II SAB/Bk 26/11

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Białymstoku w składzie następującym: Przewodniczący sędzia NSA Danuta Tryniszewska-Bytys, Sędziowie sędzia NSA Stanisław Prutis (spr.),, sędzia WSA Mirosław Wincenciak, Protokolant Marta Marczuk, po rozpoznaniu w Wydziale II na rozprawie w dniu 13 października 2011 r. sprawy ze skargi S. T. na bezczynność Powiatowego Zespołu do Spraw Orzekania o Niepełnosprawności w B. P. w przedmiocie udzielenia informacji publicznej dotyczącej dokumentacji medycznej skarżącego p o s t a n a w i a 1. odrzucić skargę, 2. zwrócić skarżącemu S. T. kwotę 50 (słownie: pięćdziesiąt) złotych uiszczonego wpisu sądowego. Skarga została wywiedziona w następującym stanie faktycznym. Powiatowy Zespół do Spraw Orzekania o Niepełnosprawności w B. P. wydał w dniu [...] lutego 2009 r. orzeczenie w którym zaliczył S. T. do osób o umiarkowanym stopniu niepełnosprawności na stałe (poprzednimi orzeczeniami z [...] lutego 2005, z [...] stycznia 2006 r. S. T. był zaliczany okresowo do osób o znacznym stopniu niepełnosprawności). Wojewódzki Zespół do Spraw Orzekania o Niepełnosprawności w B. utrzymał w mocy to orzeczenie – orzeczenie z dnia [...] marca 2009 r., a Sąd Rejonowy Sąd Pracy w B. wyrokiem z dnia [...] października 2009 r. oddalił odwołanie sygn. akt [...]. Apelacja od tego wyroku została oddalona – wyrok z dnia [...] kwietnia 2010 r. sygn. akt [...]. W dniu 5 listopada 2009 r. S. T. złożył wniosek o ponowne ustalenie stopnia niepełnosprawności. Powiatowy Zespół do Spraw Orzekania o Niepełnosprawności w B. P. odmówił wydania wnioskowanego orzeczenia z taką argumentacją, że ostatnie orzeczenie o stopniu niepełnosprawności ma charakter trwały i jest wydane na stałe, a z analizy przedstawionej dokumentacji medycznej oraz wyników badań i ocen dokonanych przez biorących udział w postępowaniu specjalistów nie wynika pogorszenie stanu zdrowia, uzasadniające zmianę posiadanego stopnia niepełnosprawności – orzeczenie z [...] grudnia 2009 r. Wojewódzki Zespół do Spraw Orzekania o Niepełnosprawności w B. uchylił to orzeczenie i zaliczył S. T. do osób niepełnosprawnych w stopniu znacznym na czas określony – orzeczenie z dnia [...] lutego 2010 r. W dniu 22 kwietnia 2010 r. (data wpływu do organu) S. T. złożył wniosek do Powiatowego Zespołu do Spraw Orzekania o Niepełnosprawności w B. P. o udostępnienie mu w trybie ustawy o dostępie do informacji publicznej kserokopii jego dokumentów medycznych, które Zespół otrzymał z Powiatowego Zespołu do Spraw Orzekania o Niepełnosprawności w S. (orzeczenie o niepełnosprawności) i z Urzędu Gminy w O. (decyzja o przyznaniu zasiłku pielęgnacyjnego). W odpowiedzi na ten wniosek poinformowano, że kserokopie tych dokumentów zainteresowany otrzymał wraz z pozostałą dokumentacją z akt sprawy [...] w dniu 18 grudnia 2009 r., zgodnie z jego wnioskiem z dnia 11 grudnia 2009 r. (pismo z dnia 14 maja 2010 r.). W odpowiedzi na powyższe w dniu 26 maja 2010 r. S. T. wniósł skargę w trybie ustawy o dostępie do informacji publicznej do sądu administracyjnego na bezczynność Powiatowego Zespołu do Spraw Orzekania o Stopniu Niepełnosprawności w B. P. Podał, że nie otrzymał, przy piśmie z dnia 18 grudnia 2009 r. żądanej dokumentacji (a jedynie 19 sztuk dokumentacji, które sam składał), ponieważ jego dokumentacja medyczna, wbrew twierdzeniu