II SAB/Bk 19/12

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Białymstoku w składzie następującym: Przewodniczący sędzia WSA Małgorzata Roleder (spr.), Sędziowie sędzia WSA Marek Leszczyński,, sędzia NSA Elżbieta Trykoszko, Protokolant st. sekretarz sądowy Marta Anna Lawda, po rozpoznaniu w Wydziale II na rozprawie w dniu 19 grudnia 2013 r. sprawy ze skargi J. W. na przewlekłość postępowania Powiatowego Inspektora Nadzoru Budowlanego w H. w przedmiocie wstrzymania robót budowlanych 1. oddala skargę, 2. przyznaje adwokatowi P. K. od Skarbu Państwa (Wojewódzki Sąd Administracyjny w Białymstoku) kwotę 295,20 zł (dwieście dziewięćdziesiąt pięć złotych dwadzieścia groszy) tytułem wynagrodzenia za zastępstwo prawne skarżącej J. W. wykonane na zasadzie prawa pomocy. W dniu [...] lutego 2012 r. J. W. wywiodła do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Białymstoku skargę na przewlekłość postępowania Powiatowego Inspektora Nadzoru Budowlanego w H. w sprawie o wstrzymanie robót budowlanych budynku inwentarskiego - obory, zlokalizowanego na działce o nr geod. [...], położonej we wsi I., gm. N. W uzasadnieniu skarżąca podniosła, że wniosek o wstrzymanie opisanych wyżej robót budowlanych złożyła do Powiatowego Inspektora Nadzoru Budowlanego w H. w dniu [...] stycznia 2005r., tymczasem rozstrzygnięcie merytoryczne załatwiające przedmiotowy wniosek zostało wydane dopiero [...] kwietnia 2007r. W tym dniu Powiatowy Inspektor Nadzoru Budowlanego wydał, bowiem decyzję o nr [...], którą odmówił wstrzymania prowadzenia robót budowanych budynku inwentarskiego - obory, zlokalizowanego na działce o nr geod. [...], położonej we wsi I. W ocenie skarżącej zestawienie powyższych dat świadczy o wystąpieniu nieuzasadnionej przewlekłości wszczętego postępowania administracyjnego, trwającej od[...] lutego 2005r. do [...] kwietnia 2007r., a więc 2 lata 2 miesiące i 10 dni. Stanowi to rażące naruszenie prawa wynikającego z art. 35 § 1 kpa. W odpowiedzi na skargę Powiatowy Inspektor Nadzoru Budowlanego wniósł o jej oddalenie wskazując, że odpowiedzi na wniosek skarżącej z dnia [...] stycznia 2005r. udzielono w piśmie z dnia [...] lutego 2005r., w którym poinformowano skarżącą, że nie ma ona statusu strony w sprawie budynku inwentarskiego, zlokalizowanego na działce o nr [...] we wsi I. Brak zaś po stronie skarżącej przymiotu strony uniemożliwiał z kolei wydanie rozstrzygnięcia merytorycznego co do jej wniosku z [...] stycznia 2005r. Wojewódzki Sąd Administracyjny zważył, co następuje: Skarga nie zasługuje na uwzględnienie. W kontrolowanej sprawie skarżąca zarzuciła Powiatowemu Inspektorowi Nadzoru Budowlanego w H. przewlekłe prowadzenie postępowania w sprawie o wstrzymanie robót budowlanych budynku inwentarskiego - obory, zlokalizowanego na działce o nr geod. [...], położonej we wsi I., gm. N, argumentując, że wniosek o wstrzymanie opisanych robót budowlanych został złożony organowi w dniu [...] stycznia 2005r., a decyzja merytoryczna w tej sprawie została wydana dopiero w dniu [...] kwietnia 2007r. Przy tak zakreślonych ramach czasowych skargi, zadaniem Sądu w niniejszej sprawie, było zatem zbadanie, czy postępowanie Powiatowego Inspektora Nadzoru Budowlanego w okresie od [...] stycznia 2005r. do [...] kwietnia 2007r. prowadzone było w sposób przewlekły. Przy czym fakt, iż organ w dniu [...] kwietnia 2007r. wydał rozstrzygnięcie w sprawie o odmowie wstrzymania prowadzenia robót budowanych budynku inwentarskiego, zlokalizowanego na działce o nr geod. [...], położonej we wsi I, nie miał wpływu na możliwość merytorycznego rozpoznania wniesionej przez skarżącą skargi na przewlekłość postępowania prowadzonego przez ten organ. Zgodnie z art. 149 § 1 ustawy z dnia 30 sierpnia 