II SAB/Bk 25/19

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Białymstoku w składzie następującym: Przewodniczący sędzia WSA Marek Leszczyński (spr.), Sędziowie sędzia NSA Grażyna Gryglaszewska, sędzia WSA Małgorzata Roleder, Protokolant sekretarz sądowy Katarzyna Derewońko, po rozpoznaniu w Wydziale II na rozprawie w dniu 6 czerwca 2019 r. sprawy ze skargi A. z o.o. w P. na bezczynność Regionalnego Dyrektora Ochrony Środowiska w B. w przedmiocie informacji publicznej 1. zobowiązuje Regionalnego Dyrektora Ochrony Środowiska w B. do załatwienia wniosku skarżącego A. Spółki z o.o. w P. z dnia [...] stycznia 2019 roku, w terminie 14 dni od dnia doręczenia akt organowi; 2. stwierdza, że organ dopuścił się bezczynności; 3. stwierdza, że bezczynność organu nie miała miejsca z rażącym naruszeniem prawa; 4. zasądza od Regionalnego Dyrektora Ochrony Środowiska w B. na rzecz skarżącego A. Spółki z o.o. w P. kwotę 100 (sto) złotych tytułem zwrotu kosztów postępowania sądowego. Skarga na bezczynność Regionalnego Dyrektora Ochrony Środowiska w B. została wywiedziona na tle następujących okoliczności faktycznych: Pismem z dnia [...] stycznia 2019 r. spółka A. Sp. z o.o. z siedzibą w P. (powoływana w dalszej części uzasadnienia jako "Wnioskodawca" lub "spółka") zwróciła się do Regionalnego Dyrektora Ochrony Środowiska w B. (dalej w skrócie: "RDOŚ") z wnioskiem o: 1) dopuszczenie do udziału w postepowaniu wszczętym wnioskiem o wydanie decyzji środowiskowej w sprawie budowy drogi S19 oraz obwodnicy B. przebiegającej w obrębie dzielnicy S. w B., i zawiadomienia o każdym toczącym się postępowaniu administracyjnym dotyczącym wydania tejże decyzji środowiskowej; 2) udostępnienie dokumentacji złożonego przez GDDKIA wniosku o wydanie decyzji środowiskowej z dnia [...] stycznia 2019 r. Uzasadniając swój interes w przystąpieniu do niniejszego postępowania Spółka wyjaśniła, że jest właścicielem działek położonych na terenie gminy B. w obrębie nr [...] o nr geodezyjnych [...] na obecnej trasie DK19 (w P. poniżej H.), na których planowana jest budowa stacji paliw. W związku z tym, że planowana inwestycja będzie bezpośrednio dotyczyła własności Spółki i jej praw podmiotowych wniosek jest konieczny i zasadny. W odpowiedzi na powyższy wniosek RDOŚ pismem z dnia [...] stycznia 2019 r. poinformował, że wskazane we wniosku działki nr [...] położone w obrębie nr [...] znajdują się poza miejscem realizacji oraz poza obszarem oddziaływania planowanej inwestycji, stąd też brak jest przesłanek do uznania Spółki za stronę postępowania w rozumieniu art. 28 k.p.a. W dniu 11 marca 2019 r. Spółka złożyła do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego skargę na bezczynność RDOŚ polegającą na braku wydania postanowienia lub orzeczenia stanowiącego odpowiedź na wniosek z dnia [...] stycznia 2019r., wnosząc jednocześnie o zobowiązanie organu do udzielenia żądanej informacji publicznej w terminie 14 dni od daty doręczenia akt organowi. Zdaniem Spółki organ we wszczętym postępowaniu naruszył nie tylko art. 6 k.p.a., ale i przepisy dotyczące udostępniania informacji publicznej. W odpowiedzi na skargę RDOŚ wniósł o jej odrzucenie ewentualnie o jej oddalenie, podnosząc, iż zgodnie z art. 53 § 2b ustawy z dnia 