II SAB/Bk 26/12

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Białymstoku w składzie następującym: Przewodniczący sędzia WSA Małgorzata Roleder (spr.), Sędziowie sędzia NSA Elżbieta Trykoszko,, sędzia WSA Mirosław Wincenciak, Protokolant Marta Marczuk, po rozpoznaniu w Wydziale II na rozprawie w dniu 08 maja 2012 r. sprawy ze skargi B. J. na bezczynność Burmistrza C. w przedmiocie informacji publicznej 1. zobowiązuje Burmistrza C. do załatwienia w trybie przepisów ustawy z dnia 6 września 2001 r. o dostępie do informacji publicznej, w terminie 14 dni od daty zwrotu akt organowi, wniosku B. J. z dnia [...] stycznia 2012 r., 2. nie stwierdza, że bezczynność miała miejsce z rażącym naruszeniem prawa, 3. zasądza od Burmistrza C. na rzecz skarżącego B. J. kwotę 100 (słownie: sto) złotych tytułem zwrotu kosztów postępowania sądowego. U podstaw podjętego rozstrzygnięcia legły następujące ustalenia. W dniu [...] stycznia 2012 r. B. J. zwrócił się do Burmistrza C. o udostępnienie mu w ramach dostępu do informacji publicznej kserokopii dyplomu mgr M. B. na dzień powołania go do pełnienia obowiązków dyrektora Zespołu Szkół w C. W odpowiedzi na wniosek Burmistrz C. poinformował go w piśmie z dnia [...] lutego 2012 r., że żądana informacja nie stanowi informacji publicznej w rozumieniu art. 1 ust. 1 ustawy z dnia 6 września 2001 r. o dostępie do informacji publicznej (Dz. U. Nr 112, poz. 1198 ze zm.) - dalej powoływanej jako "ustawa", gdyż żądany dokument znajduje się w aktach osobowych i ma charakter dokumentu prywatnego, który nie stanowi informacji publicznej. Wskazano też, że dokument ten nie stał się taką informacją także po powierzeniu obowiązków dyrektora szkoły, a ponadto żądanie dotyczy dokumentu zawierającego dane objęte prawem prywatności tej osoby. Następnie pismem z [...] lutego 2012r. Skarżący wezwał Burmistrza C. do usunięcia naruszenia prawa. Wskazał m.in., że osoba pełniąca obowiązki dyrektora szkoły jest osobą wykonującą funkcje publiczne i w związku z tym stosuje się do niej art. 5 ust. 2 zdanie drugie ustawy o dostępie do informacji publicznej, który stanowi, że ograniczenie (ze względu na prywatność) nie dotyczy informacji o osobach pełniących funkcje publiczne, mających związek z pełnieniem tych funkcji, w tym o warunkach powierzenia i wykonywania funkcji, oraz przypadku, gdy osoba fizyczna lub przedsiębiorca rezygnują z przysługującego im prawa. W odpowiedzi na to wezwanie organ podtrzymał stanowisko przedstawione w piśmie z [..] lutego 2012r. W tym stanie rzeczy skarżący w dniu [...] marca 2012 r. wywiódł skargę do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Białymstoku na bezczynność Burmistrza C. Jako podstawę skargi wskazał przepis art. 61 ust. 1 i 2 Konstytucji RP oraz art. 1 ust. 1 w zw. z art. 10 ust. 1 i art. 13 ust. 1 ustawy. Skarżący podniósł, że mimo upływu wyznaczonego ustawą terminu, Burmistrz C. nie udostępnił mu informacji zgodnie z wnioskiem. Wskazał też, że w roku poprzednim również podejmował działania mające na celu uzyskanie informacji o wykształceniu pana M. B. W dniu [...] kwietnia 2011r. wniósł o udostępnienie informacji publicznej w zakresie wykształcenia M. B. pełniącego obowiązki dyrektora Zespołu Szkół w C. i spełniania kryteriów do pełnienia tej funkcji zgodnie z ustawą i rozporządzeniem. Jego wniosek pozostał jednak bez odpowiedzi. W odpowiedzi na skargę organ podtrzymał dotychczasowe stanowisko. Dodatkowo wskazał, że akta osobowe, w których znajduje się żądany dokument, objęte są tajemnicą w zakresie danych osobowych i prawem prywatności pracownika. Żądany