II SAB/Bk 20/12

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Białymstoku w składzie następującym: Przewodniczący sędzia WSA Wojciech Stachurski, Sędziowie sędzia WSA Marek Leszczyński (spr.),, sędzia NSA Mieczysław Markowski, Protokolant starszy sekretarz sądowy Marta Marczuk, po rozpoznaniu w Wydziale II na rozprawie w dniu 21 stycznia 2014 r. sprawy ze skargi J. W. na przewlekłość postępowania Powiatowego Inspektora Nadzoru Budowlanego w H. w przedmiocie wydania zaświadczenia 1. stwierdza, że wystąpiła w sprawie przewlekłość postępowania Powiatowego Inspektora Nadzoru Budowlanego w H. i że miała ona miejsce z rażącym naruszeniem prawa, 2. umarza postępowanie w zakresie zobowiązania Powiatowego Inspektora Nadzoru Budowlanego w H. do wydania zaświadczenia, 3. wymierza Powiatowemu Inspektorowi Nadzoru Budowlanego w H. grzywnę w wysokości [...([...]) złotych, 4. zasądza od Powiatowego Inspektora Nadzoru Budowlanego w H. na rzecz skarżącej J. W. kwotę [...] ([...]) złotych tytułem zwrotu kosztów postępowania sądowego, 5. przyznaje adwokatowi P. K. od Skarbu Państwa (Wojewódzki Sąd Administracyjny w Białymstoku) kwotę [...] zł ([...]) tytułem wynagrodzenia za zastępstwo prawne skarżącej J. W. wykonane na zasadzie prawa pomocy.- Pismem z dnia [...] października 2009 r. J. W. oraz W. K. wniosły do Powiatowego Inspektora Nadzoru Budowlanego w H. o wydanie, na podstawie art. 217 k.p.a., zaświadczenia o merytorycznym podjęciu działań przez organ na skutek wstrzymania wykonania decyzji S. H. o pozwoleniu na budowę z dnia [...] listopada 2004 r. nr [...] ([...]) przez Wojewodę P. postanowieniem z dnia [...] kwietnia 2005 r. znak: [...] i przez Starostę H. postanowieniem z dnia [...] czerwca 2006 r., znak: [...]. W reakcji na przedmiotowy wniosek, Powiatowy Inspektor Nadzoru Budowlanego w H. (dalej PINB w H.) odpowiedział pismem z dnia [...] listopada 2009 r., w którego treści wskazał, iż nie podejmował działań merytorycznych na skutek okoliczności wskazanych we wniosku, a zatem wniosek niniejszy nie może być załatwiony w sposób określony w k.p.a., gdyż nie ma przedmiotu żądanego zaświadczenia. Pismem z dnia [...] listopada 2009 r. wnioskodawczynie wezwały organ do usunięcia naruszeń prawa poprzez wydanie zaświadczenia zgodnie z wnioskiem, względnie poprzez wydanie postanowienia o odmowie wydania zaświadczenia. W dniu [...] listopada 2009 r. PINB w H. wydał postanowienie nr [...], w którym odmówił wydania zaświadczenia o merytorycznym podjęciu działań na skutek wstrzymania wykonania decyzji S. H. o pozwoleniu na budowę z dnia [...] listopada 2004 r. nr [...] ([...]) przez Wojewodę P. postanowieniem z dnia [...] kwietnia 2005 r. znak: [...] i Starostę H. postanowieniem z dnia [...] czerwca 2006 r., znak: [...]. W uzasadnieniu niniejszego postanowienia organ wskazał, że wnioskodawczynie nie są stronami postępowania w sprawie przedmiotowego pozwolenia na budowę. Zgodnie natomiast z art. 217 § 2 k.p.a. zaświadczenie wydaje się celem potwierdzenia określonych faktów lub stanu prawnego, podczas gdy żądana treść zaświadczenia nie mieści się w ww. zakresie, bowiem dotyczy potwierdzenia działania (czynności), a nie faktu lub stanu prawnego. Zażalenie na powyższe postanowienie złożyły J. W. i W. K. Postanowieniem z dnia [...] grudnia 2009 r. nr [...] P. Wojewódzki Inspektor Nadzoru Budowlanego w B. (dalej PWINB w B.) utrzymał zaskarżone postanowienie w mocy. Wskazał w uzasadnieniu, że w przedmiotowej sprawie przepis prawa nie nakładał na organ I instancji obowiązku wydania zaświadczenia, jak