30 sierpnia 2002r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi, skarga na bezczynność powinna być poprzedzona ponagleniem, którego spółka w niniejszej sprawie nie złożyła. Dalej, powołując się na regulację art. 74 ust 3 a ustawy z dnia 3 października 2008 r. o udostępnianiu informacji o środowisku i jego ochronie, udziale społeczeństwa w ochronie środowiska oraz o ocenach oddziaływania na środowisko (Dz. U. z 2018r., poz. 2081 ze zm.), organ wyjaśnił, że stroną postępowania o wydanie decyzji o środowiskowych uwarunkowaniach jest wnioskodawca oraz podmiot, któremu przysługuje prawo rzeczowe do nieruchomości znajdującej się w obszarze, na który będzie oddziaływać przedsięwzięcie. Przez obszar ten rozumie się: (1) działki przylegające bezpośrednio do działek, na których ma być realizowane przedsięwzięcie; (2) działki, na których w wyniku realizacji lub funkcjonowania przedsięwzięcia zostałyby przekroczone standardy jakości środowiska; (3) działki znajdujące się w zasięgu znaczącego oddziaływania przedsięwzięcia, które może wprowadzić ograniczenia w zagospodarowaniu nieruchomości, zgodnie z jej aktualnym przeznaczeniem. Rozpoznając złożony wniosek w kontekście powyższej regulacji oraz załączników do wniosku o wydania decyzji o środowiskowych uwarunkowaniach dla przedsięwzięcia polegającego na "Budowie drogi ekspresowej S19 na odcinku P. i odcinka drogi krajowej nr 66 stanowiącego obwodnicę B. wraz z budową, rozbudową i przebudową dróg innej kategorii oraz niezbędnej infrastruktury, RDOŚ stwierdził, że nie zaistniały przesłanki do uznania Spółki za stronę postępowania, albowiem działki wskazane we wniosku tj. nr [...] położone w obrębie nr [...], nie spełniają powyższych kryteriów. W zakresie wniosku o udostępnienie akt prowadzonego postępowania organ przytoczył treść art. 73 § 1 k.p.a., wskazując, że wniosek Skarżącego został złożony w trybie przewidzianym dla strony postępowania, ale skoro Spółka nie została uznana za stronę postępowania, to w/w wniosek o udostępnienie akt nie zasługiwał na uwzględnienie. Wojewódzki Sąd Administracyjny zważył, co następuje: Skarga Spółki na bezczynność Regionalnego Dyrektora Ochrony Środowiska w B. w rozpatrzeniu wniosku o udostępnienie dokumentacji związanej ze złożonym przez GDDKIA wnioskiem o wydanie decyzji środowiskowej zasługuje na uwzględnienie. Uprawnienie sądu do oceny tego rodzaju wynika z art. 3 § 2 pkt 8 ustawy z 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnym (Dz. U. z 2018 r., poz. 1302, dalej: p.p.s.a.), zgodnie z którym sąd administracyjny sprawuje kontrolę działalności administracji publicznej poprzez rozpoznawanie skarg na bezczynność lub przewlekłe prowadzenie postępowania. W tym zakresie przedmiotem sądowej kontroli nie jest określony akt lub czynność organu administracji, lecz ich brak w sytuacji, gdy organ miał obowiązek podjąć działanie w danej formie i w określonym przez prawo terminie. Instytucja skargi na bezczynność organu ma boiwem na celu ochronę praw strony przez doprowadzenie do wydania w sprawie rozstrzygnięcia lub podjęcia innej czynności dotyczącej uprawnień lub obowiązków wynikających z przepisów prawa. Powyższe determinuje zakres kontroli sądu, sprowadzającej się w tym wypadku do oceny, czy