Przewodniczącej Zespołu do Spraw Orzekania o Niepełnosprawności w B. P., nie została zapotrzebowana z S. i z O. Skarżący sam tę kwestię wyjaśnił w Powiatowym Zespole do Spraw Orzekania o Niepełnosprawności w S. i w Urzędzie Gminy w O. Zdaniem skarżącego brak ww. dokumentacji lekarskiej na posiedzeniu w dniu [...] lutego 2009 r. składu orzekającego Powiatowego Zespołu do Spraw Orzekania o Niepełnosprawności w B. P. przyczyniła się do wydania niekorzystnego orzeczenia o stopniu niepełnosprawności, utrzymanego w mocy przez organ II instancji orzeczeniem z dnia [...] marca 2009 r. Zdaniem skarżącego niezałatwienie jego wniosku z dnia 22 kwietnia 2010 r. jest bezczynnością organu w zakresie informacji publicznej. Postanowieniem z dnia [...] stycznia 2011 r. sygn. akt [...] Wojewódzki Sąd Administracyjny w Białymstoku odrzucił skargę i stwierdził, że żądana przez skarżącego osobista dokumentacja lekarska nie mieści się w definicji pojęcia informacji publicznej, dlatego jego wniosek z dnia 22 kwietnia 2010 r. nie kwalifikował się do załatwienia w trybie ustawy o dostępie do informacji publicznej. Żądana dokumentacja dotyczy danych z zakresu chorób i niepełnosprawności, które należą do informacji osobistych, zawierających "wrażliwe dane". Inne rozumienie powyższego zagadnienia naruszałoby, w ocenie Sądu, sferę prywatności i pozostawałoby w sprzeczności z publicznym charakterem informacji publicznej. Sąd stwierdził, że dokumenty z zakresu chorób i niepełnosprawności są dokumentami prywatnymi. W konkluzji stwierdzono, że skoro wniosek nie dotyczył informacji publicznej, to Powiatowy Zespół do Spraw Orzekania o Niepełnosprawności nie jest w bezczynności. Zatem skarga na bezczynność niedotycząca sprawy mającej charakter informacji publicznej jest niedopuszczalna i podlega odrzuceniu. Zaznaczono przy tym, że organ prawidłowo potraktował wniosek skarżącego z dnia 22 kwietnia 2010 r. jako żądanie wydania dokumentów w trybie art. 73 kpa. Marginalnie podano, że nawet gdyby powyższa skarga była rozpatrywana w trybie "zwykłej" bezczynności, to również podlegałaby odrzuceniu jako niedopuszczalna z racji braku wyczerpania przez skarżącego służącego mu w postępowaniu administracyjnym środka do zwalczania bezczynności organu na etapie przedsądowym, albowiem nie złożył on zażalenia do organu wyższego stopnia, tj. do Wojewódzkiego Zespołu do Spraw Orzekania o Stopniu Niepełnosprawności. W dniu 10 lutego 2011 r. S. T. złożył do Powiatowego Zespołu do Spraw Orzekania o Niepełnosprawności w B. P. ponowny wniosek o udzielenie pisemnej informacji w sprawie terminu, sposobu i formy (telefonicznie, listem, faksem) zwrócenia się przez Zespół do Urzędu Gminy w O. oraz do Powiatowego Zespołu w S. o udostępnienie jego dokumentacji medycznej. W odpowiedzi na ten wniosek, pismem z dnia 15 marca 2011 r. poinformowano, że odpowiedzi na pytania sformułowane we wniosku, zainteresowany otrzymywał już wielokrotnie m.in.: w piśmie z dnia 16 grudnia 2009 r. jako odpowiedź na wniosek z dnia 7 grudnia 2009 r., w piśmie z dnia 14 maja 2010 r. jako odpowiedź na wniosek z dnia 21 kwietnia 2010 r. jak również poprzez przesłanie całej dokumentacji pismem z dnia 18 grudnia 2009 r. W konkluzji podano, że orzeczenie o stopniu niepełnosprawności wydane przez Zespół w S. otrzymano faksem z Urzędu Gminy w O. i listem zwykłym z S. W dniu 7 kwietnia 