tego wymaga art. 217 § 2 k.p.a. Podniósł również, że w sprawie zabudowy działki nr [...] we wsi I. gmina N., wnioskodawczynie nie miały interesu prawnego. Skargę na powyższe postanowienie, sprecyzowaną pismem z dnia [...] lutego 2010 r. złożyły do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Białymstoku W. K. i J. W. zarzucając naruszenie art. 170 p.p.s.a., art. 28 k.p.a., art. 138 §1 pkt 1 k.p.a. oraz art. 219 k.p.a. i art. 1 pkt 1 k.p.a. Po odrzuceniu przez tut. Sąd skargi W. K., postanowieniem z dnia 25 marca 2010 r. (sygn. akt II SA/Bk 75/10) z uwagi na nieuzupełnienie braków formalnych, przedmiotem rozpoznania pozostała skarga J. W., a W. K. stała się uczestnikiem postępowania sądowego na prawach strony. Wyrokiem z dnia 13 stycznia 2011 r. (sygn. akt II SA/Bk 75/10) tut. Sąd uchylił zaskarżone postanowienie oraz poprzedzające jego wydanie postanowienie PINB w H. z dnia [...] listopada 2009 r. nr [...] oraz stwierdził, że zaskarżone postanowienia nie mogą być wykonane w całości do czasu uprawomocnienia się niniejszego wyroku. W niniejszej sprawie Sąd dopatrzył się naruszenia przez organy procedury administracyjnej. Wraz z powyższym postępowaniem sądowym, toczyło się przed tut. Sądem postępowanie o sygn. akt II SAB/Bk 3/10 ze skargi J. W. oraz W. K. na bezczynność PINB w H. w przedmiocie wydania spornego zaświadczenia. Jednakże po odrzuceniu przez sąd skargi W. K., postanowieniem z dnia 22 kwietnia 2010 r., z uwagi na nieuzupełnienie braków formalnych oraz cofnięciu przedmiotowej skargi przez J. W., postępowanie niniejsze zostało umorzone (postanowienie z dnia 4 listopada 2010 r.) Po uchyleniu ww. postanowień organów obu instancji wyrokiem z dnia 13 stycznia 2013 r., sprawa była przedmiotem ponownego rozpoznania. Pismem z dnia [...] marca 2011 r. PINB w H. zwrócił się do wnioskodawczyń o uzupełnienie wniosku z dnia [...] października 2009 r., a po otrzymaniu odpowiedzi, w dniu [...] kwietnia 2011 r. wydał zaświadczenie (znak [...]), w treści którego wskazał, iż w dniu [...] maja 2005 r. przeprowadził kontrolę budowy budynku inwentarskiego zlokalizowanego na działce nr [...] położonej w Iwankach oraz stwierdził, że roboty budowlane zostały wstrzymane, sporządzony został protokół kontroli oraz został dokonany wpis do dziennika budowy z określeniem stopnia zaawansowania robót budowlanych. W dniu [...] maja 2011 r. J. W., w trybie art. 154 § 1 p.p.s.a. wywiodła skargę do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Białymstoku na niewykonanie przez PINB w H. wyroku WSA w Białymstoku z dnia 13 stycznia 2011 r. wydanego w sprawie o sygn. akt. II SA/Bk 75/10, jednakże postanowieniem z dnia 24 listopada 2011 r. (sygn. akt II SA/Bk 368/11) skarga została odrzucona z uwagi na niewyczerpanie przez Skarżącą przed jej wniesieniem do sądu, obowiązku wynikającego z treści art. 154 § 1 p.p.s.a., czyli uprzedniego, pisemnego wezwania organu do wykonania wyroku lub załatwienia sprawy. Pismem z dnia [...] listopada 2011 r. J. W. wezwała organ do właściwego wykonania wyroku WSA w Białymstoku z dnia 13 stycznia 2011 r. wydanego w sprawie o sygn. akt. II SA/Bk 75/10 poprzez wydanie zaświadczenia zgodnie z wnioskiem z dnia [...] października 2009 r. W odpowiedzi na przedmiotowe wezwanie organ wystosował do Skarżącej pismo z dnia [...] grudnia 2011 r., w którego treści poinformował, że do dnia sporządzenia niniejszego pisma nie otrzymał orzeczenia wydanego w sprawie sądowej o sygn. akt II SA/Bk 368/11 ani akt przedmiotowej sprawy, w związku, z czym nie ma możliwości wydania zaświadczenia