sprawa podlega załatwieniu przez organ w drodze określonego przez ustawodawcę aktu administracyjnego lub czynności. Uwzględniając skargę na bezczynność lub przewlekłe prowadzenie postępowania przez organy, sąd orzeka na podstawie art. 149 p.p.s.a., który w § 1 określa, że sąd: (-) zobowiązuje organ do wydania w określonym terminie aktu, interpretacji albo do dokonania czynności (pkt 1); (-) zobowiązuje organ do stwierdzenia albo uznania uprawnienia lub obowiązku wynikających z przepisów prawa (pkt 2); (-) stwierdza, że organ dopuścił się bezczynności lub przewlekłego prowadzenia postępowania (pkt 3). Jednocześnie, w myśl art. 149 § 1a p.p.s.a., sąd stwierdza, czy bezczynność organu lub przewlekłe prowadzenie postępowania przez organ miały miejsce z rażącym naruszeniem prawa. Odnosząc się w pierwszej kolejności do kwestii formalnych za nieuzasadniony należy uznać zarzut organu zawarty w odpowiedzi na skargę dotyczący przedwczesności skargi spowodowanej brakiem wniesienia przez skarżąca Spółkę ponaglenia. W przedmiotowej sprawie, jak wynika z treści samej skargi, Spółka zarzuciła organowi bezczynność w zakresie udzielenia informacji publicznej dotyczącej postępowania zainicjowanego wnioskiem GDDKIA o wydanie decyzji środowiskowej w sprawie budowy drogi S19 oraz obwodnicy B. DK 66 przebiegającej w obrębie dzielnicy S. w B. W tego rodzaju sprawach przepis art. 37 k.p.a. nie znajduje zaś zastosowania. Co prawda Spółka dopiero na etapie skargi do sądu zakwalifikowała żądanie zawarte we wniosku z dnia [...] stycznia 2019r. jako informację publiczną, lecz uwagi na fakt, że organ zaniechał ustalenia, w jakim trybie powyższy wniosek został złożony, o czym będzie mowa poniżej, Sąd uznał wniesioną skargę za dopuszczalną i tym samym podlegającą merytorycznej ocenie. Przystępując do oceny zasadności skargi, odnotować trzeba, że przepisy p.p.s.a. nie określają na czym polega stan bezczynności. Wykładając treść tego pojęcia zgodzić należy się z powszechnie prezentowanym poglądem, że z bezczynnością mamy do czynienia wówczas, gdy w prawnie ustalonym terminie organ (podmiot zobowiązany) wprawdzie prowadził postępowanie w sprawie, ale mimo istnienia ustawowego obowiązku, nie zakończył go wydaniem w terminie decyzji, postanowienia lub też innego aktu lub nie podjął stosowanej czynności. Zasadniczym celem skargi na bezczynność jest więc zobowiązanie organu niepodejmującego działań przewidzianych przez prawo do podjęcia tychże działań, tj. wydania w określonym terminie i w określonej formie aktu, dokonania czynności bądź stwierdzenia albo uznania uprawnienia lub obowiązków wynikających z przepisów prawa (vide: wyrok WSA w Łodzi z dnia 7 grudnia 2016r. II SAB/Bk 265/16, WSA w Gdańsku z dnia 22 kwietnia 2015r. w sprawie II SAB/Gd 29/15; wyrok WSA w Poznaniu z dnia 27 listopada 2014r. w sprawie II SAB/Po 123/14, wszystkie dostępne w Centralnej Bazie Orzeczeń Sądów Administracyjnych). W ocenie Sądu, z tak opisaną bezczynnością, mamy do czynienia w kontrolowanym postępowaniu. W okolicznościach niniejszej sprawy skarżąca Spółka zażądała dopuszczenia do udziału w postepowaniu wszczętym wnioskiem GDDKIA z dnia [...] stycznia 2019 r. o wydanie decyzji środowiskowej w sprawie budowy drogi S19 oraz obwodnicy