II SAB/Bk 18/10

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Białymstoku w składzie następującym: Przewodniczący sędzia NSA Stanisław Prutis, Sędziowie sędzia WSA Małgorzata Roleder (spr.), sędzia NSA Danuta Tryniszewska-Bytys, Protokolant Sylwia Tokajuk, po rozpoznaniu w Wydziale II na rozprawie w dniu 27 maja 2010 r. sprawy ze skargi Przedsiębiorstwa U.-A. A. Sp. z o.o. w B. na bezczynność Rady Gminy W. w przedmiocie podjęcia uchwały o utrzymaniu czystości i porządku w gminach p o s t a n a w i a 1. umorzyć postępowanie sądowe w sprawie; 2. zasądzić od Rady Gminy W. na rzecz skarżącego Przedsiębiorstwa U.-A. A. Spółki z ograniczoną odpowiedzialnością w B. kwotę 357,00 (słownie: trzysta pięćdziesiąt siedem) złotych tytułem zwrotu kosztów postępowania sądowego.- W dniu [...] marca 2010 r. (data wpływu do organu) Przedsiębiorstwo U. – A. [...] Spółka z ograniczoną odpowiedzialnością z siedzibą w Białymstoku, działając w oparciu o art. 101 a ustawy z dnia 8 marca 1990 r. o samorządzie gminnym (Dz. U. Nr 142, poz. 1591 ze zm.) wywiodło skargę do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Białymstoku na bezczynność Rady Gminy W. w przedmiocie podjęcia uchwały w trybie art. 7 ust. 3a z dnia 13 września 1996 r. o utrzymaniu czystości i porządku w gminach (DZ. U. Nr 132, poz. 622 ze zm.). Skarżąca wyjaśniła, iż Wójt Gminy W. zarządzeniem z dnia [...] września 2006 r. nr [...] określił wymagania, jakie powinien spełniać przedsiębiorca ubiegający się o uzyskanie zezwolenia na świadczenie usług w zakresie odbierania odpadów komunalnych od właścicieli nieruchomości, opróżniania zbiorników bezodpływowych i transportu nieczystości ciekłych na terenie Gminy W. Podstawę prawną do wydania przedmiotowej regulacji stanowił art. 7 ust. 3a ustawy o utrzymaniu czystości i porządku w gminach w brzmieniu obowiązującym do 1 sierpnia 2009 r. oraz § 2 ust. 1 pkt 3 rozporządzenia Ministra Środowiska z dnia 30 grudnia 2005 r. w sprawie szczegółowego sposobu określania wymagań, jakie powinien spełniać przedsiębiorca ubiegający się o uzyskanie zezwolenia (Dz. U. 2006, Nr 5, poz. 33). W dniu [...] grudnia 2009 r. Sejmik Województwa P. uchwałą Nr [...] przyjął Plan Gospodarki Odpadami dla Województwa P. na lata 2009-2012, w którym miedzy innymi wymieniono składowiska przewidziane do zamknięcia w roku 2009. Wśród tych składowisk wskazano składowisko odpadów komunalnych w miejscowości S. Tym samym z dniem [...] grudnia 2009 r. w/w składowisko odpadów nie jest uprawnione do przyjmowania odpadów komunalnych pochodzących z miejscowości W. W związku z powyższym omawiane zarządzenie wydane przez Wójta Gminy W. jest niezgodne z treścią art. 7 ust. 3a pkt 2 cytowanej wyżej ustawy. Dalej skarżąca wskazała, iż ustawą z dnia 23 stycznia 2009 r. o zmianie niektórych ustaw w związku ze zmianami w organizacji i podziale zadań administracji publicznej w województwie (Dz. U. 2009, Nr 92, poz. 753), zmianie uległa treść art. 7 ust. 3a ustawy o utrzymaniu czystości i porządku w gminie. Od dnia wejścia w życie powołanej powyżej ustawy, tj. od dnia 1 sierpnia 2009 r. kompetencje do określenia wymagań, jakie powinien spełniać przedsiębiorca ubiegający się o uzyskanie zezwolenia w zakresie między innymi odbierania odpadów komunalnych od właścicieli nieruchomości, zostały przyznane radzie gminy. Tym samym organy wykonawcze jednostek samorządów terytorialnych utraciły uprawnienia do określenia przedmiotowych wymagań. Obecnie, to Rada Gminy zobowiązana jest podać do publicznej wiadomości wymagania, jakie powinien spełniać przedsiębiorca ubiegający się o uzyskanie zezwolenia, uwzględniając w przypadku zezwolenia na odbieranie odpadów komunalnych od właścicieli nieruchomości - również