II SAB/Bk 18/16

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Białymstoku w składzie następującym: Przewodniczący sędzia WSA Marek Leszczyński, Sędziowie sędzia NSA Grażyna Gryglaszewska, sędzia WSA Małgorzata Roleder (spr.), Protokolant referent stażysta Katarzyna Derewońko, po rozpoznaniu w Wydziale II na rozprawie w dniu 26 kwietnia 2016 r. sprawy ze skargi M. M. na bezczynność Prezydenta Miasta B. w przedmiocie informacji publicznej 1. umarza postępowanie sądowe w zakresie zobowiązania Prezydenta Miasta B. do załatwienia wniosku skarżącego M. M. z dnia [...] stycznia 2016 r.; 2. stwierdza, że Prezydent Miasta B. dopuścił się bezczynności w przedmiotowej sprawie; 3. stwierdza, że bezczynność nie miała miejsca z rażącym naruszeniem prawa; 4. zasądza od Prezydenta Miasta B. na rzecz skarżącego M. M. kwotę 100 (sto) złotych tytułem zwrotu kosztów postępowania sądowego. Wnioskiem z dnia [...] stycznia 2016 r. skarżący – M. M. zwrócił się do Prezydenta Miasta B. o udostępnienie informacji publicznej w trybie art. 2 ust. 1 ustawy z dnia 6 września 2001 r. o dostępie do informacji publicznej (Dz. U. z 2014 r., poz. 782 ze zm. - dalej jako: "u.d.i.p."), w zakresie: - dokumentacji potwierdzającej, że dokonane inwestycje polegające na budowie boiska szkolnego oraz płotu w latach dziewięćdziesiątych zrealizowane na terenach pozostających w trwałym zarządzie Zespołu Szkół Nr [...] w B. przy ul. [...], jak również obejmującą działkę o nr [...] nie były samowolą budowlaną, dokumentacji potwierdzającej, że inwestycja polegająca na budowie centrum rekreacyjnego z kompleksem boisk ze sztuczną nawierzchnią, boiska do piłki ręcznej wybudowanego 2007 r. na działce [...] przed podziałem oraz całego kompleksu boisk szkolnych zlokalizowanych na działce [...] po podziale - inwestycja zrealizowana w latach 2009 - 2010 nie była samowolą budowlaną, dokumentacji polegającej na budowie centrum rekreacji z kompleksem boisk szkolnych ze sztuczną nawierzchnią przy Zespole Szkół Nr [...] im. [...] w B. przy ul. [...] - opracowanie dokumentacji 2009-2010, o której mówi uchwała Nr [...] Rady Miejskiej w B. z dnia [...] grudnia 2008 r. w sprawie budżetu Miasta B. na rok 2009, dokumentacji polegającej na budowie boiska sportowego ze sztuczną nawierzchnią przy Zespole Szkół Nr [...] przy ul. [...], o której mówi uchwała Nr [...] Rady Miejskiej w B. z dnia [...] stycznia 2007 r. w sprawie budżetu na rok 2007. W związku z brakiem odpowiedzi na powyższy wniosek, skarżący w dniu [...] lutego 2016 r. wywiódł skargę do tutejszego Sądu na bezczynność Prezydenta Miasta B. w przedmiocie nie udzielenia informacji publicznej w powyższym zakresie. Skarżący podał, że do chwili obecnej, tj. daty złożenia skargi, organ nie udzielił mu wnioskowanej informacji w sposób oraz terminie przewidzianym ww. ustawą, a wobec powyższego dopuścił się bezczynności. W odpowiedzi na skargę Prezydent Miasta B. wniósł o umorzenie postepowania na podstawie art. 161 § 1 pkt 3 ustawy Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi z uwagi na jego bezprzedmiotowość. Organ wskazał, że w toku prowadzonych czynności mających na celu rozpoznanie wniosku skarżącego ustalono, że Urząd Miejski w B. nie jest w posiadaniu żądanych dokumentów, a większość z nich znajduje się w zasobach Zespołu Szkół Nr [...] im. [...] w B. przy ul. [...]