2011 r. S. T. złożył do Wojewódzkiego Zespołu do Spraw Orzekania o Niepełnosprawności w B. zażalenie na niewłaściwe i nieterminowe załatwienie wniosku o udostępnienie informacji publicznej. Wywiódł, że po upływie 14 dni od dnia złożenia wniosku otrzymał informację nieodpowiadającą treści wniosku. Nie było decyzji odmawiającej jej udostępnienia. Nie otrzymał powiadomienia o powodach opóźnienia i nowym terminie udostępnienia informacji, co stanowi naruszenie art. 13 ust. 2 ustawy o dostępie do informacji publicznej. Postanowieniem z dnia [...] kwietnia 2011 r. uznano zażalenie za nieuzasadnione. W uzasadnieniu podano, że informacje o których udzielenie wnioskował zainteresowany dotyczyły jego indywidualnej sprawy i jego osobistych dokumentów, niezbędnych organowi do prowadzenia postępowania. Skoro wniosek nie dotyczył informacji publicznej w rozumieniu ustawy o dostępie do informacji publicznej, to do rozpatrzenia wniosku nie mógł być zastosowany tryb w niej określony. W dniu 27 kwietnia 2011 r. S. T. wywiódł skargę do sądu administracyjnego na bezczynność Powiatowego Zespołu do Spraw Orzekania o Niepełnosprawności w B. P. polegającą na nieudostępnieniu mu w trybie ustawy o dostępie do informacji publicznej jego dokumentacji medycznej, tj. orzeczenia o niepełnosprawności z Powiatowego Zespołu do Spraw Orzekania o Niepełnosprawności w S. i decyzji o przyznaniu zasiłku pielęgnacyjnego z Urzędu Gminy w O., która to dokumentacja ostatecznie nie została dołączona przez komisję lekarską, w wyniku czego wydano niekorzystne dla niego orzeczenie o stopniu niepełnosprawności. W uzasadnieniu skargi S. T. wywiódł, że żądana dokumentacja stanowi informację publiczną. Ogólną zasadą wynikającą z art. 61 Konstytucji RP jest dostęp do informacji. Wszelkie wyjątki od tej zasady powinny być formułowane w sposób wyraźny a wątpliwości powinny przemawiać na rzecz dostępu. Organ w odpowiedzi na skargę wniósł o jej odrzucenie, względnie oddalenie w całości. Odnośnie odrzucenia organ podał, że przedmiotowa skarga dotyczy tożsamej sprawy, która była przedmiotem postępowania sądowego zakończonego prawomocnym postanowieniem z dnia [...] stycznia 2011 r. sygn. akt [...]. Co do oddalenia skargi organ podtrzymał swoje stanowisko, że żądane dokumenty nie stanowią informacji publicznej, dlatego też sprawa nie mogła być załatwiona w trybie ustawy o dostępie do informacji publicznej. Wojewódzki Sąd Administracyjny w Białymstoku zważył co następuje. Skarga podlegała odrzuceniu. W pierwszej kolejności wyjaśnić należy, że odrzucenie skargi następuje z powodów innych, niż wskazane w odpowiedzi na skargę. Organ domagał się jej odrzucenia, powołując się na to, że sprawa objęta skargą została już prawomocnie osądzona postanowieniem Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Białymstoku z dnia [...] stycznia 2011 r. sygn. akt [...], którym odrzucono skargę S. T. na bezczynność Powiatowego Zespołu do Spraw Orzekania o Niepełnosprawności w B. P. Odrzucenie skargi nie wywołuje skutku powagi rzeczy osądzonej - art. 58 § 1 pkt 4 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r.- Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U nr 153, poz. 1270 ze zm.) co oznacza, że pomimo tożsamości zachodzącej pomiędzy sprawą niniejszą a sprawą [...] ponowna skarga była dopuszczalna. Obie skargi dotyczą tego samego przedmiotu i właściwie zostały wywiedzione w identycznym stanie faktycznym. Jedyna różnica w sprawie aktualnie rozpoznawanej dotyczy tego, że skarżący przed wniesieniem skargi do sądu, złożył zażalenie do Wojewódzkiego Zespołu do Spraw Orzekania o Niepełnosprawności. W sytuacji, gdy skarga dotyczy bezczynności polegającej na nieudostępnieniu dokumentacji medycznej w trybie ustawy o informacji publicznej fakt ten nie ma żadnego znaczenia procesowego. Warunkiem formalnym wniesienia skargi do sądu administracyjnego na bezczynność w zakresie nieudzielania informacji publicznej nie jest złożenie zażalenia do organu wyższego stopnia w trybie kpa (tak też Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie w wyroku z dnia 24 marca 2006 r. sygn. akt II SAB/Wa 1/06, lex 197599). Powyższe stanowisko zgodne jest z treścią uzasadnienia postanowienia wydanego w sprawie [...] z którego wynika, że tylko w przypadku skargi dotyczącej "zwykłej" bezczynności wymagane jest wyczerpanie w postępowaniu administracyjnym środka do zwalczania bezczynności organu na etapie przedsądowym w postaci zażalenia do organu wyższego stopnia. W sprawie niniejszej skarżący zarzuca organowi bezczynność polegającą na nieudostępnineiu mu jego dokumentacji medycznej w trybie ustawy o dostępie do informacji publicznej. Żądanie swoje uzasadnia w ten sposób, że faktycznie dokumentacja ta nie została dołączona przez komisję lekarską, co w konsekwencji skutkowało wydaniem niekorzystnego dla niego orzeczenia o niepełnosprawności, tj. stwierdzono, że skarżący jest niepełnosprawny w stopniu umiarkowanym, podczas gdy przez wiele lat miał on orzeczony znaczny stopień niepełnosprawności. W ocenie skarżącego żądana dokumentacja medyczna stanowi informację publiczną. Z bezczynnością na gruncie ustawy o dostępie do informacji publicznej mamy do czynienia wtedy, gdy podmiot zobowiązany do udzielenia informacji publicznej, żądanych informacji nie udziela i nie wydaje jednocześnie w tym zakresie decyzji. W związku z powyższym przechodząc do oceny zasadności skargi należało ocenić czy żądane dokumenty mają charakter informacji publicznej. Pojęcie informacji publicznej ustawodawca określił w art. 1 ust. 1 ustawy o dostępie do informacji publicznej. W świetle tego przepisu informacją publiczną jest każda informacja o sprawach publicznych. Definicja informacji publicznej odsyła zatem do pojęcia "sprawy publicznej", którego definicji legalnej brak w przedmiotowej ustawie. Pewną pomocą dla określenia znaczenia "sprawy publicznej" może służyć katalog zawarty w art. 6 ustawy o dostępie do informacji publicznej w którym wymieniono szereg kategorii informacji stanowiących informację publiczną, wyliczenie to jednak ma charakter przykładowy. Niemożliwe jest zatem zdefiniowanie informacji publicznej na gruncie przepisów ustawy o dostępie do informacji publicznej. Dlatego też przy wykładni tego pojęcia należy posłużyć się art. 61 Konstytucji RP, zgodnie z którym prawo do informacji jest publicznym prawem obywatela, realizowanym na zasadach skonkretyzowanych w ustawie o dostępie do informacji publicznej. Uwzględniając wszystkie te aspekty należy stwierdzić, że informacją publiczną będzie każda wiadomość wytworzona lub odnoszona do władz publicznych a także wytworzona lub odnoszona do innych podmiotów wykonujących funkcje publiczne w zakresie wykonywania przez nie