20002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (t.j. Dz. U. z 2012 r., poz. 270 ze zm.), sąd uwzględniając skargę na bezczynność lub przewlekle prowadzenie postępowania przez organy w sprawach określonych w art. 3 § 2 pkt 1–4a, zobowiązuje organ do wydania w określonym terminie aktu lub interpretacji lub dokonania czynności lub stwierdzenia albo uznania uprawnienia lub obowiązku wynikających z przepisów prawa. Jednocześnie sąd stwierdza, czy bezczynność lub przewlekłe prowadzenie postępowania miały miejsce z rażącym naruszeniem prawa. Uwzględniając zakreślony przez skarżącą w niniejszej sprawie przedział czasowy przewlekłości organu w pierwszej kolejności wyjaśnić należało, że instytucja "przewlekłości postępowania" została wprowadzona do postępowania administracyjnego i sądowoadministracyjnego w dniu [...] kwietnia 2011 r., a więc z datą wejścia w życie przepisów ustawy z dnia 3 grudnia 2010 r. o zmianie ustawy - Kodeks postępowania administracyjnego oraz ustawy - Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. z 2011 r. Nr 6, poz. 18). Dalszym rozważaniom należało zatem poddać, czy w niniejszej sprawie sąd może zawęzić swoje uprawnienia i oceniać przewlekłość postępowania istniejącą jedynie po dniu wejścia w życie przepisów powołanej ustawy, czy swoją kognicją objąć może również te postępowania administracyjne, które toczyły się przed [...] kwietnia 2011r., czyli przed wejściem w życie opisanej nowelizacji. We wspomnianej ustawie nowelizacyjnej nie znalazły się przepisy przejściowe. Taki stan rzeczy nie oznacza jednak luki w prawie (por. uchwała NSA składu pięciu sędziów z 20 października 1997 r., FPK 11/97, ONSA 1998, z. 1, poz. 10). W orzecznictwie Naczelnego Sądu Administracyjnego przyjmuje się, że w sytuacjach, gdy ustawodawca nie wypowiedział się wyraźnie w kwestii przepisów przejściowych należy przyjąć, że nowa ustawa ma zastosowanie do zdarzeń prawnych powstałych po jej wejściu w życie, jak również do zdarzeń, które miały miejsce wcześniej, lecz trwają dalej - po wejściu w życie nowej ustawy (uchwała 7 sędziów NSA z 10 kwietnia 2006 r., I OPS 1/06, ONSAiWSA 2006, nr 3 poz. 71). Stanowisko, że zasada bezpośredniego działania nowej ustawy powinna mieć zastosowanie do tych ustaw, które zawierają jedynie formułę o ich wejściu w życie z dniem ogłoszenia podzielił także NSA w powołanej wyżej uchwale z 20 października 1997 r. Należy, zatem stwierdzić, że w rozważanym przypadku do czynienia mamy z tzw. retrospektywnością prawa, tj. sytuacją, gdy przepisy nowego prawa regulują zdarzenia bądź stosunki prawne o charakterze otwartym, ciągłym, które nie znalazły swojego zakończenia, które rozpoczęły się pod rządami dawnego prawa i trwają dalej, po wejściu w życie przepisów nowej ustawy (orzeczenie TK z 5 listopada 1986 r., U 5/86, OTK 1986 poz. 1 oraz z dnia 28 maja 1986 r., U 1/86, OTK 1986, poz. 2). Zgodnie z zasadą bezpośredniego działania nowego prawa – od momentu wejścia w życie nowego prawa jedynie ono jest właściwe do oceny sytuacji z elementem dawnym (tj. stosunkiem prawnym, zdarzeniem oraz stanem rzeczy określonego rodzaju), które powstały przed dniem wejścia w życie nowej ustawy, ale które trwają nadal w momencie jej wejścia w życie (zob. M. Sobol, Zasada aktualności regulacji w prawie administracyjnym [w:] Czas w prawie administracyjnym pod red. J. Zimmermana, Warszawa 2011, s. 256). Intertemporalna zasada retrospektywności nie jest przy tym objęta wynikającym z art. 2 Konstytucji zakazem wstecznego działania prawa (wyrok TK z 31 marca 1998 r., K 24/97). Przyjęcie innego stanowiska oznaczałoby nadmierne ograniczenie władzy ustawodawczej w kształtowaniu i zmianach treści prawa oraz dostosowywaniu go do zmian społecznych (wyrok TK z 4 kwietnia 2006 r., K 11/04). Dla