taką skargę, zobowiązuje organ do wydania w określonym terminie aktu, interpretacji albo dokonania czynności lub stwierdzenia albo uznania uprawnienia lub obowiązku wynikających z przepisów prawa lub stwierdzenia, że organ dopuścił się bezczynności w prowadzonym postępowaniu (art. 149 § 1 p.p.s.a.). Instytucja skargi na bezczynność ma, więc na celu doprowadzenie do wydania rozstrzygnięcia w sprawie. Oceniając, czy organ pozostaje w bezczynności Sąd bierze pod uwagę sytuację istniejącą w dacie orzekania. Z powyższego przepisu wynika zatem, że wydanie przez organ decyzji lub innego aktu wyłącza możliwość uwzględnienia skargi na bezczynność. Tym samym, jeżeli w toku postępowania sądowoadministracyjnego, przed dniem orzekania w sprawie ze skargi na bezczynność, organ administracji publicznej wyda akt lub podejmie czynność, których domagała się strona, to przestaje on być w bezczynności. Oznacza to, że postępowanie sądowoadministracyjne w sprawie jego bezczynności staje się bezprzedmiotowe (vide: uchwała 7 sędziów NSA z dnia 26 listopada 2008 r., I OPS 6/08, ONSAiWSA 2009/4/63). Bezczynność w procesie udostępniania informacji publicznej jest to sytuacja, gdy podmiot objęty zakresem działania ustawy o dostępie do informacji publicznej nie reaguje na skierowany do niego wniosek, pomimo upływu terminu ustawowego do załatwienia sprawy, udziela informacji niepełnej, odmawia w całości udzielenia informacji bez wskazania podstawy prawnej odmowy. W orzecznictwie przyjmuje się, iż obowiązek udostępnienia informacji publicznej na wniosek jest aktualny do momentu jego wykonania przez podmiot, do którego żądanie skierowano, ewentualnie do chwili jej uzyskania przez podmiot zainteresowany także w inny sposób, niekoniecznie bezpośrednio od adresata wniosku (vide: postanowienie NSA z dnia 7 stycznia 2009 r., I OSK 1331/08 oraz wyroki: NSA z dnia 20 listopada 2003 r., II SAB 372/03 oraz WSA we Wrocławiu z dnia 7 grudnia 2004 r., IV SAB/Wr 25/04 - wszystkie dostępne w elektronicznej bazie orzeczeń sądów administracyjnych). W niniejszej sprawie Prezydent Miasta S., któremu we wniesionej skardze zarzucano bezczynność w udostępnieniu informacji publicznej, po ostatecznym sprecyzowaniu przedmiotu żądania, w dniu [...] marca 2018 r. (jako uzupełnienie informacji udzielonej w dniu [...] lutego 2018 r.), tj. po wniesienia skargi, a przed wydaniem orzeczenia przez Sąd, udzielił drogą elektroniczną pełnej informacji, o której udostępnienie wnosił Skarżący we wniosku z dnia [...] grudnia 2017 r. (zmodyfikowanym następnie w piśmie z dnia [...] grudnia 2017 r. oraz w dniu [...] lutego 2018 r.). Faktu przesłania żądanych informacji drogą elektroniczną w zakresie odpowiadającym złożonemu wnioskowi nie kwestionował Skarżący podczas rozprawy w dniu 19 czerwca 2018 r. Przyjąć zatem należy, że bezczynność skarżonego organu ustała po złożeniu skargi do sądu, a dokładnie z dniem doręczenia Skarżącemu pełnej informacji obejmującej wnioskowane przez niego dane tj. z dniem [...] marca 2018 r. Udostępnienie wnioskowanej informacji publicznej skutkowało tym, że w momencie rozpoznania sprawy organ ten nie pozostawał już w bezczynności, tym samym brak było podstaw do orzekania o obowiązku wydania informacji we wskazanym terminie. Nałożenie bowiem przez Sąd obowiązku dokonania żądanej czynności, w sytuacji gdy strona uzyskała jej spełnienie, stanowiłoby działanie bezprzedmiotowe, bo dublujące to, co zostało już zrealizowane. W konsekwencji skoro postępowanie