w zakreślonym terminie. Wskazał także, iż zaświadczenie zostanie wydane po otrzymaniu akt sprawy, w terminie określonym w k.p.a. W dniu [...] grudnia 2011 r. do PWINB w B. wpłynęło zażalenie J. W. na przewlekłe prowadzenie postępowania przez PINB w H. w przedmiocie wydania zaświadczenia na wniosek z dnia [...] października 2009 r., jednakże postanowieniem z dnia [...] stycznia 2012 r. organ ten odmówił wyznaczenia PINB w H. dodatkowego terminu do wydania zaświadczenia. Dnia [...] stycznia 2012 r. PINB w H. wydał żądane przez wnioskodawczynię zaświadczenie. W dniu [...] lutego 2012 r. J. W. wniosła do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Białymstoku skargę na przewlekłe prowadzenie postępowania przez PINB w H. w przedmiocie wydania zaświadczenia na wniosek z dnia [...] października 2009 r. W uzasadnieniu wskazała na tryb rozpoznania wniosku z dnia [...] października 2009 r. oraz stwierdziła, że w sprawie miał miejsce unik organu przed wydaniem przedmiotowego zaświadczenia wobec niedopełnienia obowiązku ustawowego wynikającego z art. 83 ustawy z dnia 7 lipca 1994 r. Prawo budowlane. W jej ocenie nastąpiła świadoma przewlekłość trwająca od dnia [...] listopada 2009 r. do dnia [...] stycznia 2012 r., co stanowi rażące naruszenie przepisów działu VII k.p.a. W odpowiedzi na skargę organ wniósł o oddalenie skargi oraz poczynił wyjaśnienia związane z okolicznościami niniejszej sprawy, m.in. wskazując, że skarżąca będąc niezadowolona z treści pierwszego wydanego zaświadczenia, mogła wystąpić o wydanie zaświadczenia odpowiadającego jej oczekiwaniom, bez konieczności składania skargi, która została odrzucona postanowieniem WSA w Białymstoku z dnia 24 listopada 2011 r. (sygn. akt II SA/Bk 368/11). Ponadto organ wskazał, że nowe zaświadczenie wydał bezzwłocznie po otrzymaniu prawomocnego rozstrzygnięcia i zwrocie akt, zatem zarzuty wskazane przez skarżącą są bezpodstawne. W dniu [...] sierpnia 2012 r. do tut. Sądu wpłynęło pismo pełnomocnika skarżącej, w którym pełnomocnik podtrzymał żądania i uzasadnienie skargi, a także dodatkowo wskazał, że wydanie przedmiotowego zaświadczenia z rażącym przekroczeniem terminu wynikało wyłącznie z postawy organu. Wojewódzki Sąd Administracyjny w Białymstoku zważył, co następuje: Zgodnie z treścią art. 1 i art. 3 § 2 pkt 8 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 roku Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. z 2012 r., poz. 270, zwanej dalej "p.p.s.a.), sąd administracyjny sprawuje kontrolę działalności administracji publicznej poprzez rozpoznawanie skarg na bezczynność lub przewlekłe prowadzenie postępowania. Z art. 149 p.p.s.a. wynika, że sąd uwzględniając skargę na bezczynność lub przewlekłe prowadzenie postępowania przez organy w sprawach określonych w art. 3 § 2 pkt 1-4a, zobowiązuje organ do wydania w określonym terminie aktu lub interpretacji lub dokonania czynności lub stwierdzenia albo uznania uprawnienia lub obowiązku wynikających z przepisów prawa. Jednocześnie sąd stwierdza, czy bezczynność lub przewlekłe prowadzenie postępowania miały miejsce z rażącym naruszeniem prawa. Sąd, w przypadku, o którym mowa w § 1, może ponadto orzec z urzędu albo na wniosek strony o wymierzeniu organowi grzywny w wysokości określonej w art. 154 § 6. Skarga na przewlekłe prowadzenie postępowania została wprowadzona do art. 3 § 2 pkt 8 p.p.s.a. ustawą z dnia 3 grudnia 2010 r. o zmianie ustawy Kodeks postępowania administracyjnego i ustawy Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. Nr 6, poz. 18) z dniem 11 kwietnia 