II SAB/Bk 166/17

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Białymstoku w składzie następującym: Przewodniczący sędzia WSA Małgorzata Roleder (spr.), Sędziowie sędzia WSA Marek Leszczyński, sędzia NSA Mieczysław Markowski, Protokolant st. sekretarz sądowy Anna Makal, po rozpoznaniu w Wydziale II na rozprawie w dniu 13 lutego 2018 r. sprawy ze skargi M. M. na bezczynność Powiatowego Inspektora Nadzoru Budowlanego Powiatu Grodzkiego w B. w przedmiocie wszczęcia postępowania administracyjnego w sprawie stwierdzenia samowoli budowlanej 1. zobowiązuje Powiatowego Inspektora Nadzoru Budowlanego Powiatu Grodzkiego w B. do załatwienia wniosku M. M. z dnia [...] czerwca 2017 r. poprzez wydanie aktu administracyjnego w terminie 30 dni od daty zwrotu akt organowi; 2. stwierdza, że organ dopuścił się bezczynności; 3. stwierdza, że bezczynność organu nie miała miejsca z rażącym naruszeniem prawa; 4. zasądza od Powiatowego Inspektora Nadzoru Budowlanego Powiatu Grodzkiego w B. na rzecz skarżącego M. M. kwotę 100 (sto) złotych tytułem zwrotu kosztów postępowania sądowego. Wnioskiem z dnia [...] czerwca 2017 r. M. M. (dalej powoływany jako: "skarżący") zwrócił się do Powiatowego Inspektora Nadzoru Budowlanego w B. o wszczęcie postępowania administracyjnego w sprawie usunięcia samowoli budowlanej polegającej na budowie kompleksu boisk szkolnych Zespołu Szkół Nr [...] im. [...] przy ul. [...] w B. W wyniku rozpoznania powyższego wniosku, organ I instancji postanowieniem z dnia [...] lipca 2017 r. wydanym na podstawie art. 61a k.p.a. odmówił wszczęcia postępowania w sprawie, z uwagi na to, że skarżący nie posiada przymiotu strony zgodnie z art. 28 k.p.a. W uzasadnieniu postanowienia wskazano, że skarżący na wezwanie organu z dnia [...] czerwca 2017 r. do przedłożenia dokumentu, który potwierdzałby uznanie go za stronę, złożył wyjaśnienia z których nie wynikała powyższa okoliczność. Ponadto w wyniku przeprowadzonej w dniu [...] czerwca 2017 r. kontroli ustalono, że na budowę ww. inwestycji uzyskano stosowne pozwolenie na budowę. P. Wojewódzki Inspektor Nadzoru Budowlanego w B. na skutek zażalenia wniesionego przez skarżącego, postanowieniem z dnia [...] sierpnia 2017 r. uchylił w całości zaskarżone rozstrzygnięcie. Organ odwoławczy zwrócił uwagę, że zastosowanie instytucji określonej w art. 61a k.p.a. ma charakter formalny. Występuje ona na etapie wstępnym badania żądania wnioskodawcy pod względem podmiotowym i przedmiotowym, co prowadzi w sposób oczywisty, bez prowadzenia postępowania dowodowego do odmowy wszczęcia postępowania administracyjnego. Jeśli zaś organ przeprowadzi czynności wyjaśniające i dowodowe, to zakończenie postępowania nie może nastąpić postanowieniem o odmowie jego wszczęcia na mocy art. 61a § 1 k.p.a., lecz decyzją o umorzeniu postępowania wskutek jego bezprzedmiotowości (art. 105 § 1 k.p.a.), albo decyzją o innej treści w zależności od ustaleń stanu faktycznego. Przenosząc powyższe uwagi na grunt rozpatrywanej sprawy organ stwierdził, że wobec wezwania przez organ I instancji skarżącego do wykazania interesu prawnego do bycia stroną, a także wobec przeprowadzenia kontroli przedmiotowej inwestycji, brak było podstaw do stosowania art. 61a k.p.a. Jednocześnie organ odwoławczy zawarł ocenę, że organ I instancji powinien udzielić wnioskodawcy pisemnej odpowiedzi o braku podstaw do prowadzenia postępowania lub też uznając, że nie ma on przymiotu strony poinformować go o tej okoliczności. Nadto wskazał, że w przedmiotowym stanie faktycznym możliwa jest też taka sytuacja, gdy organ wszczyna postępowanie, uznając wnioskodawcę za stronę, a następnie umarza prowadzone postępowanie administracyjne. W dniu [...] września 2017 r. Powiatowy Inspektor Nadzoru Budowlanego w