dokument nie miał żadnego związku z objęciem funkcji osoby pełniącej obowiązki dyrektora, gdyż wobec takiej osoby nie stosuje się przepisów w sprawie wymagań, jakim powinna odpowiadać osoba zajmująca stanowisko dyrektora. W związku z tym nie można przyjąć, że miał związek z pełnieniem tej funkcji. Dyplom obejmuje dane dotyczące daty i miejsca urodzenia, czy wyniku ukończenia studiów. Ujawnienie tych danych narażało pracodawcę na odpowiedzialność cywilną i karną, i dlatego organ odmówił ich udostępnienia. Zdaniem organu, kserokopia dyplomu nie stanowi informacji publicznej, w związku z czym nie wydano decyzji odmownej. Organ odróżnił pojęcie informacji od jej nośnika i wskazał, że nie jest informacją publiczną nośnik w formie papierowego dokumentu prywatnego. Wskazano, że żądana kserokopia dyplomu jest dokumentem prywatnym, nie spełnia bowiem wymogów uznania go za dokument urzędowy, gdyż nie został sporządzony przez funkcjonariusza publicznego. Nie jest też sprawą publiczną. Stąd, zdaniem organu, nie można uznać dyplomu ukończenia studiów wyższych nauczyciela za informację o sprawach publicznych, a w konsekwencji nie można domagać się udostępnienia oryginału tego dokumentu lub jego kserokopii. Wojewódzki Sąd Administracyjny w Białymstoku zważył, co następuje. Sąd uwzględnił skargę, albowiem nie sposób jej odmówić słuszności. Zgodnie z art. 1 ustawy z dnia 25 lipca 2002 r. Prawo o ustroju sądów administracyjnych (t.j. Dz. U. Nr 153, poz. 1269, ze zm.), wojewódzki sąd administracyjny sprawuje kontrolę działalności administracji publicznej pod względem zgodności z prawem. Kontrola ta z mocy art. 3 § 2 pkt 8 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (t.j. Dz. U. z 2012r., poz. 270) - zwanej dalej: p.p.s.a. obejmuje również bezczynność organów. Uwzględniając skargę na bezczynność sąd administracyjny zobowiązuje organ do wydania w określonym terminie aktu lub dokonania czynności lub stwierdzenia albo uznania uprawnienia lub obowiązku wynikających z przepisów prawa – art. 149 p.p.s.a. Natomiast skarga nieuzasadniona podlega oddaleniu – 151 p.p.s.a, bowiem Sąd stwierdza brak merytorycznych podstaw do wydania wyroku przewidzianego w art. 149 p.p.s.a W literaturze przedmiotu przyjmuje się, że z bezczynnością organu administracji publicznej mamy do czynienia wówczas, gdy w prawnie określonym terminie organ nie podejmuje żadnych czynności w sprawie lub gdy wprawdzie prowadził postępowanie w sprawie, jednakże mimo istnienia ustawowego obowiązku, nie kończy go wydaniem stosownego aktu lub nie podejmuje czynności (vide: pogląd wyrażony w Komentarzu do ustawy – Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi autorstwa T. Wosia, H. Krysiak-Molczyk i M. Romańskiej, Wydawnictwo Prawnicze "Lexis-Nexis", Warszawa 2005, str. 86). Wniesienie skargi na "milczenie władzy" jest przy tym uzasadnione nie tylko w przypadku niedotrzymania terminu załatwienia sprawy, ale także w przypadku odmowy wydania aktu mimo istnienia w tym względzie ustawowego obowiązku, choćby organ mylnie sądził, że załatwienie sprawy nie wymaga wydania aktu (tak: J. P. Tarno, Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi. Komentarz, Wydawnictwo "LexisNexis", Warszawa 2004, str. 28). Dla uznania bezczynności konieczne jest zatem ustalenie, że organ administracyjny zobowiązany był na podstawie przepisów prawa do wydania decyzji lub innego aktu albo do podjęcia określonych czynności. Na wstępie zaznaczyć należy, iż postępowanie wywołane skargą na bezczynność organu w zakresie udzielenia informacji publicznej cechuje pewna specyfika, gdyż do