2011 r. W orzecznictwie sądów administracyjnych podniesiono, że z konstrukcji art. 149 p.p.s.a. (w brzmieniu od dnia 11 kwietnia 2011 r.) wynika, że sąd administracyjny jest władny badać, czy bezczynność lub przewlekłe prowadzenie postępowania przez organy wystąpiły w sprawie, która nie została zakończona przed dniem 11 kwietnia 2011 r. (por. wyrok WSA w Białymstoku z dnia 22 października 2013 r., sygn. akt II SAB/Bk 63/13). W sytuacji zaś, gdy sprawa została wszczęta przed tą datą i trwa po tej dacie, przyjęto koncepcję wstecznego zastosowania ustawy nowej, co sprowadza się do dopuszczenia stwierdzenia przewlekłości postępowania także odnośnie do tej jego części, która miała miejsce przed dniem 11 kwietnia 2011 roku (por. wyrok NSA z dnia 8 maja 2013 r., sygn. akt II OSK 2873/12). Powyższe uzupełnić należy jeszcze konstatacją, że jeśli postępowanie administracyjne jest w toku, to sąd ocenia, czy postępowanie jest prowadzone przewlekle, zaś w przypadku zakończenia postępowania administracyjnego sąd ocenia, czy postępowanie administracyjne było prowadzone przewlekle (por. wyrok NSA z dnia 5 lipca 2013 r., sygn. akt II OSK 422/13). Jeśli więc było ono prowadzone przewlekle i na datę orzekania przez sąd organ wydał już akt lub dokonał czynności, postępowanie w zakresie zobowiązania organu do wydania aktu lub dokonania czynności podlega umorzeniu na mocy art. 161 § 3 p.p.s.a. (por. uchwałę 7 sędziów NSA z dnia 26 listopada 2008, sygn. akt I OPS 6/08 oraz wyrok WSA w Krakowie z dnia 23 października 2013 r., sygn. akt III SAB/Kr 79/12). Z kolei ustawą z dnia 20 stycznia 2011 r. o odpowiedzialności majątkowej funkcjonariuszy publicznych za rażące naruszenie prawa (Dz.U. Nr 34, poz. 173), zmieniono z dniem 17 maja 2011 r. art. 149 § 1 p.p.s.a. w ten sposób, że nakazano sądowi stwierdzanie, czy bezczynność lub przewlekłe prowadzenie postępowania miały miejsce z rażącym naruszeniem prawa. W tym akcie prawnym, inaczej niż w ustawie z dnia 3 grudnia 2010 r., ustawodawca wprowadził przepis przejściowy o szerokim zakresie zastosowania. Jest nim art. 16 ustawy z dnia 20 stycznia 2011 r., zgodnie z którym jej przepisy stosuje się do działań i zaniechań funkcjonariuszy publicznych, które nastąpiły od dnia wejścia w życie tej ustawy. Powyższe oznacza, że stwierdzenie przez sąd, iż niesprawność postępowania przed organem administracji publicznej w sprawie indywidualnej narusza prawo rażąco, jest możliwe tylko odnośnie do tych czynności, które wadliwie podjęto, albo których wadliwie zaniechano począwszy od dnia 17 maja 2011 r., choćby działanie lub zaniechanie rozpoczęło się wcześniej. Innymi słowy istotnym dla sądu jest wyłącznie zachowanie organu w czasie obowiązywania nowej regulacji (por. postanowienie NSA z dnia 27 marca 2013 r., sygn. akt II OSK 468/13 oraz wyrok WSA w Łodzi z dnia 3 stycznia 2013 r., sygn. akt I SA/Łd 3/12). Nowela z dnia 3 grudnia 2010 r. nie określa, na czym polega "przewlekłe prowadzenie postępowania". Ustawodawca w obrębie przepisów normujących "bezczynność" dodał nieznane poprzedniemu stanowi prawnemu pojęcie "przewlekłości", jednak nie zdecydował się na sformułowanie jej definicji legalnej. Wskazania więc wymaga, że za przewlekłe prowadzenie postępowania przez organ administracji publicznej, w rozumieniu art. 3 § 2 pkt 8 p.p.s.a., należy rozumieć sytuację prowadzenia postępowania w sposób nieefektywny poprzez wykonywanie czynności w dużym odstępie czasu bądź wykonywaniu czynności pozornych powodujących, że formalnie organ nie jest bezczynny, ewentualnie mnożenie