II SAB/Bk 23/16

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Białymstoku w składzie następującym: Przewodniczący sędzia NSA Mieczysław Markowski, Sędziowie sędzia WSA Marek Leszczyński (spr.), sędzia NSA Anna Sobolewska-Nazarczyk, Protokolant st. sekretarz sądowy Anna Makal, po rozpoznaniu w Wydziale II na rozprawie w dniu 23 czerwca 2016 r. sprawy ze skargi M. W. na bezczynność Prezydenta Miasta B. w przedmiocie informacji publicznej 1. zobowiązuje Prezydenta Miasta B. do załatwienia, w trybie ustawy z dnia 6 września 2001 r. o dostępie do informacji publicznej, wniosku skarżącego M. W. z dnia [...] lutego 2016 r. w zakresie punktów 1,2 i 4, w terminie 14 dni od dnia doręczenia prawomocnego wyroku; 2. umarza postępowanie w zakresie pkt 3 wniosku skarżącego M. W. z dnia [...] lutego 2016 r.; 3. stwierdza, że organ dopuścił się bezczynności; 4. stwierdza, że bezczynność organu nie miała miejsca z rażącym naruszeniem prawa; 5. zasądza od Prezydenta Miasta B. na rzecz skarżącego M. W. kwotę 100 (sto) złotych tytułem zwrotu kosztów postępowania sądowego. Skarga na bezczynność Prezydenta Miasta B. została wywiedziona na tle następujących okoliczności faktycznych: Wnioskiem z dnia 24 lutego 2016 r. M. A. W. (powoływany dalej: jako "Skarżący") zwrócił się do Prezydenta Miasta B. o udostępnienie informacji publicznej i przekazanie danych z zakresu: 1) zawartych umów i trybu wyłonienia wykonawcy budowy węzła integrującego komunikacje kolejową i autobusową w Białymstoku; 2) opracowanych planów przebudowy ww. węzła (pliki graficzne, tekstowe); 3) informacji na temat dotychczasowych prac i spotkań; 4) przedstawienia sprawozdań, notatek itp. W odpowiedzi na powyższy wniosek Prezydent Miasta B. pismem z 1 marca 2016 r. poinformował, iż dane na temat wyłonionego wykonawcy oraz zawartej umowy dostępne są pod wskazanym w piśmie adresem internetowym, a koncepcja budowy Intermodalnego Węzła Komunikacyjnego w B. została zatwierdzona i będzie opublikowana na stronie internetowej Urzędu Miejskiego w B. W dniu 7 marca 2016 r. Skarżący złożył do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego skargę na bezczynność Prezydenta Miasta B. polegającą na nieudzieleniu w terminie informacji publicznej w żądanym zakresie. Powołując się na naruszenie art. 61 ust.1 i 2 Konstytucji RP i art. 1 ust. 1 w zw. z art. 10 ust.1 i art. 13 ust.1 oraz art. 16 ustawy o dostępie do informacji publicznej Skarżący wniósł o zobowiązanie organu do udzielenia informacji zgodnie z wnioskiem z dnia 24 lutego 2016 r. W odpowiedzi na skargę Prezydent Miasta B. wniósł o jej oddalenie, podnosząc że pismem z dnia 1 marca 2016r. udzielono Skarżącemu informacji publicznej poprzez wskazanie adresu strony internetowej wivw.biparch.um.bialystok.pl, gdzie zamieszczone są informacje na temat przetargu, wyłonionego wykonawcy, kwoty kontraktu oraz wzór umowy. Wskazanie z kolei konkretnej strony na której zamieszczona została Koncepcja, w dacie udzielania informacji nie było możliwe, jako że była przygotowywana do publikacji. Dalej organ poinformował, że informacje dotyczące przedstawienia sprawozdań, notatek prac i spotkań, wobec faktu, iż ta kategoria materiałów roboczych nie mieści się w pojęciu informacji publicznej nie zostały zamieszczone w w/w piśmie, tym bardziej, iż dokumenty powyższe nie zostały przez organ wytworzone w formie jakiegokolwiek dokumentu urzędowego. W tych okolicznościach organ uznał, że zarzut bezczynności w przedmiocie udostępnienia informacji publicznej jest całkowicie chybiony. W piśmie procesowym z dnia 2 maja 2016 r. Skarżący cofnął skargę w zakresie