. Mając na uwadze powyższe oraz treść art. 4 ust. 3 u.d.i.p., w ocenie organu, to ww. podmiot zobowiązany jest do udostepnienia wnioskowanej informacji publicznej. Niezależnie jednak od powyższego organ przyznał, że na mocy ustawy o dostępie do informacji publicznej zobligowany był do pisemnego powiadomienia wnioskodawcy o sposobie rozpatrzenia jego wniosku, czego w niniejszej sprawie w ustawowo określonym terminie nie uczynił. Jednocześnie organ wyjaśnił, że powodem uchybienia terminu do udzielenia odpowiedzi na wniosek była konieczności podjęcia szeregu działań zmierzających do ustalenia czy wnioskowana dokumentacja jest w zasobach Urzędu Miejskiego w B. Dodatkowo wpływ na powyższe miało poszerzenie zakresu obowiązków pracownika merytorycznie rozpatrującego wniosek, który dokumenty z nim związane podpiął do dokumentów gromadzonych w innej sprawie. W efekcie podjęte działania doprowadziły do uchybienia terminu przez prowadzącego sprawę pracownika. Dokonując autokontroli organ dopełnił ciążących na nim obowiązków, informując skarżącego pismem z dnia [...] marca 2016 r. o zaistniałej sytuacji. Jednocześnie w powołanym piśmie organ wskazał, że ze względu na fakt, iż Urząd Miejski w B. nie posiada żądanych dokumentów, a znajdują się one w Zespole Szkół Nr [...] im. [...] mieszczącym się przy ul. [...] w B., to do tej jednostki jako zobowiązanej należy wystąpić z wnioskiem o udostępnienie przedmiotowych dokumentów. Wojewódzki Sąd Administracyjny w Białymstoku zważył, co następuje. Zgodnie z przepisem art. 161 § 1 pkt 3 ustawy z 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. z 2012 r., poz. 270 ze zm.), dalej: "p.p.s.a.", sąd wydaje postanowienie o umorzeniu postępowania między innymi, gdy: skarżący skutecznie cofnął skargę (pkt 1), w razie śmierci strony, jeżeli przedmiot postępowania odnosi się wyłącznie do praw i obowiązków ściśle związanych z osobą zmarłego, chyba że udział w sprawie zgłasza osoba, której interesu prawnego dotyczy wynik tego postępowania (pkt 2) oraz gdy postępowanie z innych przyczyn stało się bezprzedmiotowe (pkt 3). Z bezprzedmiotowością postępowania sądowoadministracyjnego "z innych przyczyn" w rozumieniu tegoż artykułu mamy do czynienia wówczas, kiedy w toku tego postępowania, a przed wydaniem wyroku przestanie istnieć przedmiot zaskarżenia. W tym miejscu wyjaśnić należy, iż istota skargi na bezczynność polega na tym, że sąd uwzględniając taką skargę, zobowiązuje organ do wydania w określonym terminie aktu, interpretacji albo dokonania czynności lub stwierdzenia albo uznania uprawnienia lub obowiązku wynikających z przepisów prawa lub stwierdzenia, że organ dopuścił się bezczynności w prowadzonym postępowaniu (art. 149 §1 p.p.s.a.). Instytucja skargi na bezczynność ma, więc na celu doprowadzenie do wydania rozstrzygnięcia w sprawie. Oceniając, czy organ pozostaje w bezczynności Sąd bierze pod uwagę sytuację istniejącą w dacie orzekania. Z powyższego przepisu wynika, że wydanie przez organ decyzji lub innego aktu wyłącza możliwość uwzględnienia skargi na bezczynność. Tym samym, jeżeli w toku postępowania sądowoadministracyjnego, przed dniem orzekania w sprawie ze skargi na bezczynność, organ administracji publicznej wyda akt lub podejmie czynność, których