B. przebiegającej w obrębie dzielnicy S. w B. oraz udostępnienia akt tegoż postepowania, a w szczególności złożonego przez GDDKIA wniosku o wydanie decyzji środowiskowej. Biorąc pod uwagę treść wniosku z dnia [...] stycznia 2019r., RDOŚ w pierwszej kolejności powinien jednoznacznie ustalić tryb, w jakim Spółka wystąpiła o udostępnienie dokumentacji związanej ze złożonym wnioskiem o wydanie decyzji środowiskowej. Mianowicie, czy wniosek został złożony w trybie art. 73 k.p.a., czy na podstawie ustawy z dnia 6 września 2001r. o dostępie do informacji publicznej (t.j. Dz.U. z 2018r., poz. 1330) – jak wskazuje w treść skargi, czy może w trybie ustawy z dnia 3 października 2008r. o udostępnianiu informacji o środowisku i jego ochronie, udziale społeczeństwa w ochronie środowiska oraz o ocenach oddziaływania na środowisko (Dz.U. 2018r. poz. 2081 ze zm.), jak sugeruje organ w odpowiedzi na skargę. Ustalenie powyższe było zasadnicze, albowiem zarówno organ, jak i strona opierają swoje stanowiska na różnych regulacjach, a każda z tych regulacji zawiera odmienne przesłanki udostępnienia żądanych informacji w postaci akt postępowania środowiskowego. Jak wynika z art. 73 § 1 k.p.a. strona ma prawo wglądu w akta sprawy, sporządzania z nich notatek, kopii lub odpisów. Prawo to przysługuje również po zakończeniu postępowania. Odmowa umożliwienia stronie przeglądania akt sprawy, sporządzania z nich notatek, kopii i odpisów, uwierzytelnienia takich kopii i odpisów lub wydania uwierzytelnionych odpisów następuje w drodze postanowienia, na które służy zażalenie (art. 74 § 2 k.p.a.). Zatem żądanie umożliwienia stronie wglądu do akt administracyjnych może być załatwione dwojako – poprzez czynność materialnotechniczną w postaci udostępnienia stronie akt lub wydanie postanowienia o odmowie udostępnienia na podstawie art. 74 § 2 k.p.a. Jeżeli natomiast wniosek nie pochodzi od strony wówczas postepowanie w sprawie udostepnienia akt powinno zostać umorzone. Stwierdzenie bowiem przez organ, do którego wpłynął wniosek o udostępnienie akt sprawy, iż wnioskodawca nie posiada interesu prawnego w postępowaniu, powinno prowadzić do umorzenia postępowania w sprawie udostępnienia akt sprawy na podstawie art. 105 § 1 w zw. z art. 126 k.p.a. (patrz: B. Adamiak, J. Borkowski, Kodeks postępowania administracyjnego. Komentarz. Warszawa 2017, s. 422 oraz wyroki NSA z dnia: 16 maja 2018r., sygn. akt I OSK 2641/17 oraz z 8 maja 2013 r., sygn. akt II OSK 2679/11, LEX nr 1343892). Żadne z takich rozstrzygnięć do dnia wyrokowania nie zapadło. RDOŚ nie podjął też próby prawidłowego zinterpretowania wniosku, załatwienie zaś złożonego przez Spółkę wniosku w formie pisemnej odpowiedzi z dnia [...] stycznia 2019r. o braku przesłanek do uznania Spółki za stronę postępowania w rozumieniu art. 28 k.p.a., nie stanowi prawidłowego rozstrzygnięcia zainicjowanej tym wnioskiem - sprawy. Tym bardziej, że w odpowiedzi na skargę organ uzasadniając, że skoro Spółka nie została uznana za stronę to wniosek o udostępnienie akt nie zasługiwał na uwzględnienie, odwołała się do regulacji ustawy z dnia 3 października 2008 r. o udostępnianiu informacji o środowisku i jego ochronie, udziale społeczeństwa w ochronie środowiska oraz o ocenach