zawartym w punkcie trzecim wniosku z dnia 24 lutego 2016 r., tj. w zakresie udostępnienia informacji na temat dotychczasowych prac i spotkań dotyczących budowy węzła integrującego komunikację kolejową i autobusową w B. W pozostałym zakresie Skarżący podtrzymał skargę wskazując, że organ nie udostępnił żądanych w pkt. 1, 2 i 4 wniosku – informacji. W ocenie Skarżącego nie można uznać za udzielenie informacji publicznej przesłanie ogólnego adresu internetowego Biuletynu Informacji Publicznej organu, tym bardziej, że w dacie udzielenia odpowiedzi (jak i obecnie) nie znajdowała się na nim żądana informacja. Dodatkowo Skarżący zwrócił uwagę, że w ogóle nie istnieje strona internetowa o podanym w odpowiedzi na skargę adresie, a Skarżący wbrew temu co wywnioskował organ nie żądał wzoru umowy, a udostępnienia "zawartych umów". Czym innym jest bowiem zawarta umowa, a czym innym wzór umowy, opracowany na potrzeby postępowania przetargowego. Końcowo Skarżący podkreślił, iż w orzecznictwie sądowo administracyjnym wskazuje się, że notatki służbowe są informacją publiczną, której ujawnienia i udostępnienia może żądać obywatel. O przedstawienie takich notatek dotyczących zamierzenia inwestycyjnego w postaci węzła intermodalnego Skarżący wystąpił, a organ ani ich nie udostępnił, ani nie wydał decyzji o odmowie ich udostępnienia, ani też nie wskazał, że nie istnieją. Wojewódzki Sąd Administracyjny zważył, co następuje: Skarga na bezczynność zasługuje na uwzględnienie. Zgodnie z treścią art. 1 i art. 3 § 2 pkt 8 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 roku Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. z 2016 r., poz. 718 dalej: p.p.s.a.), sąd administracyjny sprawuje kontrolę działalności administracji publicznej poprzez rozpoznawanie skarg na bezczynność lub przewlekłe prowadzenie postępowania. Bezczynność w prowadzeniu postępowania przez organ administracji publicznej, w rozumieniu art. 3 § 2 pkt 8 p.p.s.a. ma miejsce, gdy w prawnie ustalonym terminie organ administracji nie podejmuje żadnych czynności w sprawie lub wprawdzie prowadził postępowanie w sprawie, ale - mimo istnienia ustawowego obowiązku - nie kończy go wydaniem w terminie stosownego aktu, lub nie podjął wymaganej czynności. Dla skuteczności skargi nie ma znaczenia, z jakich powodów określony akt nie został podjęty lub czynność nie została dokonana, a w szczególności czy bezczynność w prowadzeniu postępowania została spowodowana zawinioną lub niezawinioną opieszałością organu w ich podjęciu lub dokonaniu (patrz analogicznie dla instytucji przewlekłości postępowania - T. Woś, H. Knysiak-Molczyk, M. Romańska, Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi Komentarz, Wydawnictwo Prawnicze LexisNexis, Warszawa 2005, str. 86). W sprawie niniejszej, z uwagi na przedmiot zaskarżenia, zastosowanie mają przepisy ustawy z dnia 6 września 2001 r. o dostępie do informacji publicznej (t.j. Dz. U. z 2014 r., poz. 782 ze zm.; dalej: u.d.i.p.), która kształtuje prawo do informacji publicznej, a także określa zasady i tryb jej udostępniania oraz ponownego wykorzystania (art. 1-2a u.d.i.p.). Kognicja sądów administracyjnych do rozpoznania skarg na bezczynność w takich sprawach wynika z art. 3 § 2 pkt 4 i 8 p.p.s.a., zaś potwierdza ją dodatkowo brzmienie art. 21 u.d.i.p. Skarga do sądu administracyjnego na bezczynność organu w przedmiocie dostępu do informacji publicznej nie wymaga poprzedzenia jej środkiem zaskarżenia wskazanym w art. 52 p.p.s.a., ponieważ stosownie do treści art. 16 ust. 1 i 2 u.d.i.p., przepisy kodeksu postępowania administracyjnego stosuje się jedynie