miejsca odzysku lub unieszkodliwiania odpadów komunalnych wynikające z wojewódzkiego planu gospodarki odpadami, do których odpady mają być przekazywane. Brak działania ze strony Rady Gminy prowadzi do uniemożliwienia skarżącemu prowadzenia działalności w zakresie odbierania odpadów od właścicieli nieruchomości. Skarżący nie jest bowiem w stanie ustalić miejsca, w którym można byłoby deponować odpady pochodzące z Gminy W. W tym stanie rzeczy pismem z dnia [...] stycznia 2010 r. skarżący wezwał Radę Gminy W. do podjęcia działań, do których zobowiązana jest na podstawie art. 7 ust. 3a w/w ustawy. Wezwanie do usunięcia naruszenia okazało się jednakże bezskuteczne, albowiem Rada Gminy do chwili składania skargi, tj. do [...] marca 2010 r. nie ustosunkowała się do otrzymanego wezwania. Tym samym w przedmiotowej sprawie mamy doczynienia - zdaniem skarżącej - z milczeniem organu, a co za tym idzie termin złożenia stosownego środka zaskarżenia upływa w dniu [...] marca 2010 r. W tych uwarunkowaniach złożona w dniu [...] marca 2010 r. skarga spełnia przesłanki dopuszczalności. W odpowiedzi na skargę złożoną do Sądu w dniu [...] marca 2010 r. (data wpływu) Rada Gminy W. wniosła o odrzucenie skargi, ewentualnie o jej oddalenie. Zgodnie bowiem z art. 101 ust. 3 ustawy o samorządzie gminnym, stosowanym w sprawie niniejszej w związku z art. 101 a ust. 1 tej ustawy, w sprawach wezwań do o usunięcia naruszeń stosuje się przepisy o terminach załatwiania spraw w postępowaniu administracyjnym. Powszechnie przyjmuje się, iż w takich wypadkach rada gminy dysponuje 2 - miesięcznym terminem do załatwienia wezwania, określonym w art. 35 kpa. W okolicznościach niniejszej sprawy termin ten upływał [...] marca 2010 r. Skarga, opatrzona datą "[...] marca 2010 r.", wpłynęła do siedziby organu w dniu [...] marca 2010 r. Z tych względów skargę należy uznać za przedwczesną, a przez to niedopuszczalną, co uzasadnia wniosek o jej odrzucenie. Nadto podniesiono, iż w dniu [...] marca 2010 r. a zatem w terminie przewidzianym w przepisach prawa na uwzględnienie wezwania skarżącego, Rada podjęła uchwałę nr [...] w sprawie wymagań, jakie powinien spełniać przedsiębiorca ubiegający się o uzyskanie zezwolenia na odbieranie odpadów komunalnych od właścicieli nieruchomości oraz na opróżnianie zbiorników bezodpływowych i transportu nieczystości ciekłych na terenie Gminy W. W tym miejscu podkreślono, iż przepis art. 7 ust. 3a ustawy o utrzymaniu czystości i porządku w gminach w aktualnym brzmieniu nie określała terminu. Co więcej zgodnie z art. 35 ust. 1 ustawy nowelizującej, do czasu wejścia w życie aktów prawa miejscowego wydanych na podstawie upoważnień zmienianych tą ustawą, zachowywały moc dotychczasowe akty prawa miejscowego. Nie można zatem uznać, aby Rada Gminy W. nie wykonała czynności nakazanych prawem w rozumieniu art. 101 a, skoro przepisy nie wskazywały terminu podjęcia uchwały. Powyższe uzasadnia ewentualny wniosek o oddalenie skargi. W piśmie procesowym z dnia [...] kwietnia 2010 r. pełnomocnik strony skarżącej wniósł o wydanie postanowienia adekwatnego do stanu postępowania oraz o zasądzenia od strony przeciwnej kosztów postępowania. W piśmie tym ponownie wskazano, iż organem zobowiązanym do usunięcia naruszenia w zakresie braku określenia w akcie prawa miejscowego składowiska, do którego winny być transportowane odpady pochodzące z Gminy W. jest organ stanowiący. Strona skarżąca spełniła ponadto wszystkie wymagania, od których uzależnione było skuteczne wniesienie skargi, a mianowicie: wystosowała do organu stosowne wezwanie do usunięcia naruszenia i wniosła skargę w przepisanym prawie terminie. Na dzień wniesienia środka zaskarżenia, był on zasadny, co potwierdza Rada