zadań władzy publicznej i gospodarowania mieniem komunalnym lub mieniem Skarbu Państwa. Informacja publiczna dotyczy sfery faktów. Jest nią treść dokumentów wytworzonych przez organy władzy publicznej, treść wystąpień i ocen przez nie dokonywanych, niezależnie do jakiego podmiotu są one kierowane i jakiej sprawy dotyczą. Informację publiczną stanowi więc treść wszelkiego rodzaju dokumentów odnoszących się do organów władzy publicznej, związanych z organem bądź w jakikolwiek sposób dotyczących organu, bez względu na to, co jest ich przedmiotem. Są nią zarówno treści dokumentów bezpośrednio wytworzone przez organ, jak i te, których organ używa przy realizacji przewidzianych prawem zadań, nawet gdy nie pochodzą wprost od niego. Dokumenty muszą wiązać się ze sferą faktów zaistniałych po stronie organu. Charakteru informacji publicznej nie mają, np. wnioski w sprawach indywidualnych, wnioski będące postulatem wszczęcia postępowania w innej sprawie a także wnioski dotyczące przyszłych działań organu w sprawach indywidualnych oraz wnioski stanowiące ingerencję w działalność sądów (vide: postanowienie Naczelnego Sadu Administracyjnego z 11 grudnia 2002 r., sygn. akt II SAB 105/02, lex nr 137863 oraz wyrok Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie z 17 maja 2007r., sygn. akt II SA/Wa 69/07, lex nr 344225). W ocenie Sądu skarga, wniesiona przez S. T. podlega odrzuceniu z tego powodu, że żądane dokumenty nie mają charakteru informacji publicznej. Zgodzić się należy ze stanowiskiem sądu wyrażonym w uzasadnieniu postanowienia wydanego w sprawie [...], że żądana przez skarżącego osobista dokumentacja lekarska nie mieści się w definicji pojęcia informacji publicznej. Są to informacje o charakterze prywatnym i osobistym nie dotyczą faktów związanych z organem. O takim charakterze tej dokumentacji świadczy również treść § 6 ust. 2 rozporządzenia z dnia 15 lipca 2003 r. Ministra Gospodarki, Pracy i Polityki Społecznej w sprawie orzekania o niepełnosprawności i stopniu niepełnosprawności (Dz.U. nr 139, poz. 1328 ze zm.) z której wynika, że to wnioskodawca a nie organ zobowiązany jest do dołączenia dokumentacji medycznej oraz innych dokumentów mogących mieć wpływ na ustalenie niepełnosprawności lub stopnia niepełnosprawności. Analiza stanu faktycznego sprawy prowadzi do wniosku, że skarżący poprzez składnie skarg dotyczących bezczynności organu zmierza do wykazania, że Zespół do Spraw Orzekania o Niepełnosprawności orzekał na podstawie niekompletnej dokumentacji medycznej. Zarzut taki jest całkowicie bezzasadny w sytuacji, gdy to właśnie na skarżącym ciążył obowiązek dołączenia do wniosku niezbędnych dokumentów, co też uczynił w dniu 12 lutego 2009 r. (sporne orzeczenie zostało wydane w dniu [...] lutego 2009 r.). Nadmienić przy tym należy, że zarówno wniosek z dnia 22 kwietnia 2010 r. jak i z 10 lutego 2011 r. zostały złożone w sytuacji kiedy skarżący dysponował już orzeczeniem Wojewódzkiego Zespołu do Spraw Orzekania o Niepełnosprawności na podstawie którego został zaliczony do osób niepełnosprawnych w stopniu znacznym na czas określony – orzeczenie z dnia [...] lutego 2010 r. Konkludując tę część rozważań stwierdzić należy, że skoro żądanych dokumentów nie można zakwalifikować do kategorii informacji publicznej, nie można też było stwierdzić że Zespół do Spraw Orzekania o Niepełnosprawności