skutecznego wniesienia skargi nie jest wymagane wcześniejsze wezwanie danego organu do usunięcia naruszenia prawa, w rozumieniu art. 52 § 1 p.p.s.a. W przypadku bowiem, gdy skarga na bezczynność dotyczy udostępnienia informacji publicznej, nie jest wymagane wcześniejsze wezwanie danego organu do usunięcia naruszenia prawa lub wniesienia zażalenia do organu wyższego stopnia w trybie kpa (tak: wyroku WSA w Warszawie z 8 września 2006 r. II SAB/Wa 40/2006, Lex 265495). Uznając zatem skargę za dopuszczalną, w pierwszej kolejności należało wyjaśnić, czy informacja, o której udostępnienie wystąpił skarżący w postaci kserokopii dyplomu M. B. na dzień powołania do pełnienia obowiązków dyrektora Zespołu Szkół w C. stanowi informację publiczną w rozumieniu ustawy. Powyższa kwestia nabiera szczególnego znaczenia w niniejszym stanie faktycznym, gdyż sąd administracyjny, do którego strona zwróciła się o ochronę przed bezczynnością podmiotu zobowiązanego do udostępniania żądanej informacji może stwierdzić bezczynność i zobowiązać podmiot obowiązany do udostępnienia informacji do określonego działania tylko wówczas, gdy dotyczy to informacji publicznej. Powyższe oznacza, że Sąd, aby móc stwierdzić, że podmiot obowiązany do udostępnienia informacji publicznej pozostaje w bezczynności musi rozstrzygnąć, czy żądana informacja mieści się w ustawowym pojęciu informacji publicznej (tak: wyrok NSA z 10 stycznia 2007 r., I OSK 50/06, Lex 291197). Przechodząc do rozważań natury merytorycznej wskazać należy, iż pojęcie informacji publicznej ustawodawca określił w art. 1 ust.1 i art. 6 ustawy o dostępie do informacji publicznej. W świetle powyższych regulacji informacją publiczną jest każda informacja o sprawach publicznych, a w szczególności o sprawach wymienionych w art. 6 ustawy. W orzecznictwie sądowoadministracyjnym wskazuje się, iż przy wykładni tych sformułowań należy kierować się art. 61 Konstytucji RP, zgodnie z którym prawo do informacji jest publicznym prawem obywatela, realizowanym na zasadach skonkretyzowanych w ustawie. Należy zatem uznać, że informacją publiczną będzie każda wiadomość wytworzona lub odnoszona do władz publicznych, a także wytworzona lub odnoszona do innych podmiotów wykonujących funkcje publiczne w zakresie wykonywania przez nie zadań władzy publicznej i gospodarowania mieniem komunalnym lub mieniem Skarbu Państwa. Informacja publiczna dotyczy sfery faktów. Jest nią treść dokumentów wytworzonych przez organy władzy publicznej, treść wystąpień i ocen przez nie dokonywanych, niezależnie od tego, do jakiego podmiotu są one kierowane i jakiej sprawy dotyczą. W tym znaczeniu informacje publiczne mogą się odnosić również do osób prywatnych. Informację publiczną stanowi więc treść wszelkiego rodzaju dokumentów odnoszących się do organu władzy publicznej, związanych z organem bądź w jakikolwiek sposób dotyczący organu, bez względu na to, co jest ich przedmiotem. Są nią zarówno treści dokumentów bezpośrednio wytworzonych przez organ, jak i te, których organ używa przy realizacji przewidzianych prawem zadań a także te, które tylko w części dotyczą organu, nawet gdy nie pochodzą wprost od niego. Charakteru informacji publicznej nie mają natomiast wnioski w sprawach indywidualnych, wnioski będące postulatem wszczęcia postępowania w innej sprawie, a także wnioski dotyczące przyszłych działań organów w sprawach indywidualnych (vide: wyrok WSA w Warszawie z 22 czerwca 2007 r. II SAB/Wa 175/06, Lex 340013 oraz wyrok WSA w Warszawie z 24 marca 2006 r. II SAB/Wa 1/06, Lex 197599). Jednocześnie należy wskazać, że prawo do uzyskania