merytorycznego rozstrzygnięcia kontrolowanej sprawy znamienny jest również wyrok Naczelnego Sądu Administracyjnego z dnia 8 maja 2013 r., sygn. akt II OSK 2873/13, w którym wyrażono pogląd, że zastosowanie zasady bezpośredniego stosowania prawa nowego prowadzi do konieczności uznania, że dokonywana przez sąd ocena zasadności podstaw skargi na przewlekłe prowadzenie postępowania administracyjnego obejmuje nie tylko działania (zaniechania) organu mające miejsce po dacie wejścia w życie ustawy z dnia 3 grudnia 2010 r. o zmianie ustawy - Kodeks postępowania administracyjnego oraz ustawy - Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi, tj. po 11 kwietnia 2011r., ale również zachowania organu przed tą datą, o ile przewlekłość trwa w momencie orzekania przez sąd (tak też NSA w wyroku z dnia 19 września 2013r., II OSK 1302/13, dostępny w Centralnej Bazie Orzeczeń Sądów Administracyjnych). Pogląd, w świetle którego sąd administracyjny uprawniony jest do uznania prawnej relewantności przewlekłości postępowania istniejącej przed [...] kwietnia 2011 r. pod warunkiem, że przewlekłość ta utrzymywała się także na gruncie obowiązującego prawa do dnia wyrokowania, prezentowany jest także w piśmiennictwie (zob. P. Kornacki, Intertemporalne aspekty orzekania sądu administracyjnego w przedmiocie skargi na przewlekłość postępowania przed organem administracji publicznej, ZNSA 2011, nr 5, s. 44, P. Gołaszewski, Problemy intertemporalne postępowania administracyjnego i sądowoadministracyjnego po nowelizacji, Monitor Prawniczy 2010/10, s. 562). Uwzględniając powyższe rozważania, które Sąd w składzie rozpoznającym niniejszą sprawę w pełni podziela, należy stwierdzić, że w dniu złożenia skargi na przewlekłość Powiatowego Inspektora Nadzoru Budowlanego w H., postępowanie prowadzone przed tym organem w sprawie z wniosku J. W. o wstrzymanie robót budowlanych budynku inwentarskiego, zlokalizowanego na działce o nr geod. [...], położonej we wsi I., gm. N., zostało zakończone. W dniu [...] kwietnia 2007r. Powiatowy Inspektor Nadzoru Budowlanego wydał, bowiem decyzję o nr [...], którą odmówił wstrzymania prowadzenia robót budowanych przy opisanym budynku. Biorąc pod uwagę zaistniały stan prawny postępowania, niekwestionowany także przez skarżącą, oraz powołane wyżej orzecznictwo, Sąd stanął na stanowisko, że wywiedziona w niniejszej sprawie skarga na przewlekłość, jest wprawdzie dopuszczalna, tym niemniej, z uwagi na merytoryczne zakończenie postępowania decyzją z [...] kwietnia 2007r., czynności organu podjęte przed dniem wejścia w życie ustawy nowelizującej, czyli przed [...] kwietnia 2011r., nie mogły być objęte kontrolą tutejszego Sądu. Objęcie bowiem kontrolą sądowoadministracyjną również ewentualnej przewlekłości organu przed dniem wejścia życie ustawy nowelizującej w sytuacji, gdy w dniu wnoszenia skargi na przewlekłe prowadzenie postępowania organ załatwił sprawę, skutkowałoby nieuprawnionym zastosowanie zasady działania prawa wstecz. W świetle przytoczonych okoliczności Sąd, na podstawie art. 151 Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi, skargę oddalił, o czym orzeczono jak w sentencji. O wysokości kosztów nieopłaconej pomocy prawnej, przyznanych ustanowionemu z urzędu adwokatowi, Sąd orzekł na podstawie przepisu art. 250 cytowanej ustawy oraz przepisów § 2 ust. 3, § 18 ust. 1 pkt 1 lit. c oraz § 19 pkt 1 rozporządzenia Ministra Sprawiedliwości z dnia 28 września 2002r. w sprawie opłat za czynności adwokackie oraz ponoszenia przez Skarb Państwa kosztów nieopłaconej pomocy prawnej udzielonej z urzędu (Dz. U. z 2013r. Nr 461). Obejmują one opłatę za czynności adwokackie w kwocie 240 zł powiększoną o należny podatek od towarów i usług, wyliczony według 23 % stawki w kwocie 55,20 zł.