pozostaje w bezczynności w zakresie ich udostępnienia. Kolejna kwestia którą należy wyjaśnić dotyczy tego, czy w sprawie należało wydać decyzję o odmowie udostępnienia informacji publicznej. Udzielenie informacji publicznej może nastąpić na wiele sposobów, a forma decyzji administracyjnej wymagana jest jedynie wówczas, gdy organ odmawia udostępnienia informacji publicznej lub umarza postępowanie w przypadku określonym w art. 14 ust. 2 – (art. 16 ustawy o dostępie do informacji publicznej). Samo udzielenie informacji publicznej może nastąpić na wiele sposobów (pisemnie, ustnie, poprzez wyłożenie lub wywieszenie w miejscach ogólnodostępnych, poprzez zamieszczenie w Biuletynie Informacji Publicznej, poprzez udział w posiedzeniach kolegialnych organów władzy publicznej pochodzących z powszechnych wyborów czy poprzez przeniesienie informacji na powszechnie stosowny nośnik informacji). Jeżeli natomiast żądanie strony nie dotyczy informacji publicznej, organ jedynie powiadamia wnoszącego, że jego wniosek nie znajduje podstaw w przepisach prawa. W komentarzu do ustawy o dostępie do informacji publicznej autorstwa Tomasza R. Aleksandrowicza (Wydawnictwo Prawnicze Lexis-Nexis, Warszawa 2004, Wydanie 2, str. 194-195) zostało powiedziane, że z uwagi na to, iż ustawa nie precyzuje formy w jakiej następuje udostępnienie informacji publicznej na wniosek, odpowiedź pisemna wystosowana do strony ubiegającej się o dostęp do informacji musi być uznana na jej gruncie za dopuszczalną i wystarczającą z punktu widzenia oceny, czy organ pozostaje w bezczynności. Przy czym na ustalenie, czy w sprawie doszło do bezczynności nie ma wpływu merytoryczna treść udzielonej odpowiedzi, gdyż kwestia czy odpowiedź ta zaspakaja oczekiwania strony, czy też jest zgodna ze stanem rzeczywistym lub nie, może być przedmiotem odrębnych postępowań. W przedmiotowej sprawie Zespół do Spraw Orzekania o Niepełnosprawności odpowiedział na wniosek skarżącego pismem z dnia 15 marca 2011 r., co jest formą wystarczającą z uwagi na to, że żądana dokumentacja nie stanowi informacji publicznej. W konkluzji podać należy, że Zespół do Spraw Orzekania o Niepełnosprawności nie jest zobowiązany do udostępnienia S. T. żądanych dokumentów w trybie ustawy o dostępie informacji publicznej, bo nie stanowią one informacji publicznej. Przy czym S. T. jako strona postępowania ma zagwarantowane prawo wglądu w akta sprawy, sporządzania z nich notatek, kopii lub odpisów. Z akt sprawy wnika, że korzystał on z tego prawa wielokrotnie i nadal może korzystać, bo prawo to przysługuje również po zakończeniu postępowania. Oznacza to, że skarżący może we własnym zakresie zapoznać się z aktami sprawy i we własnym zakresie udzielić sobie odpowiedzi na nurtujące go pytanie czy rzeczywiście orzeczenie z dnia [...] lutego 2009 r. zostało wydane na podstawie niekompletnej dokumentacji. Powyższe świadczy też o całkowitej bezzasadności wszczynania przez skarżącego kolejnych postępowań w przedmiocie bezczynności Zespołu polegającej na nieudostępnieniu mu w trybie ustawy o dostępie do informacji publicznej, żądanej dokumentacji medycznej. Mając powyższe na uwadze z mocy art. 58 § 1 pkt 6 ustawy – Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi skarga jako niedopuszczalna podlegała odrzuceniu. O zwrocie uiszczonego wpisu orzeczono na mocy art. 232 § 1 pkt 1 ww. ustawy.