przez organ czynności dowodowych ponad potrzebę wynikającą z istoty sprawy (por. wyrok NSA z dnia 5 lipca 2012 r., sygn. II OSK 1031/12). Pojęcie "przewlekłość postępowania" obejmować będzie zatem opieszałe, niesprawne i nieskuteczne działanie organu, w sytuacji gdy sprawa mogła być załatwiona w terminie krótszym, jak również nieuzasadnione przedłużanie terminu załatwienia sprawy. Tak wyodrębniona skarga na przewlekłość postępowania dotyczyć będzie sytuacji innych niż formalna bezczynność organu (niewydanie w terminie rozstrzygnięcia). Stwierdzenie przy tym, że w określonej dacie, a tą będzie data orzekania przez sąd, można zakwalifikować postępowanie organu jako dotknięte przewlekłością jego prowadzenia, wymaga gruntownego zbadania sprawy pod wieloma względami, dokonania oceny czynności procesowych, analizy faktów i okoliczności zależnych od działania organu i jego pracowników oraz stanu zastoju procesowego sprawy wynikającego z zaniechania lub wadliwości działań podejmowanych przez strony lub innych uczestników postępowania (J. Borkowski [w:] B. Adamiak, J. Borkowski. Kodeks postępowania administracyjnego. Komentarz. Wydanie 11. Warszawa 2011, str. 238). Dla skuteczności skargi nie ma znaczenia, z jakich powodów określony akt nie został podjęty lub czynność nie została dokonana, a w szczególności czy przewlekłe prowadzenie postępowania zostało spowodowane zawinioną lub niezawinioną opieszałością organu w ich podjęciu lub dokonaniu (vide analogicznie dla instytucji bezczynności - T. Woś, H. Knysiak-Molczyk, M. Romańska, Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi Komentarz, Wydawnictwo Prawnicze LexisNexis, Warszawa 2005, str. 86). Skarga na przewlekłe prowadzenie postępowania może być wniesiona po upływie terminu przewidzianego do załatwienia sprawy, po wyczerpaniu środków zaskarżenia – zażalenie na przewlekłość albo wniosek o usunięcie naruszenia prawa w myśl art. 37 k.p.a. Rozstrzygając w przedmiocie przewlekłego prowadzenia postępowania trzeba mieć na uwadze, że zgodnie z art. 12 § 1 k.p.a. organy administracji publicznej mają obowiązek działać w sprawie wnikliwie i szybko, posługując się możliwie najprostszymi środkami prowadzącymi do jej załatwienia. Na organie prowadzącym postępowanie spoczywa obowiązek podejmowania wszelkich kroków niezbędnych do załatwienia sprawy (art. 7 k.p.a. i art. 77 § 1 k.p.a.). Stosownie natomiast do treści art. 35 § 1 k.p.a. organy administracji publicznej obowiązane są załatwiać sprawy bez zbędnej zwłoki. Załatwienie zaś sprawy wymagającej postępowania wyjaśniającego powinno nastąpić nie później niż w ciągu miesiąca, a sprawy szczególnie skomplikowanej - nie później niż w ciągu dwóch miesięcy od dnia wszczęcia postępowania, zaś w postępowaniu odwoławczym - w ciągu miesiąca od dnia otrzymania odwołania (art. 35 § 3 k.p.a.). W sprawie niniejszej, ze względu na przedmiot, zaświadczenie winno być wydane zgodnie z art. 217 § 3 k.p.a. bez zbędnej zwłoki, nie później jednak niż w terminie siedmiu dni. W myśl natomiast art. 36 § 1 k.p.a. o każdym przypadku niezałatwienia sprawy w terminie określonym w art. 35 k.p.a. lub w przepisach szczególnych organ administracji publicznej jest obowiązany zawiadomić strony, podając przyczyny zwłoki i wskazując nowy termin załatwienia sprawy. Ten sam obowiązek ciąży na organie administracji publicznej również w przypadku zwłoki w załatwieniu sprawy z przyczyn niezależnych od organu (art. 36 § 2 k.p.a.). Instytucja skargi o stwierdzenie przewlekłości postępowania ma na celu bowiem ochronę strony poprzez