podnosząc, iż stosowny akt został przez nią uchwalony dopiero po otrzymaniu odpisu skargi. Podczas rozprawy w dniu 27 maja 2010 r. skarżąca podtrzymała swoją skargę, wnosząc jednocześnie o umorzenie postępowania z uwagi na jego bezprzedmiotowość. Pełnomocnik Rady Gminy nie sprzeciwił się umorzeniu, ale na koszt strony skarżącej. Wojewódzki Sąd Administracyjny zważył, co następuje. Na wstępie wskazać należy, iż akty prawa miejscowego a także inne akty jednostek samorządu terytorialnego (wymienione w pkt 5 art. 3 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. - Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi Dz. U. Nr 153, poz. 1270 ze zm. – zwanej dalej p.p.s.a.), jak i bezczynność organu w wydaniu aktów nakazanych prawem, mogą być zaskarżone do wojewódzkiego sądu administracyjnego na podstawie ustaw ustrojowych, stanowiących lex specialis w stosunku do art. 3 § 2 pkt. 5 i 6 u.p.p.s.a. Stosownie do treści przepisu art. 101 ust.1 ustawy z dnia 8 marca 1990 r. o samorządzie gminnym (Dz. U. z 2001 r., Nr 142, poz. 1591 ze zm.) – zwanej dalej u.s.g., skargę na uchwałę lub zarządzenie podjęte przez organ gminy w sprawie z zakresu administracji publicznej, może - po bezskutecznym wezwaniu do usunięcia naruszenia prawa - wnieść każdy, czyj interes prawny lub uprawnienie zostały naruszone daną uchwałą lub zarządzeniem. Zgodnie natomiast z art.101a ust.1 ustawy, w oparciu o który złożona została niniejsza skarga, przepisy art.101 stosuje się odpowiednio, gdy organ gminy nie wykonuje czynności nakazanych prawem albo przez podejmowane czynności prawne lub faktyczne narusza prawa osób trzecich. W przypadkach, o których mowa w ust. 1, sąd administracyjny może nakazać organowi nadzoru wykonanie niezbędnych czynności na rzecz skarżącego, na koszt i ryzyko gminy ( art. 101 a ust. 2). Odpowiednie stosowanie art. 101 ustawy o samorządzie gminnym przesądza o tym, że prawo wniesienia skargi w trybie art. 101a będzie miał każdy, czyj interes prawny lub uprawnienie z powodu niepodejmowania uchwały lub zarządzenia zostały naruszone. Przesłanki skutecznego wniesienia skargi na postawie art. 101a ustawy o samorządzie gminnym są zatem uwarunkowane następującymi okolicznościami: po pierwsze - zaskarżona bezczynność organu gminy musi dotyczyć czynności ze sfery administracji publicznej nakazanych temu organowi prawem, po drugie musi nie tylko dotyczyć interesu prawnego, ale również naruszać interes prawny lub uprawnienie skarżącego, po trzecie - musi być poprzedzone wezwaniem do usunięcia naruszenia prawa. W ocenie Sądu w niniejszej sprawie wszystkie wyżej wymienione przesłanki zostały spełnione. Skarga z art. 101 a dotyczy przede wszystkim bezczynności organów gminy w zakresie działalności uchwałodawczej i to w zakresie, w jakim przepisy prawa nakładają na organy jednostki samorządu terytorialnego obowiązek podjęcia stosownych uchwał, zarządzeń. W konkretnym przypadku obowiązek podjęcia przez Radę Gminy omawianej uchwały nakłada art. 7 ust. 3a ustawy o utrzymaniu czystości i porządku w gminach, który stanowi, iż "rada gminy określi w drodze uchwały, wymagania jakie powinien spełnić przedsiębiorca ubiegający się o uzyskanie zezwolenia". Powyższy przepis stanowi zatem wprost, że rada gminy w drodze uchwały określa wymagania, jakie powinny spełniać przedsiębiorstwa ubiegające się o uzyskanie zezwolenia, co wskazuje, iż akt określający wymagania jest aktem prawa miejscowego – tak postanowienie NSA z dnia 18 listopada 2009 r., II OPS 1/09, Lex 529485. Skarżąca wykazała ponadto związek przyczynowy między bezczynnością Rady Gminy W. w wykonaniu w/w obowiązku a naruszeniem interesu prawnego skarżącej. W kwestii terminu zaskarżenia aktu organu gminy skargą