do decyzji o odmowie udostępnienia informacji publicznej oraz umorzenia postępowania o udostępnienie informacji publicznej. Powyższe oznacza zatem, że przepisy kodeksu postępowania administracyjnego nie mają zastosowania w zakresie pozostałych czynności podejmowanych przez organ na podstawie ustawy o dostępie do informacji publicznej, w tym do czynności materialno - technicznych w rozumieniu przepisu art. 3 § 2 pkt 4 p.p.s.a. Zasadnym jest zatem stanowisko, że skarga na bezczynność w zakresie udzielenie informacji publicznej jest dopuszczalna bez wzywania organu do usunięcia naruszenia prawa (por. wyrok NSA z dnia 6 marca 2013 r., sygn. akt I OSK 2917/12). Uwzględniając powyższe Sąd uznał skargę wniesioną w niniejszej sprawie za dopuszczalną. Przechodząc z kolei do merytorycznego jej rozpoznania należy stwierdzić, że przedmiotem skargi uczyniono bezczynność Prezydenta Miasta B. w udostępnieniu Skarżącemu informacji publicznej określonej we wniosku z dnia 24 lutego 2016r., który zawierał żądanie przekazania: 1) zawartych umów i trybu wyłonienia wykonawcy budowy węzła integrującego komunikacje kolejową i autobusową w Białymstoku; 2) opracowanych planów przebudowy ww. węzła (pliki graficzne, tekstowe); 3) informacji na temat dotychczasowych prac i spotkań; 4) przedstawienia sprawozdań, notatek itp. Biorąc jednak pod uwagę, iż Skarżący pismem z dnia 2 maja 2016 r. cofnął skargę w zakresie pkt 3 wniosku, tj. w zakresie udostępnienia informacji na temat dotychczasowych prac i spotkań dotyczących budowy węzła integrującego komunikację kolejową i autobusową w Białymstoku, Sąd w tej części umorzył postępowanie jako bezprzedmiotowe w oparciu o art. 161 § 1 pkt 3 p.p.s.a. (pkt 2 sentencji wyroku). W konsekwencji ramy kontrolowanego postępowania należało ograniczyć wyłącznie do pkt 1, 2 i 4 wniosku Skarżącego o udzielenie informacji publicznej w powołanym wyżej zakresie. W niniejszej sprawie bezsporne jest, że żądane w pkt 1 i 2 wniosku - informacje są informacją publiczną, a adresat wniosku – Prezydent Miasta B. należy do kręgu podmiotów zobowiązanych do udzielania takich informacji. Wątpliwości w zakresie zakwalifikowania żądanych w pkt 4 sprawozdań i notatek do katalogu informacji publicznych miał organ, tym niemniej Sąd ich nie podziela. W orzecznictwie sądowo-administracyjnym, jak słusznie zauważył Skarżący przeważa bowiem pogląd, że notatki służbowe są informacją publiczną, której ujawnienia i udostępnienia może żądać obywatel. Każda informacja przedstawiciela władzy publicznej utrwalona w jakiejkolwiek formie ma walor informacji publicznej (tak m.in. NSA w wyroku z 14 września 2012r., sygn. akt I OSK 11771/12). Wyjątek stanowią notatki nieoficjalne, tj. projekty notatek lub zapisy w brudnopisie albo notatki włączone do akt postępowania przygotowawczego w sprawie karnej lub akt sądowych (vide wyroki: WSA w Lublinie z 4 marca 2014 r., sygn. akt II SAB/Lu 2/14, WSA w Bydgoszcz z 21 stycznia 2015 r., sygn. akt II SAB/Bd 118/14, NSA z 30 stycznia 2015 r., sygn. akt I OSK 617/14). Notatka służbowa jest dokumentem, który został wytworzony przez pracownika organu administracji publicznej i dotyczy sfery faktów, może dotyczyć tez wystąpień, opinii i ocen przez te organy i pracowników dokonywanych i jako taka stanowi informacje publiczną. Z punktu widzenia ustawy o dostępie do informacji publicznej treść tych dokumentów (notatek służbowych) jako wytworzonych przez organy władzy publicznej ma charakter informacji publicznej. Z orzecznictwa wynika, że przymiot informacji publicznej posiadają także dokumenty powstałe w związku z prowadzeniem zadań