B., mając na uwadze treść powyższego rozstrzygnięcia, udzielił skarżącemu pisemnej odpowiedzi na jego wniosek z dnia [...] czerwca 2017 r., informując go, że sporna inwestycja została zrealizowana w oparciu o wydane pozwolenie na budowę, z posiadanych zaś przez organ dokumentów nie wynika, aby skarżący był stroną postępowania. W tym stanie rzeczy skarżący w dniu [...] października 2017 r. wywiódł skargę do tutejszego Sądu na bezczynność Powiatowego Inspektora Nadzoru Budowlanego w B., w której podniósł zarzut naruszenia: art. 8, art. 12, art. 35 § 1 i art. 36 § 1 k.p.a. poprzez odmowę wydania stosownego aktu administracyjnego w związku ze złożonym przez niego wnioskiem o wszczęcie postępowania mającego na celu usunięcie samowoli budowlanej. W ocenie skarżącego posiada on przymiot strony w przedmiotowym postępowaniu, kwestionowanie zaś przez organ przysługującego mu interesu prawnego w domaganiu się wszczęcia ww. postępowania narusza art. 8 i 12 k.p.a. Na tej podstawie skarżący wniósł o zobowiązanie organu do wydania odpowiedniego aktu administracyjnego w terminie 14 dni od daty doręczenia akt organowi oraz zasądzenia kosztów postępowania. W odpowiedzi na skargę organ wniósł o jej oddalenie. Organ wyjaśnił, że w związku ze złożonym przez skarżącego wnioskiem o wszczęcie postępowania w sprawie samowoli budowlanej, organ wezwał go do wykazania interesu prawnego w złożonym przez niego żądaniu. Skarżący w odpowiedzi na to wezwanie pouczył organ, że to na nim spoczywa obowiązek ustalenia wszystkich stron postępowania. W ocenie organu, taki tryb postępowania obowiązywałby po jego wszczęciu, tymczasem w konkretnym przypadku do wszczęcia postępowania jeszcze nie doszło. Co więcej podmiot, dla którego z przepisów prawa materialnego nie wynikają żadne uprawnienia ani obowiązki nie ma przymiotu strony w świetle art. 28 k.p.a. i nie jest legitymowany do żądania wszczęcia postępowania w oparciu o ustawę prawo budowlane, czy też kwestionowanie zapadłych w nim rozstrzygnięć. Niezależnie od powyższego organ przeprowadzili kontrolę spornej inwestycji. Czynność ta miała jednak charakter wyłącznie sprawdzający i w przypadku gdyby zaszły ustawowe przesłanki do podjęcia czynności urzędowych, określonych w ustawie Prawo budowlane, organ wszcząłby postępowanie i prowadziłby je z urzędu. W związku z tym, że przesłanki te nie zaistniały, odmówiono wszczęcia postepowania w sprawie. Rozstrzygnięcie organu w powyższym względzie zostało jednakże uchylone postanowieniem organu II instancji z sugestią udzielenia skarżącemu pisemnej informacji na jego wniosek z dnia [...] czerwca 2017 r., co też uczyniono w piśmie z dnia [...] września 2017 r. Wojewódzki Sąd Administracyjny w Białymstoku zważył, co następuje. Skarga podlegała uwzględnieniu, albowiem brak decyzyjnego załatwienia sprawy zainicjowanej wnioskiem M. M. złożonym w organie w dniu [...] czerwca 2017 r. dowodzi zaistnienia w sprawie niniejszej stanu bezczynności organu. Na wstępie wskazać należy, że bezczynność organu administracji publicznej ma miejsce wówczas, gdy w prawnie określonym terminie organ nie podejmuje żadnych czynności w sprawie lub wprawdzie czynności podejmuje, ale postępowania nie kończy wydaniem decyzji, postanowienia, czy innego aktu, których wydania w danym postępowaniu wymaga przepis prawa (vide: między innymi, wyroki WSA w Gdańsku z 3.07.2013 r. sygn. II SAB/Gd 54/13, WSA w Białymstoku z 25.10.2012r. sygn. II SAB/Bk 27/12 i z 15.11.2012 r. sygn. II SAB/Bk 53/12 – dostępne w Centralnej Bazie Orzeczeń Sądów Administracyjnych http://orzeczenia.nsa.gov.pl). Dla oceny zasadności skargi na bezczynność nie mają natomiast znaczenia powody, dla których wymagane prawem czynności lub akt, nie zostały podjęte. Wniesienie skargi na