powszechną z art. 101 ust. 1 u.s.g. Naczelny Sąd Administracyjny wypowiedział się w uchwale z dnia 2 kwietnia 2007 r. w sprawie sygn. akt II OPS 2/07 i wskazał, iż do terminu wniesienia skargi opartej na art. 101 u.s.g. ma zastosowanie termin z art. 53 § 2 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. - Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi. Wynosi on trzydzieści dni od dnia doręczenia skarżącym odpowiedzi organu na wezwanie lub też sześćdziesiąt dni od dnia wniesienia wezwania, jeśli organ takiej odpowiedzi nie udzielił. Naczelny Sąd Administracyjny sprecyzował, iż prawidłowe wniesienie skargi po bezskutecznym wezwaniu organu do usunięcia naruszenia prawa ma miejsce również wówczas, gdy wniesiono ją przed otrzymaniem odpowiedzi na wezwanie, ale z zachowaniem terminu sześćdziesięciu dni od dnia wezwania. W ocenie NSA tak złożona skarga nie jest przedwczesna. W przedmiotowej sprawie skarga została wniesiona przed otrzymaniem odpowiedzi na wezwanie. A zatem termin do wniesienia skargi wynosił sześćdziesiąt dni od dnia wezwania. Wezwanie zostało wystosowane w dniu 20 stycznia 2010 r., a skarga do sądu administracyjnego za pośrednictwem organu została wniesiona w dniu 17 marca 2010 r. W tym miejscu powołując się na uzasadnienie w/w uchwały wskazać należy, iż analiza art. 101 ust. 3 w związku z art. 35 kpa nie daje podstaw do wnioskowania, iż po stronie organu powstaje uprawnienie do załatwienia wezwania do usunięcia naruszenia prawa w terminie dwóch miesięcy od wniesienia wezwania oraz że tego rodzaju uprawnienie organu gminy jest przeszkodą do wniesienia skargi przed załatwieniem wezwania przez organ gminy (por. postanowienie WSA w Gorzowie Wielkopolskim z dnia 15 lutego 2010 r., II SA/Go 10/10 – "Załatwienie sprawy wezwania do usunięcia naruszenia prawa, zgodnie z art. 35 § 3 kpa w zw. z art. 101 ust. 3 u.s.g. powinno nastąpić w terminie miesięcznym"). W tym stanie rzeczy wniosek Rady Gminy W. o odrzucenie przedmiotowej skargi jako przedwczesnej uznać należy za nieuzasadniony. Skarga nie mogła jednak zostać merytorycznie rozpoznana, albowiem postępowanie sądowoadministracyjne stało się bezprzedmiotowe i jako takie podlegało umorzeniu. Zgodnie z art. 161 § 1 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. Nr 153, poz. 1270 ze zm.), powoływanej dalej jako p.p.s.a., sąd wydaje postanowienie o umorzeniu postępowania gdy: skarżący skutecznie cofnął skargę (pkt 1), w razie śmierci strony, jeżeli przedmiot postępowania odnosi się wyłącznie do praw i obowiązków ściśle związanych z osobą zmarłego, chyba że udział w sprawie zgłasza osoba, której interesu prawnego dotyczy wynik tego postępowania (pkt 2) oraz gdy postępowanie z innych przyczyn stało się bezprzedmiotowe (pkt 3). Z bezprzedmiotowością postępowania sądowoadministracyjnego "z innych przyczyn" w rozumieniu tegoż artykułu mamy do czynienia wówczas, kiedy w toku tego postępowania, a przed wydaniem wyroku przestanie istnieć przedmiot zaskarżenia. Taka sytuacja zaistnieje w szczególności wtedy, gdy zaskarżona decyzja zostanie pozbawiona bytu prawnego w nadzwyczajnym wewnątrz -administracyjnym postępowaniu kontrolnym lub w rezultacie skorzystania przez organ, którego decyzja została zaskarżona, z uprawnień autokontrolnych przewidzianych w art. 54 § 3 p.p.s.a. W tym miejscu podkreślić należy, iż stosownie do uchwały Składu Siedmiu Sędziów Naczelnego Sądu Administracyjnego z dnia 26 listopada 2008 r., I OPS 6/08 - przepis art. 161 § 1 pkt 3 p.p.s.a. ma zastosowanie także w przypadku, gdy po wniesieniu skargi na bezczynność organu, organ wyda akt lub dokona czynności z zakresu administracji publicznej dotyczących uprawnień lub obowiązków wynikających z przepisów prawa, co