doprowadzenie do wydania rozstrzygnięcia w sprawie. Badając zasadność takiej skargi sąd czyni to według stanu prawnego i na podstawie akt sprawy istniejących w dniu wydania orzeczenia sądowego. W rozpoznawanej sprawie, zdaniem Sądu, Powiatowy Inspektor Nadzoru Budowlanego w H. nie wywiązał się z ustawowych obowiązków wynikających z powołanych wyżej przepisów kodeksu postępowania administracyjnego. Na samym początku podkreślenia wymaga, że skarżąca wyczerpała tryb poprzedzający wniesienie skargi na przewlekłe prowadzenie postępowania do sądu administracyjnego, o którym mowa w art. 52 § 1 i 2 p.p.s.a., albowiem skierowała w trybie art. 37 § 1 k.p.a. zażalenie do organu wyższego stopnia (pismo z dnia 12 grudnia 2011 r.). Wniosek o wydanie zaświadczenia w trybie art. 217 k.p.a. został złożony w PINB w H. w dniu [...] października 2009 r. Wnioskodawczyni chodziło o wydanie zaświadczenia o merytorycznym podjęciu działań przez organ na skutek wstrzymania wykonania decyzji o pozwoleniu na budowę S. H. z dnia [...] listopada 2004 r. Nr [...] przez Wojewodę P. postanowieniem z dnia [...] kwietnia 2005 r. znak [...] i przez Starostę H. postanowieniem z dnia [...] czerwca 2006 r. znak [...]. Z akt administracyjnych wynika jednoznacznie, że znajdują się w nich oba postanowienia i nie ma żadnej innej dokumentacji świadczącej o jakichkolwiek czynnościach lub działaniach podejmowanych przez organ. Brak też jest jakichkolwiek przesłanek aby przyjąć, że organ nie zrozumiał żądania, gdyż już w piśmie z dnia [...] listopada 2009 r. ustosunkowując się do złożonego wniosku jednoznacznie odpowiedział, że "nie podejmowałem działań merytorycznych na skutek okoliczności wskazanych w w/w wniosku". Zgodnie więc z art. 217 § 3 k.p.a., zaświadczenie winno być wydane najpóźniej w ciągu siedmiu dni, tj. do dnia 6 listopada 2009 r. Skoro więc w kolejnym piśmie z dnia 7 listopada 2009 r. wnioskodawczyni zwróciła się do organu o usunięcie naruszenia prawa i po raz kolejny wniosła o wydanie żądanego zaświadczenia zgodnie z art. 217 k.p.a., to brak reakcji ze strony organu może być tłumaczony albo nieznajomością prawa, albo złą wolą. Nie usprawiedliwia organu wydanie postanowienia z dnia [...] listopada 2009 r. odmawiającego wydania przedmiotowego zaświadczenia. Wprawdzie zostało ono utrzymane w mocy przez P. Wojewódzkiego Inspektora Nadzoru Budowlanego w B. postanowieniem z dnia [...] grudnia 2009 r., jednakże WSA w Białymstoku wyrokiem z dnia 13 stycznia 2011 r. w sprawie II SA/Bk 75/10 uchylił obydwa postanowienia. Jako nietrafne należy ocenić żądanie przez organ od wnioskodawczyni wskazania interesu prawnego (pismo z dnia [...] marca 2011 r.), skoro już w dniu [...] marca 2011 r. złożyła ona sama bez żądania, w organie pismo, w którym ów interes wskazała. Natomiast żądanie od wnioskodawczyni sprecyzowania treści żądanego zaświadczenia, w tym wyjaśnienie, jak należy rozumieć sformułowanie "o merytorycznym podjęciu działań przez organ" w kontekście udzielonej przez ten organ odpowiedzi już w piśmie z dnia [...] listopada 2009 r., potraktować należy jako próbę działań pozornych, które nie zmierzają do załatwienia sprawy, tylko jej przedłużenia. Nie dziwi zatem odpowiedź wnioskodawczyni na przedmiotowe żądanie (pismo z dnia [...] marca 2011 r.), w którym stwierdziła, że już sąd wyjaśnił powyższe w wyroku z dnia 13 stycznia 2011 r. w sprawie II SA/Bk 75/10 w przedostatnim akapicie uzasadnienia wyroku i że organ zna swoje obowiązki wynikające z art. 83 Prawa budowlanego. W tym miejscu podkreślenia wymaga, że wprawdzie w