bezczynność uzasadnia zatem nie tylko niedotrzymanie terminu załatwienia sprawy, ale także odmowa wydania aktu mimo istnienia ustawowego obowiązku, choćby organ mylnie sądził, że załatwienie sprawy nie wymaga wydania aktu (tak: J.P. Tarno, Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi, Komentarz, Wydawnictwo "LexisNexis", Warszawa 2004). Dla uznania bezczynności organu konieczne jest więc ustalenie, czy organ administracji był w danej sprawie zobowiązany do wydania decyzji lub innego aktu albo do podjęcia czynności. W niniejszej sprawie, skarżący wnioskiem z dnia [...] czerwca 2017 r. zwrócił się do Powiatowego Inspektora Nadzoru Budowlanego w B. o zajęcie się sprawą samowoli budowlanej związanej z budową boisk szkolnych przy ul. [...] w B. Do dnia wyrokowania w sprawie, organ wezwał skarżącego do wykazania interesu do bycia stroną postępowania (pismo z dnia [...] czerwca 2017 r.), przeprowadził kontrolę spornej inwestycji ([...] czerwca 2017 r.), a następnie postanowieniem z dnia [...] lipca 2017 r. wydanym na podstawie art. 61a k.p.a. odmówił wszczęcia postępowania w sprawie. Po uchyleniu zaś powyższego rozstrzygnięcia przez organ II instancji, organ wystosował do skarżącego pismo wyjaśniające z dnia [...] września 2017 r., informując go o braku podstaw prawnych do ingerencji. Organ nie wydał natomiast w sprawie żadnego rozstrzygnięcia, co przyznał przedstawiciel organu na rozprawie w dniu 13 lutego 2018 r. W ocenie Sądu taki sposób załatwienia sprawy zainicjowanej wnioskiem skarżącego z dnia [...] czerwca 2017 r. nie odpowiada prawu, przede wszystkim z powodu naruszenia art. 61a § 1 k.p.a., a w konsekwencji również art. 149 p.p.s.a. W tym miejscu zaakcentować należy, że przepisy ustawy Prawo budowlane regulujące kwestie samowoli budowlanej nie wskazują jednoznacznie, czy postępowanie w sprawie samowoli budowlanej wszczyna się z urzędu czy na wniosek. Ograniczenie zatem w takiej sytuacji możliwości wszczęcia postępowania wyłącznie do zasady oficjalności, pozostaje w sprzeczności z art. 61 § 1 k.p.a. Jeśli bowiem ustawodawca w określonej kategorii spraw nie wskazał zasady oficjalności lub zasady skargowości jako wyłącznej do zainicjowania postępowania administracyjnego, to znajduje zastosowanie zasada ogólna z art. 61 § 1 k.p.a., czyli obydwa sposoby wszczęcia postępowania są dopuszczalne. Taka sytuacja ma miejsce w sprawie niniejszej. Jeśli zatem organ nadzoru budowlanego otrzymał wniesione od skarżącego podanie zawierające prośbę o wszczęcie postępowania, to przede wszystkim powinien był potraktować to podanie jako impuls do wszczęcia postępowania. Następnie, mając na uwadze regulację art. 61a § 1 i § 2 k.p.a., powinien był dokonać wstępnej oceny wniosku i ustalić, czy pochodzi od strony postępowania oraz czy w ogóle postępowanie może być wszczęte. Jeśli okoliczności te przesądziłby w sposób negatywny (podanie nie pochodzi od strony, postępowanie nie może być z innych powodów wszczęte), organ powinien był zastosować art. 61a § 1 k.p.a. i wydać zaskarżalne postanowienie o odmowie wszczęcia postępowania. Jeśli zaś wstępna kontrola wypadłaby pozytywnie, powinien był prowadzić postępowanie właściwe dla danych okoliczności stanu faktycznego (zastosować przepisy merytoryczne mające w sprawie zastosowanie) zakończone decyzją merytoryczną wydaną na podstawie przepisów Prawa budowlanego lub procesową na podstawie art. 105 § 1 k.p.a. umarzającą postępowanie. Dodać jedynie należy, że NSA w wyroku z dnia 21 czerwca 2017 r. sygn. akt II OSK 1936/16 wyraził jednoznaczne stanowisko, że "w demokratycznym państwie prawnym nie jest dopuszczalne zamykanie stronie drogi do postępowania administracyjnego i przesądzenie poza tym postępowaniem (w formie pisma) o żądaniu strony, gdyż