w ramach realizacji zadań publicznych czy też konkretnych spraw (vide wyrok NSA z 20 stycznia 2012r., sygn. akt I OSK 2118/11). Uwzględniając powyższe należy uznać, że sprawozdania i notatki służbowe, o jakie wystąpił Skarżący relacjonujące przebieg spotkań przedstawicieli organu z przedstawicielami innych organizacji, a dotyczące zamierzenia inwestycyjnego w postaci węzła intermodalnego, stanowią informację publiczną. W tych okolicznościach ocenie poddać należało, czy organ w kontrolowanej sprawie dopuścił się bezczynności w udzieleniu informacji publicznej w opisanym wyżej zakresie. Zasadnicze sposoby (tryby) udzielania informacji publicznej, a także ograniczenia w jej udostępnianiu, normują przepisy ustawy o dostępie do informacji publicznej. I tak przyjmuje się, że udostępnienie informacji publicznej następuje w formie czynności materialno-technicznej, natomiast powiadomienie o tym, że żądana informacja nie jest informacją publiczną – "zwykłym" pismem. Obowiązek wydania decyzji administracyjnej ustawodawca przewidział natomiast w takich przypadkach, gdy żądana informacja jest informacją publiczną, lecz organ odmawia jej udostępnienia bądź zachodzą przesłanki do umorzenia postępowania (art. 16 ust. 1 u.d.i.p.) – tj. gdy istnieją ustawowe podstawy do odmowy udostępnienia informacji publicznej (art. 5 ust. 1 i 2 u.d.i.p), bądź przeszkody do jej udostępnienia w określony sposób lub w określonej formie (art. 14 ust. 2 u.d.i.p.). W świetle art. 13 ust. 1 u.d.i.p. udostępnianie informacji publicznej na wniosek następuje bez zbędnej zwłoki, nie później jednak niż w terminie 14 dni od dnia złożenia wniosku, z zastrzeżeniem ust. 2. Przepis ten przewiduje, że w przypadku gdy informacja publiczna nie może być udostępniona w terminie określonym w ust. 1, podmiot obowiązany do jej udostępnienia powiadamia w tym terminie o powodach opóźnienia oraz o terminie, w jakim udostępni informację, nie dłuższym jednak niż 2 miesiące od dnia złożenia wniosku. Nie ulega wątpliwości, że w rozpoznawanej sprawie Prezydent B. w terminach zakreślonych przez ustawodawcę nie udostępnił żądanych w pkt 1, 2 i 4 wniosku - informacji, nie prolongował terminu ich udostępnienia ani nie wydał decyzji odmownej. Jedynie pismem z dnia 1 marca 2016 r. poinformował Skarżącego, że żądane dane na temat wyłonionego wykonawcy oraz zawartej umowy dostępne są pod wskazanym w piśmie adresem internetowym, a koncepcja budowy Intermodalnego Węzła Komunikacyjnego w B. została zatwierdzona i będzie opublikowana na stronie internetowej Urzędu Miejskiego w B. W ocenie Sądu poprzestanie przez Organ na wystosowaniu do Skarżącego ww. pisma nie może być uznane za prawidłowe załatwienie przedmiotowego wniosku o udostępnienie informacji publicznej. W tym miejscu należy przypomnieć, że według art. 14 ust. 1 ustawy o dostępie do informacji publicznej, udostępnianie informacji publicznej na wniosek następuje w sposób i w formie zgodnych z wnioskiem, chyba że środki techniczne, którymi dysponuje podmiot obowiązany do udostępnienia, nie umożliwiają udostępnienia informacji w sposób i w formie określonych we wniosku. Zgodnie zaś z art. 14 ust. 2 cytowanej ustawy – jeżeli informacja publiczna nie może być udostępniona w sposób lub w formie określonych we wniosku, podmiot obowiązany do udostępnienia powiadamia pisemnie wnioskodawcę o przyczynach braku możliwości udostępnienia informacji zgodnie z wnioskiem i wskazuje, w jaki sposób lub w jakiej formie informacja może być udostępniona niezwłocznie. W takim przypadku, jeżeli w terminie 14 dni od powiadomienia wnioskodawca nie złoży wniosku o udostępnienie