oddziaływania na środowisko. Tymczasem, co należy podkreślić, czym innym jest dostęp stron postępowania do akt sprawy w trybie art. 73 k.p.a., a czym innym dostęp do informacji o środowisku i jego ochronie w trybie omawianej ustawy. Pomimo zatem uznania, iż Spółka nie jest stroną postępowania administracyjnego zainicjowanego wnioskiem GDDKIA z dnia [...] stycznia 2019 r. o wydanie decyzji środowiskowej, to bezspornie przysługiwało jej prawo domagania się uzyskania informacji o środowisku i jego ochronie na podstawie ustawy z 2008 roku. W myśl bowiem art. 4 tejże ustawy każdy ma prawo do informacji o środowisku i jego ochronie na warunkach określonych ustawą, co gwarantuje powszechny dostęp do informacji o środowisku i jego ochronie dla każdej osoby fizycznej, prawnej i jednostki organizacyjnej nieposiadającej osobowości prawnej. W tym miejscu należy podkreślić, że przepisy ustawy o udostępnianiu informacji o środowisku w sposób odrębny od ustawy z dnia 6 września 2001r. o dostępie do informacji publicznej regulują procedurę udostępniania informacji o środowisku i jego ochronie, nakładając na właściwe organy obowiązek udostępnienia każdemu informacji o środowisku i jego ochronie, znajdujących się w posiadaniu organów lub dla nich przeznaczonych (art. 8 ustawy). Właściwy organ zobowiązany jest zaś udostępnić wnioskowane informacje, gdy ich zakres mieści się w katalogu wskazanym w art. 9 ust. 1 ustawy. Udostępnienie informacji o środowisku i jego ochronie następuje w formie czynności materialno – technicznej w sposób i w formie określonych we wniosku, chyba że środki techniczne, którymi dysponuje organ administracji, nie umożliwiają udostępnienia informacji w sposób i w formie określonych we wniosku (art. 15 ust. 1 ustawy). Uznanie zaś organu, iż żądane informacje nie podlegają udostępnieniu w trybie ustawy winno skutkować podjęciem rozstrzygnięcia w formie decyzji administracyjnej zawierającej wskazanie podstawy odmowy i jej uzasadnienie (art. 16 ust. 1 ustawy). Z kolei stwierdzenie, że wniosek dotyczy informacji nieznajdującej się w posiadaniu organu administracji, winno prowadzić do wydania postanowienia o przekazaniu wniosku właściwemu organowi lub zwrotu wniosku, jeżeli nie można ustalić organu właściwego. Analiza pisma z dnia [...] stycznia 2019r. stanowiącego odpowiedź na wniosek Spółki nie pozostawia żadnych wątpliwości, że RDOŚ w ogóle nie zareagował na wniosek o udostępnienie akt sprawy, natomiast odwołując się na etapie odpowiedzi na skargę do regulacji ustawy o udostępnianiu informacji o środowisku, nie zastosował żadnego z opisanych powyżej rozwiązań. RDOŚ w żaden sposób nie odniósł się też do sformułowanego na etapie skargi zarzutu, iż wniosek z dnia [...] stycznia 2019r. był żądaniem o udzielenie informacji publicznej, a organ zaniechując jego rozpoznania naruszył przepisy ustawy o dostępie do informacji publicznej. Przyjmując zaś, że wniosek skarżącej Spółki został złożony w trybie powołanej ustawy, organ powinien: (1) udostępnić żądaną informację bez zbędnej zwłoki, nie później jednak niż w terminie 14 dni od dnia złożenia wniosku - art. 13 ust. 1 ustawy, (2) powiadomić stronę w ww. terminie o powodach opóźnienia oraz o terminie, w jakim informacja zostanie udostępniona, nie