pozbawia to jednostkę wszelkich praw procesowych. Ustawodawca zagwarantował prawo strony do uzyskania aktu, który podlega weryfikacji w trybie kontroli instancyjnej i sądowej, czemu dał wyraz w art. 61a § 1 k.p.a." Pogląd ten skład orzekający w sprawie w pełni podziela. W tym stanie rzeczy uznać należy, że brak podjęcia jednej z powyższych form działania przez organ nadzoru budowlanego czyni uprawnionym twierdzenie strony skarżącej, że w rozpoznawanej sprawie występuje bezczynność organu. Jedynie marginalnie wskazać należy, że analiza akt administracyjnych sprawy dowodzi, że postępowanie w konkretnym przypadku zostało w istocie rozpoczęte. Dokonanie bowiem w dniu [...] czerwca 2017 r. kontroli przedmiotowej inwestycji, polegało na dokonaniu oględzin, a zatem podjęciu czynności z zakresu postępowania dowodowego. Dodatkowo organ przeprowadził dowód z dokumentów w postaci decyzji o pozwoleniu na budowę spornego obiektu, wzywał stronę do wykazania interesu prawnego w żądaniu wszczęcia postepowania. W konsekwencji, najpóźniej w momencie kontroli, tj. w dniu [...] czerwca 2017 r. postępowanie administracyjne było już faktycznie w toku. Nie można zatem twierdzić - jak chce tego organ, że kontrola ta stanowiła jedynie element przedprocesowych czynności sprawdzających. Taka instytucja nie jest bowiem znana Kodeksowi postępowania administracyjnego, który co do zasady wymaga, aby każde rozpoczęte postępowanie – bez względu na trafność podstawy faktycznej – zakończyło się wydaniem decyzji, czego w niniejszej sprawie nie uczyniono. Zgodnie zaś z art. 149 § 1 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. z 2016 r., poz. 718 ze zm., dalej powoływanej jako "p.p.s.a."), Sąd uwzględniając skargę na bezczynność organu, zobowiązuje organ do wydania w określonym terminie aktu, interpretacji albo dokonania czynności lub stwierdzenia albo uznania uprawnienia lub obowiązku wynikających z przepisów prawa lub stwierdzenia, że organ dopuścił się bezczynności w prowadzonym postępowaniu. Kierując się treścią powyższego przepisu oraz mając na względzie niedopuszczalność przesądzania wyniku sprawy, Sąd sformułował obowiązek organu jako obowiązek procesowego załatwienia wniosku skarżącego z dnia [...] czerwca 2017 r., bez określania charakteru tego aktu prawnego. Niedopuszczalność wypowiadania się w niniejszym postępowania co do treści mającej być wydanej decyzji, nie pozwalała Sądowi na merytoryczne odniesienie się do twierdzeń stron postępowania. Sąd zakreślił organowi miesięczny termin na załatwienie sprawy, liczony stosownie do treści art. 286 § 2 p.p.s.a. od daty zwrotu akt organowi, uznając ten termin za wystarczający a jednocześnie odpowiadający ustawowym terminom załatwiania spraw w postępowaniu administracyjnym. Stosownie do treści art. 149 § 1a p.p.s.a., uwzględniając skargę na bezczynność sąd jednocześnie stwierdza, czy bezczynność miała miejsce z rażącym naruszeniem prawa. Jak wyjaśnił Wojewódzki Sąd Administracyjny w Białymstoku w tezie wyroku z dnia 8 października 2013r. sygn. akt II SAB/Bk 65/13 "ocena charakteru naruszenia prawa powinna być dokonywana w powiązaniu z okolicznościami danej sprawy, rozpatrywanej indywidualnie, wyznaczonej przez wiele elementów zmiennych. Każda bezczynność jest bowiem naruszeniem prawa. Nie można jednak przyjąć, że w każdej bezczynności mamy do czynienia z rażącym naruszeniem prawa". W okolicznościach niniejszej sprawy bezczynność organu nie miała miejsca z rażącym naruszeniem prawa. Sąd nie dopatrzył się bowiem w działaniu organu lekceważenia wnioskodawcy, czy też innych naruszeń prawa, poza nieprawidłową wykładnią analizowanych przepisów. O zwrocie kosztów postępowania sądowego od organu na rzecz skarżącego, Sąd orzekł na podstawie art. 200 p.p.s.a.