informacji w sposób lub w formie wskazanych w powiadomieniu, postępowanie o udostępnienie informacji umarza się. Skoro zatem, jak wynika z pisma z dnia 1 marca 2016 r. i odpowiedzi na skargę, udzielenie informacji w zakresie koncepcji budowy Intermodalnego węzła komunikacyjnego, nie było możliwe w dacie udzielania informacji, albowiem była przygotowywana do publikacji, to Prezydent B. zobowiązany był, po pierwsze poinformować o powyższych okolicznościach Skarżącego, a po drugie wskazać, w jaki sposób lub w jakiej formie wnioskowana informacja może być udostępniona. W takim przypadku miał obowiązek pouczyć wnioskodawcę, że jeżeli w terminie 14 dni od powiadomienia, nie złoży wniosku o udostępnienie informacji w sposób lub w formie wskazanych w powiadomieniu, postępowanie o udostępnienie informacji zostanie umorzone. W piśmie z dnia 1 marca 2016 r. będącym odpowiedzią organu na wniosek Skarżącego na próżno szukać powyższych informacji. Za niewystarczające z punktu widzenia ustawy o dostępie do informacji publicznej należy uznać zaś twierdzenie organu, iż wnioskowana informacja będzie opublikowana na stronach Urzędu Miejskiego w B. bez wskazania nawet terminu, kiedy miałoby to nastąpić. Ponadto, skoro Skarżący jednoznacznie zawnioskował o udostępnienie "zawartych umów" to odesłanie go do strony internetowej na której dostępny jest, jak podano w odpowiedzi na skargę wzór umowy, nie jest udzieleniem pełnej informacji. Mając wszystko to na uwadze Sąd stwierdził, że Prezydent Miasta B., poprzestając jedynie na wystosowaniu do Skarżącego, w odpowiedzi na jego wniosek z 24 lutego 2016 r., pisma z dnia 1 marca 2016 r., dopuścił się bezczynności w załatwieniu tego wniosku w zakresie pkt 1, 2 i 4 i stan ten nie ustał do dnia wydania niniejszego wyroku. Zgodnie zaś z art. 149 § 1 p.p.s.a. – w brzmieniu obowiązującym od 15 sierpnia 2015 r. – sąd, uwzględniając skargę na bezczynność lub przewlekłe prowadzenie postępowania przez organy w sprawach określonych w art. 3 § 2 pkt 1-4 albo na przewlekłe prowadzenie postępowania w sprawach określonych w art. 3 § 2 pkt 4a: (1) zobowiązuje organ do wydania w określonym terminie aktu, interpretacji albo do dokonania czynności; (2) zobowiązuje organ do stwierdzenia albo uznania uprawnienia lub obowiązku wynikających z przepisów prawa; (3) stwierdza, że organ dopuścił się bezczynności lub przewlekłego prowadzenia postępowania. Jednocześnie, w myśl art. 149 § 1a p.p.s.a., sąd stwierdza, czy bezczynność organu lub przewlekłe prowadzenie postępowania przez organ miały miejsce z rażącym naruszeniem prawa. Uwzględniając powyższe Sąd – na podstawie art. 149 § 1 pkt 1 p.p.s.a.– zobowiązał Prezydenta Miasta B. do załatwienia wniosku Skarżącego o udostępnienie informacji publicznej z dnia 24 lutego 2016 r. w zakresie punktów 1, 2 i 4 w terminie 14 dni od doręczenia organowi odpisu prawomocnego wyroku (pkt 1 sentencji wyroku). Jednocześnie, stosownie do art. 149 § 1 pkt 3 p.p.s.a., Sąd stwierdził, że organ dopuścił się zarzucanej bezczynności (pkt 3 sentencji wyroku). Z kolei oceniając charakter zaistniałej bezczynności, jak tego wymaga art. 149 § 1a p.p.s.a., Sąd stwierdził, że nie miała ona miejsca z rażącym naruszeniem prawa (pkt 4 sentencji wyroku) – uwzględniając fakt, iż Prezydent Miasta B. nie pozostawił wniosku Skarżącego bez odpowiedzi, lecz się do niego dość szybko ustosunkował, a niezgodny z prawem sposób rozpoznania wniosku wynikał nie tyle z lekceważenia przepisów prawa, ile raczej z błędnej ich interpretacji. O kosztach postępowania (pkt 5 sentencji wyroku) Sąd orzekł na podstawie art. 200 p.p.s.a.