do których pozostawał w bezczynności. Umorzenie postępowania przed sądem następuje zatem, gdy w jego toku zaistnieją zdarzenia, które uniemożliwiają osiągnięcie jego celu, albo powodują, że dokonanie przez sąd administracyjny kontroli zaskarżonego aktu lub czynności staje się zbędne lub nawet niedopuszczalne. Sąd administracyjny ma przy tym obowiązek uwzględnienia tych zdarzeń, o ile istnieją one w dacie orzekania. Zgodnie bowiem z ustaloną linią orzecznictwa Naczelnego Sądu Administracyjnego w sprawach na bezczynność organu administracji publicznej, Sąd rozpoznaje skargę z uwzględnieniem stanu faktycznego i prawnego, ustalonego na dzień wydania orzeczenia (vide: postanowienie NSA z dnia 23 września 1986 r., IV SAB/8/86, ONSA 1986/2/50). Kryterium ocennym zasadności skargi na bezczynność organu jest bowiem ustalenie, czy nakazanie organowi administracji wydania aktu administracyjnego będzie dopuszczalne, uzasadnione i celowe w świetle ewentualnych zmian stanu faktycznego i prawnego. Przenosząc powyższe uwagi na grunt rozpatrywanej sprawy stwierdzić należy, iż Rada Gminy W. na datę orzekania nie pozostawała w bezczynności w przedmiocie podjęcia uchwały w trybie art. 7 ust. 3a z dnia 13 września 1996 r. o utrzymaniu czystości i porządku w gminach (DZ. U. Nr 132, poz. 622 ze zm.). Jak wynika bowiem z akt spawy, skarżony organ w dniu [...] marca 2010 r. podjął wnioskowaną uchwałę (Nr [...]), czyniąc tym samym zadość żądaniu skarżącego. Powyższe wskazuje, iż w sprawie niniejszej na skutek okoliczności, które zaistniały po wniesieniu skargi a przed wydaniem rozstrzygnięcia przez sąd, postępowanie sądowoadministracyjne stało się bezprzedmiotowe. Ustała bowiem zarzucana przez skarżącą bezczynność stanowiąca przedmiot skargi, która wszczęła niniejsze postępowanie sądowe. O ile, bowiem w dacie wniesienia skargi, tj. w dniu [...] marca 2010 r. zachodził stan bezczynności organu, to na skutek wydania przedmiotowej uchwały w dniu [...] marca 2010 r. a zatem dopiero po wniesieniu skargi, stan taki przestał istnieć. W tych uwarunkowaniach zobowiązywanie organu do podjęcia żądanej uchwały nie znajduje uzasadnienia. Nałożenie przez sąd obowiązku dokonania żądanej czynności, w sytuacji gdy strona uzyskała jej spełnienie, stanowiłoby działanie bezprzedmiotowe, bo dublujące to, co zostało już zrealizowane. Końcowo podnieść należy, iż umorzenie postępowania z uwagi na jego bezprzedmiotowość zwalnia sąd od rozpoznawania merytorycznie zarzutów skargi. Postępowanie wywołane skargą na bezczynność organu cechuje pewna specyfika polegająca na tym, iż rozpoznając skargę tego rodzaju, sąd nie wnika w merytoryczną i procesową poprawność wydawanego przez ten organ aktu czy podejmowanych czynności. Stąd też w obecnie kontrolowanym postępowaniu, którego przedmiotem jest bezczynność organu w sprawie podjęcia uchwały w trybie art. 7 ust. 3a ustawy o utrzymaniu w czystości i porządku w gminach, nie można badać prawidłowości postępowania zakończonego stosowną uchwałą, jak i samej uchwały. Mając na względzie powyższe, na podstawie art. 161 § 1 pkt 3 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. – Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. Nr 153, poz. 1270 ze zm.) orzeczono jak w sentencji. O obowiązku zwrotu przez organ na rzecz skarżącego poniesionych przez niego kosztów postępowania sądowego orzeczono na mocy art. 201 § 1 w/w ustawy. W ocenie Sądu umorzenie postępowania sądoadministracyjnego wobec podjęcia żądanej uchwały przez Radę, stanowiące o bezprzedmiotowości postępowania, oznacza, że przegraną stroną procesu jest organ, który w wyniku wniesienia skargi przez stronę usunął stan niezgodny z prawem (tak: wyrok NSA z dnia 9 lutego 2010 r., II GSK 23/10).