dłuższym jednak niż 2 miesiące od dnia złożenia wniosku - art. 13 ust. 2 ustawy, albo (3) udostępnić informację zgodnie z wnioskiem - po upływie 14 dni od dnia powiadomienia wnioskodawcy o wysokości opłaty, związanej z dodatkowymi kosztami spowodowanymi wskazanym we wniosku sposobem udostępnienia, które to powiadomienie winno nastąpić w terminie 14 dni od dnia złożenia wniosku - art. 15 ustawy, (4) odmówić udostępnienia żądanej informacji w drodze decyzji - art. 16 ust. 1 ustawy, (5) powiadomić pismem wnioskodawcę, iż żądana informacja nie ma charakteru publicznego, lub też (6) powiadomić pismem wnioskodawcę, iż nie posiada żądanej informacji. Żadne z powołanych wyżej rozwiązań nie zostało zastosowane w przedmiotowej sprawie, co jest kolejnym dowodem bezczynności organu w rozpoznaniu wniosku Spółki. Uwzględniając powyższe Sąd stwierdził, że skoro RDOŚ nie ustalił, w jakim trybie Spółka wystąpiła o udostępnienie akt postępowania zainicjowanego wnioskiem o wydanie decyzji środowiskowej, a w konsekwencji nie zastosował prawidłowej regulacji prawnej, to nie ulega wątpliwości, że dopuścił się bezczynności w załatwieniu wniosku z dnia [...] stycznia 2019 r. i stan ten nie ustał do dnia wydania niniejszego wyroku. Uwzględniając powyższe Sąd – na podstawie art. 149 § 1 pkt 1 p.p.s.a.– zobowiązał RDOŚ do załatwienia wniosku Skarżącego z dnia [...] stycznia 2019 r. Jednocześnie, stosownie do art. 149 § 1 pkt 3 p.p.s.a., Sąd twierdził, że organ dopuścił się zarzucanej bezczynności (pkt 2 sentencji wyroku). Z kolei oceniając charakter zaistniałej bezczynności, jak tego wymaga art. 149 § 1a p.p.s.a., Sąd stwierdził, że nie miała ona miejsca z rażącym naruszeniem prawa (pkt 3 sentencji wyroku) – uwzględniając fakt, iż RDOŚ nie pozostawił wniosku Spółki bez odpowiedzi, lecz się do niego dość szybko ustosunkował, a niezgodny z prawem sposób rozpoznania wniosku wynikał nie tyle z lekceważenia przepisów prawa, ile z niedookreślenia właściwego trybu udzielenia informacji, a w konsekwencji błędnej interpretacji przepisów mających zastosowanie w sprawie. O kosztach postępowania (pkt 4 wyroku) Sąd orzekł na podstawie art. 200 ustawy Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi. Końcowo należy zasygnalizować, że wyrok w sprawie ze skargi na bezczynność organu nie przesądza w żaden sposób o merytorycznym rozpoznaniu wniosku Spółki o udostępnienie dokumentacji złożonego przez GDDKIA wniosku o wydanie decyzji środowiskowej z dnia [...] stycznia 2019 r. Tym samym pozostaje otwarta kwestia w jaki sposób wniosek Spółki zostanie przez organ ostatecznie – rozpoznany. Niewątpliwe jest natomiast, że skoro skarżąca Spółka nie sprecyzowała, w jakim trybie domaga się udostępnienia przedmiotowej dokumentacji, tj. czy w trybie art. 73 k.p.a., czy ustawy o dostępie do informacji publicznej (jak wskazała w skardze), czy też ustawy o udostępnianiu informacji o środowisku i jego ochronie, udziale społeczeństwa w ochronie środowiska oraz o ocenach oddziaływania na środowisko, to organ w przed merytorycznym rozpoznaniem powyższego wniosku, powinien wezwać Spółkę do sprecyzowania w tym zakresie złożonego wniosku, i dopiero na tej podstawie zastosować opisane w niniejszym uzasadnieniu właściwe regulacje.