domagała się strona, to przestaje on być w bezczynności. Oznacza to, że postępowanie sądowoadministracyjne w sprawie jego bezczynności staje się bezprzedmiotowe (vide: uchwała 7 sędziów NSA z dnia 26 listopada 2008 r., I OPS 6/08, ONSAiWSA 2009/4/63). Bezczynność w procesie udostępniania informacji publicznej jest to sytuacja, gdy podmiot objęty zakresem działania ustawy z dnia 6 września 2001 r. o dostępie do informacji publicznej nie reaguje na skierowany do niego wniosek pomimo upływu terminu ustawowego do załatwienia sprawy, udziela informacji niepełnej, odmawia w całości udzielenia informacji bez wskazania podstawy prawnej odmowy. W orzecznictwie przyjmuje się, iż obowiązek udostępnienia informacji publicznej na wniosek jest aktualny do momentu jego wykonania przez podmiot, do którego żądanie skierowano, ewentualnie do chwili jej uzyskania przez podmiot zainteresowany także w inny sposób, niekoniecznie bezpośrednio od adresata wniosku (vide: postanowienie NSA z dnia 7 stycznia 2009 r., I OSK 1331/08 oraz wyroki: NSA z dnia 20 listopada 2003 r., II SAB 372/03 oraz WSA we Wrocławiu z dnia 7 grudnia 2004 r., IV SAB/Wr 25/04 - wszystkie dostępne w elektronicznej bazie orzeczeń sądów administracyjnych). W niniejszej sprawie Prezydent Miasta B., któremu we wniesionej skardze zarzucano bezczynność w udostępnieniu informacji publicznej, w dniu [...] marca 2016 r., tj. po wniesienia skargi, a przed wydaniem orzeczenia przez Sąd, udzielił odpowiedzi na wniosek skarżącego z dnia [...] stycznia 2016 r. informując go, że nie jest w posiadaniu żądanej przez niego dokumentacji dotyczącej inwestycji zrealizowanych przy Zespole Szkół Integracyjnych Nr [...] w B., przeprowadzonych w latach dziewięćdziesiątych oraz 2007 – 2010. Jednocześnie w ww. piśmie organ poinformował skarżącego o podmiocie będącym w posiadaniu żądanej dokumentacji (k. 6 akt administracyjnych). W tym miejscu wyjaśnić należy, że ustawa o dostępie do informacji publicznej przewiduje klika sposobów załatwienia wniosku. Możliwe jest udostępnienie informacji publicznej w drodze czynności materialno – technicznej (art. 7 ust. 1 ustawy), jak również odmowa udostępnienia informacji (art. 16 ust. 1). Forma decyzji administracyjnej wymagana jest wówczas, gdy organ odmawia udostępnienia informacji publicznej lub umarza postępowanie o udostępnienie informacji w przypadku określonym w art. 14 ust. 2 ustawy. Pod pojęciem "odmowy udostępnienia informacji publicznej" należy rozumieć sytuację, w której organ posiada informację o charakterze publicznym, ale jej nie udostępnia z uwagi na ochronę danych osobowych, tajemnicę zawodową, służbową, państwową, skarbową, statystyczną czy inną tajemnicę ustawowo chronioną bądź prawo do prywatności (vide: wyrok NSA z dnia 19 grudnia 2002 r., sygn. akt II SA 3301/02, Monitor Prawniczy z 2003 r. Nr 5, poz. 195). W sytuacji natomiast, gdy organ odmawia udostępnienia informacji publicznej z tego powodu, że nie dysponuje żądanymi informacjami, wówczas forma decyzji administracyjnej przewidziana dla odmowy udzielenia informacji nie jest wymagana. Podobnie stwierdzenie przez organ, iż żądane informacje nie stanowią informacji publicznej, skutkują jedynie koniecznością powiadomienia wnoszącego, że jego wniosek nie znajduje podstaw w przepisach prawa (tak: NSA w Warszawie w wyroku z dnia 25 marca 2003 r., II SA 4059.02 niepublik., wyrok WSA w Warszawie z dnia 26 kwietnia 200 7r. sygn. akt II SA/Wa 162/07, niepublik.). Tym samym, w okolicznościach rozpoznawanej sprawy, brak było podstaw do wszczynania trybu określonego w art. 14 ust. 2 u.d.i.p. Przeciwnie udzielenie przez Prezydenta Miasta B. w dniu [...] marca 2016 r. pisemnej odpowiedzi należy uznać za dopuszczalną i wyłącznie możliwą formę załatwienia sprawy, co też prawidłowo organ uczynił. Przyjąć bowiem należy, że w sytuacji, gdy organ odmawia udostępnienia informacji publicznej z tego powodu, że nie dysponuje żądanymi informacjami, załatwienie zgłoszonego we wniosku żądania następuje w drodze pisma. Ustawa o dostępie do informacji publicznej nie przewiduje w takiej sytuacji procedury decyzyjnej, a więc zastosowania Kodeksu postępowania administracyjnego. W tym stanie rzeczy uznać należy, że w momencie rozpoznawania sprawy przez Sąd, organ ten nie pozostawał już w bezczynności, tym samym brak było podstaw do orzekania o obowiązku wydania informacji w ustawowym terminie. Nałożenie bowiem przez Sąd obowiązku dokonania żądanej czynności, w sytuacji gdy strona uzyskała jej spełnienie, stanowiłoby działanie bezprzedmiotowe, bo dublujące to, co zostało już zrealizowane. Dodać jedynie należy, iż nie załatwienie wnioskowanego żądania zgodnie z oczekiwaniem skarżącego nie stanowi o bezczynności organu. Podkreślić również należy, że orzekając w sprawie dotyczącej skargi na bezczynność organu, sąd nie przeprowadza kontroli określonego aktu lub czynności danego organu, lecz biorąc za podstawę stan faktyczny i prawny danej sprawy rozstrzyga, czy istotnie organ pozostaje w bezczynności (tak: NSA w wyroku z dnia 20 stycznia 2009 r. sygn. II OSK 812/08). W konsekwencji skoro postępowanie sądowe stało się bezprzedmiotowe, konieczne stało się jego umorzenie na podstawie art. 161 § 1 pkt 3 p.p.s.a. Umorzenie postępowania nie zwalnia jednak Sądu z obowiązku orzekania w przedmiocie stwierdzenia czy bezczynność miała miejsce z rażącym naruszeniem prawa. Stosownie bowiem do treści art. 149 § 1a ustawy p.p.s.a., uwzględniając skargę na bezczynność sąd jednocześnie stwierdza, czy bezczynność miała miejsce z rażącym naruszeniem prawa. Ocena charakteru bezczynności pozostawiona została jednak uznaniu Sądu orzekającego, gdyż ustawa nie zakreśla tu kryteriów, jakie przesądzają o tym czy bezczynność rażąco narusza prawo czy też nie. Jak wyjaśnił Wojewódzki Sąd Administracyjny w Białymstoku w tezie wyroku z dnia 8 października 2013 r. sygn. II SAB/Bk 65/13 ocena charakteru naruszenia prawa powinna być dokonywana w powiązaniu z okolicznościami danej sprawy, rozpatrywanej indywidualnie, wyznaczonej przez wiele elementów zmiennych. Każda bezczynność jest bowiem naruszeniem prawa. Nie można jednak przyjąć, że w każdej bezczynności mamy do czynienia z rażącym naruszeniem prawa. W okolicznościach niniejszej sprawy zważywszy, że organ udzielił odpowiedzi na złożony wniosek w terminie kilku tygodni, a jego postawa nie wynikała ze złej woli przyjąć należy, że nie zaistniały podstawy do przypisania bezczynności organu rażącego charakteru. O obowiązku zwrotu przez organ na rzecz skarżącego kosztów postępowania Sąd orzekł w pkt 4, stosownie do art. 201 § 1 p.p.s.a.