wiedzy o sprawach publicznych w postaci dostępu do informacji nie obejmuje nośników tej informacji, tj. form, w jakich ta informacja występuje, np. dokumentów. W orzecznictwie wskazuje się, że dokumenty są zasadniczymi nośnikami informacji, a wobec tego prawo wglądu do dokumentu oznacza prawo do dysponowania czy zapoznania się z jego treścią, a nie prawo do dysponowania samym dokumentem (tak: wyrok Naczelnego Sądu Administracyjnego z dnia 31 maja 2004r., OSK 205/04). W wyroku z dnia 2 czerwca 2011r. (I OSK 281/11) NSA wskazał, że należy rozgraniczyć pojęcie "informacji publicznej" i jej nośnika. Informacją jest zawsze wiedza o faktach, natomiast może ona być zawarta w różnego rodzaju nośnikach. Organ jest bowiem zobowiązany do udzielenia informacji publicznej, ale niekoniecznie na nośniku, na którym jest ona zawarta. W niniejszej sprawie przedmiotem wniosku była kserokopia dyplomu. Żądana kserokopia dyplomu jako jedynie nośnik informacji nie może być, w kontekście powyższych rozważań, uznana za informację publiczną. W wyroku z dnia 2 grudnia 2010r., I OSK 1622/10, NSA wskazał, że w przypadku wniosku o udostępnienie informacji publicznej w formie wydania kserokopii dokumentu, do realizacji tego prawa nie wystarczy ani poinformowanie wnioskodawcy o treści dokumentu, ani zezwolenie na zapoznanie się z jego treścią w określonym miejscu i czasie, gdyż dopiero wydanie żądanych kserokopii jest realizacją tego rodzaju wniosku. Podzielając ten pogląd należy stwierdzić, że kserokopia dyplomu, zawierającego również pewne dane niepodlegające udostępnieniu w trybie ustawy, nie mogła zostać skarżącemu wydana na podstawie złożonego wniosku. Informację publiczną stanowić jednak mogą niektóre dane znajdujące się na dyplomie, m.in. wykształcenie osoby pełniącej funkcję publiczną. Art. 61 Konstytucji RP gwarantuje bowiem prawo do uzyskiwania informacji o działalności organów władzy publicznej, obejmującą m.in. informację o osobach pełniących funkcję publiczną. W art. 1 ust. 1 ustawy wskazano, że informacją publiczną jest "każda informacja o sprawach publicznych". Do definicji informacji publicznej odniósł się NSA, stwierdzając, że należy za takie uznać informacje wytworzone przez władze publiczne oraz osoby pełniące funkcje publiczne oraz inne podmioty, które wykonują funkcje publiczne lub gospodarują mieniem publicznym (komunalnym bądź Skarbu Państwa), jak również informacje odnoszące się do wspomnianych władz, osób i innych podmiotów, niezależnie od tego, przez kogo zostały wytworzone [por. wyrok NSA z dnia 30 października 2002 r., II SA 181/02; wyrok NSA z dnia 20 października 2002 r., II SA 1956/02 oraz wyrok NSA z dnia 30 października 2002 r., II SA 2036-2037/02 za: M. Jaśkowska, Dostęp do informacji publicznych w świetle orzecznictwa Naczelnego Sądu Administracyjnego, Toruń 2002, s. 28]. W świetle tego za informację publiczną należy uznać również dane o wykształceniu osoby pełniącej funkcję publiczną dyrektora szkoły. Charakteru informacji publicznej nie pozbawia fakt, że dane o wykształceniu znajdują się w aktach osobowych byłego dyrektora szkoły. Słusznie zauważył NSA w wyroku z dnia 9 lutego 2007r. w sprawie I OSK 517/06, że akta kandydatów na wyższe stanowiska w służbie cywilnej, w tym wykorzystane w postępowaniu kwalifikacyjnym testy, zadania symulacyjne, spełniają zarówno przedmiotowe, jak i podmiotowe kryteria informacji publicznej. Stanowią bowiem informację o działalności organów publicznych. W ocenie Sądu, powyższe stwierdzenie znajduje zastosowanie również w niniejszej sprawie. Dyrektor szkoły jest bowiem osobą