dniu [...] kwietnia 2011 r. organ wydał zaświadczenie, ale w swej treści nie odpowiadało ono żądaniu wnioskodawczyni. Działanie takie również należy potraktować jako pozorne, gdyż nie zmierzało ono do realizacji wniosku osoby uprawnionej tylko w nieuzasadniony sposób przedłużało postępowanie. Pamiętać bowiem trzeba, że już w dniu [...] listopada 2009 r. organ trafnie ocenił, o jakie żądanie wnioskodawczyni chodzi. Dodatkowo, wydając postanowienie z dnia [...] listopada 2009 r. o odmowie wydania zaświadczenia o merytorycznym podjęciu działań, organ także nie miał wątpliwości odnośnie przedmiotu wniosku. Ostatecznie organ wydał żądane zaświadczenie w dniu [...] stycznia 2012 r. Nie usprawiedliwia przy tym organu fakt, że w okresie od [...] maja 2011 r. do [...] stycznia 2012 r. akta administracyjne przebywały w WSA w Białymstoku w związku z rozpoznawaniem skargi na niewykonanie wyroku WSA w Białymstoku w sprawie II SA/Bk 75/10 (sprawa o sygn. II SA/Bk 368/11). Skarga w sprawie II SA/Bk 368/11 została odrzucona ze względu na niewyczerpanie przez skarżącą przed jej wniesieniem do sądu obowiązku wynikającego z art. 154 § 1 p.p.s.a., czyli uprzedniego wezwania organu do wykonania wyroku. Wskazana sprawa nie wniosła bowiem niczego istotnego i nowego do niniejszej sprawy, a zatem nie miała na nią żadnego wpływu. Do wydania zaświadczenia o żądanej treści, organowi w stanie faktycznym niniejszej sprawy, akta administracyjne fizycznie nie były potrzebne. W aktach tych, co już wskazano wcześniej, znajdują się tylko kserokopie dwóch postanowień i brak jest jakichkolwiek innych dokumentów i dowodów. Organ wiedział o tym od samego początku i dał temu wyraz w swoim piśmie już w dniu [...] listopada 2009 r. Zresztą powyższe organ potwierdził w ten sposób, że w zaświadczeniu z dnia [...] stycznia 2012 r. stwierdził, że nie podejmował działań merytorycznych. Ostatecznie więc, skoro organ nie potrafił wydać zaświadczenia bez posiadania akt administracyjnych, winien wcześniej poczynić kserokopie potrzebnych mu dokumentów z tych akt (tylko dwóch postanowień, bo innych dokumentów nie było) i na tej podstawie rozstrzygać sprawę niniejszą, czego jednak nie uczynił. Tłumaczenie zatem przez organ, że brak akt administracyjnych przeszkodził mu w wydaniu żądanego zaświadczenia nie zasługuje na uwzględnienie. Powyżej opisane czynności wskazują, że organ prowadził postępowanie opieszale i przedłużał je w sposób nieuzasadniony, nie podając przy tym przekonujących i uzasadnionych przyczyn tego stanu rzeczy. Podkreślenia przy tym wymaga, że charakter sprawy nie wymagał ani dopuszczania jakichś dowodów, ani też podejmowania innych czynności, które mogły mieć wpływ na jak najszybsze i skuteczne wyjaśnienie i zakończenie sprawy. Działanie organu cechował przy tym brak koncentracji działań powodujący w efekcie dokonywanie czynności nieadekwatnych do zaistniałej sytuacji. Mając na uwadze wszystkie powyższe okoliczności, Sąd uznał, że zaistniały przesłanki do stwierdzenia na podstawie art. 149 § 1 p.p.s.a. stanu przewlekłości postępowania o znamionach rażącego naruszenia prawa. Na przeszkodzie takiemu stwierdzeniu nie stanął fakt wydania w dniu [...] stycznia 2012 zaświadczenia albowiem, jak orzekł NSA w wyroku z dnia 5 lipca 2012 r., sygn. akt II OSK 1031/12, przewlekłość postępowania jest stanem sprawy, którego zaistnienie sąd ocenia bez względu na to, czy organ podjął, czy też nie, dalsze czynności w sprawie. Stwierdzając w wyroku, że zaistniała w rozpoznawanej sprawie przewlekłość postępowania organu ma charakter