sądowe stało się bezprzedmiotowe, konieczne był jego umorzenie na podstawie art. 161 § 1 pkt 3 p.p.s.a., o czym orzeczono w pkt 1 orzeczenia. Odnośnie rozstrzygnięcia zawartego w pkt 2 wskazać należy, że w sprawie bezspornym jest, że zarówno żądane informacje mają charakter publiczny, jak i to, że występujący w sprawie w charakterze organu Prezydent Miasta S. pozostawał zobowiązany do ich udostępnienia. Okoliczności te nie były kwestionowane przez strony i nie budzą wątpliwości również Sądu. Powyższa kwalifikacja skutkowała zatem koniecznością udostępnienia tych informacji w trybie wynikającym z u.d.i.p. i w terminie z art. 13 tej ustawy, zgodnie z którym udostępnianie informacji publicznej na wniosek następuje bez zbędnej zwłoki, nie później jednak niż w terminie 14 dni od dnia złożenia wniosku, z zastrzeżeniem ust. 2 i art. 15 ust. 2 (przepis art. 13 ust. 2 u.d.i.p. dotyczy sytuacji, gdy informacja publiczna nie może być udostępniona w terminie określonym w ust. 1, wówczas podmiot obowiązany do jej udostępnienia powiadamia w tym terminie o powodach opóźnienia oraz o terminie, w jakim udostępni informację, nie dłuższym jednak niż 2 miesiące od dnia złożenia wniosku; przepis art. 15 ust. 2 u.d.i.p. dotyczy opłat za udostępnienie informacji i w sprawie niniejszej nie miał zastosowania). Z akt sprawy wynika natomiast, że organ udzielił wnioskowanej informacji po prawie 4 miesiącach od wpływu przedmiotowego żądania, pozostawał zatem w bezczynności z udzieleniem omawianej informacji. Stosownie zaś do treści § 1a przepisu art. 149 p.p.s.a., uwzględniając skargę na bezczynność sąd jednocześnie stwierdza, czy bezczynność miała miejsce z rażącym naruszeniem prawa. Jak wyjaśnił Wojewódzki Sąd Administracyjny w Białymstoku w tezie wyroku z dnia 8 października 2013 r. sygn. II SAB/Bk 65/13 ocena charakteru naruszenia prawa powinna być dokonywana w powiązaniu z okolicznościami danej sprawy, rozpatrywanej indywidualnie, wyznaczonej przez wiele elementów zmiennych. Każda bezczynność jest bowiem naruszeniem prawa. Nie można jednak przyjąć, że w każdej bezczynności mamy do czynienia z rażącym naruszeniem prawa. W okolicznościach niniejszej sprawy zważywszy, że organ udzielił odpowiedzi na złożony wniosek, a jego postawa nie wynikała ze złej woli, a jedynie błędnego przekonania o przetworzonym charakterze żądanej informacji publicznej, przyjąć należy, że nie zaistniały podstawy do przypisania bezczynności organu rażącego charakteru (pkt 3). Z tych też powodów nie orzeczono o nałożeniu na Prezydenta Miasta S. grzywny, o której mowa w art. 149 § 2 p.p.s.a. (pkt 4). Sąd nie posiada natomiast kompetencji ustawowych do zobowiązania organu do ukarania dyscyplinarnego pracownika winnego niezałatwienia sprawy w terminie. O kosztach postępowania Sąd orzekł w punkcie 5 wyroku, na podstawie art. 200 i art. 205 § 1 i 3 p.p.s.a. w zw. z § 2 pkt 1 lit. b rozporządzenia Ministra Infrastruktury z dnia 25 marca 2002 r. w sprawie warunków ustalania sposobu dokonywania zwrotu kosztów używania do celów służbowych samochodów osobowych, motocykli, motorowerów niebędących własnością pracodawcy (Dz. U. z 2002 r., Nr 27, poz. 271 ze zm.). Na wysokość tych kosztów składa się uiszczony wpis od skargi w kwocie 100 zł oraz zwrot kosztów przejazdu strony skarżącej na [...], własnym autem w kwocie 208,95 zł (250 km X 0,8358 zł) – wniosek o zwrot kosztów w tym ostatnim zakresie został złożony jedynie podczas rozprawy sądowej w dniu 17 kwietnia 2018 r.