rażącego naruszenia prawa, Sąd miał na uwadze, że należy je pojmować jako oczywiste i jaskrawe naruszenie prawa, w tym przypadku relatywizowane do czasu i sposobu działania organu w okolicznościach konkretnej sprawy administracyjnej. Termin "rażący" definiowany jest w języku polskim jako cecha ujemna, dająca się łatwo stwierdzić, wyraźna, oczywista, bardzo duża lub niewątpliwa. W przedmiotowym przepisie chodzi zatem o takie działania lub zaniechania podmiotu, które w sposób niewątpliwy i oczywisty pozostają w sprzeczności z obowiązkiem podjęcia działań zmierzających do załatwienia danej sprawy administracyjnej (por. wyrok NSA z dnia 21 czerwca 2012 r., sygn. akt I OSK 675/12). Przenosząc powyższe rozważania na grunt niniejszej sprawy łatwo daje się zauważyć, że nie do przyjęcia jest sytuacja, że zaświadczenie, które winno być wydane najpóźniej po siedmiu dniach od złożenia o nie wniosku, wydawane jest po prawie dwóch latach i trzech miesiącach. Na ocenę rażącego naruszenia prawa wpływ ma nie tylko okres trwania przedmiotowego postępowania, ale i postawa organu, który naruszając wyrażoną w art. 8 k.p.a. zasadę budzenia zaufania uczestników postępowania do władzy publicznej, kilkakrotnie zachowywał się względem wnioskodawczyni tak, jakby nie wiedział o co jej we wniosku chodzi. Na mocy art. 149 § 2 p.p.s.a., Sąd wymierzył organowi grzywnę, określając jej wysokość na [...] zł. Stosownie do treści art. 134 § 1 p.p.s.a., o wysokości grzywny sąd rozstrzyga samodzielnie, poprzez "miarkowanie", biorąc pod uwagę całokształt okoliczności sprawy. Ustawodawca oznaczył bowiem w art. 154 § 6 p.p.s.a. jedynie górną granicę kwoty grzywny – tj. dziesięciokrotność przeciętnego wynagrodzenia miesięcznego w gospodarce narodowej w roku poprzednim. W wyroku z dnia 26 października 2006 r. (sygn. akt III SAWa 1237/06) WSA w Warszawie stwierdził, że określenie przez ustawodawcę jedynie górnej granicy grzywny możliwej do wymierzenia oznacza, że w przypadku wymierzenia grzywny poniżej tej granicy, nie jest konieczne, aby kwota grzywny odpowiadała określonej wielokrotności tego wskaźnika. Orzekając o wysokości grzywny w sprawie niniejszej w wymiarze [...] zł, Sąd miał na uwadze fakt, że grzywna wymierzana na podstawie art. 154 § 6 p.p.s.a. nie ma wyłącznie charakteru represyjnego, albowiem jej celem jest przede wszystkim zdyscyplinowanie organu i poprzez realne zagrożenie sankcją zmuszenie do sprawnego i terminowego załatwiania wniosków stron postępowania. W ocenie składu orzekającego, cel powyższy został już wobec organu osiągnięty. Organ winien zatem wziąć pod rozwagę powyżej opisane uchybienia popełnione na etapie rozpoznawania niniejszej sprawy oraz dokonywać czynności bez zbędnej zwłoki, z poszanowaniem zasady koncentracji materiału dowodowego i sprawności postępowania. Mając powyższe na uwadze, w punkcie pierwszym wyroku orzeczono na podstawie art. 149 § 1 p.p.s.a., w punkcie drugim na podstawie art. 161 § 1 pkt 3 p.p.s.a., zaś o grzywnie w punkcie trzecim Sąd orzekł na podstawie art. 149 § 2 p.p.s.a. O zwrocie kosztów postępowania między stronami orzeczono w punkcie czwartym wyroku na podstawie art. 200 p.p.s.a. O kosztach wynagrodzenia pełnomocnika ustanowionego z urzędu orzeczono w punkcie piątym wyroku na mocy art. 250 p.p.s.a. w zw. z § 19 i § 18 ust. 1 pkt 1 lit. c) rozporządzenia Ministra Sprawiedliwości z dnia 28 września 2002 r. w sprawie opłat za czynności adwokackie oraz ponoszenia przez Skarb Państwa kosztów nieopłaconej pomocy prawnej udzielonej z urzędu (Dz. U. z 2013 r., poz. 461, j.t.).