pełniącą funkcję publiczną. Jak wskazano w uzasadnieniu powołanego wyżej wyroku, art. 1 ustawy o dostępie do informacji publicznej odnosi się zarówno do wiadomości o osobach pełniących funkcje publiczne, jak też do kwestii powołań na stanowiska publiczne. Wszystkie dokumenty i informacje znajdujące się w aktach takich spraw stanowią informację publiczną. Dodatkowo należy wskazać, że w myśl art. 5 ust. 2 ustawy, ograniczenie prawa do informacji publicznej ze względu na prywatność osoby fizycznej lub tajemnicę przedsiębiorcy nie dotyczy informacji o osobach pełniących funkcje publiczne, mających związek z pełnieniem tych funkcji, w tym o warunkach powierzenia i wykonywania funkcji, oraz przypadku, gdy osoba fizyczna lub przedsiębiorca rezygnują z przysługującego im prawa. Podsumowując należy stwierdzić, że wykształcenie osoby pełniącej funkcję publiczną stanowi informację publiczną w rozumieniu ustawy. Mając na względzie powyższe uznać należy, iż w konkretnej sprawie wniosek skarżącego powinien być rozpoznany na podstawie ustawy o dostępie do informacji publicznej. Stwierdzić bowiem należy, iż organ pozostawał w bezczynności w załatwieniu w/w wniosku skarżącego, albowiem poprzez dokonanie błędnej jego kwalifikacji uznał, iż żądanie skarżącego polegające na udostępnieniu kserokopii dyplomu dyrektora szkoły nie dotyczy informacji publicznej w rozumieniu ustawy i w konsekwencji sprawę załatwił poprzez udzielenie pisemnej informacji, że żądana przez skarżącego informacja nie stanowi informacji publicznej. Jednakże pismo z dnia [...] lutego 2012 r. skierowane do skarżącego nie mogło być - z wyżej wskazanych powodów, uznane za podjęcie czynności, do jakich zobowiązany był organ. Ustawa o dostępie do informacji publicznej przewiduje klika sposobów załatwienia wniosku. Możliwe jest udostępnienie informacji publicznej w drodze czynność materialno – technicznej (art. 7 ust. 1 ustawy), jak również odmowa udostępnienia informacji (art. 16 ust. 1). Forma decyzji administracyjnej wymagana jest wówczas, gdy organ odmawia udostępnienia informacji publicznej lub umarza postępowanie o udostępnienie informacji w przypadku określonym w art. 14 ust. 2 ustawy. Pod pojęciem "odmowy udostępnienia informacji publicznej" należy rozumieć sytuację, w której organ posiada informację o charakterze publicznym, ale jej nie udostępnia z uwagi na ochronę danych osobowych, tajemnicę zawodową, służbową, państwową, skarbową, statystyczną czy inną tajemnicę ustawowo chronioną bądź prawo do prywatności (vide: wyrok NSA z 19 grudnia 2002 r. II SA 3301/02, Monitor Prawniczy z 2003 r. Nr 5, poz. 195). W sytuacji natomiast, gdy organ odmawia udostępnienia informacji publicznej z tego powodu, że nie dysponuje żądanymi informacjami, wówczas forma decyzji administracyjnej przewidziana dla odmowy udzielenia informacji nie jest wymagana. Podobnie stwierdzenie przez organ, iż żądane informacje nie stanowią informacji publicznej, skutkują jedynie koniecznością powiadomienia wnoszącego, że jego wniosek nie znajduje podstaw w przepisach prawa (tak: NSA w Warszawie w wyroku z 25 marca 2003 r. II SA 4059/02 niepubl., wyrok WSA w Warszawie z 26 kwietnia 2007 r. II SA/Wa 162/07, niepubl.). W przedmiotowej sytuacji organ powinien był natomiast ustalić, czy strona domaga się dokumentów (kopii), czy też wynikających z nich danych. W przypadku zaś wątpliwości, organ winien był skorzystać z trybu przewidzianego w art. 14 ust. 2 ustawy o dostępie do informacji niejawnych i powiadomić wnioskodawcę o przyczynach braku możliwości udostępnienia informacji zgodnie z wnioskiem i wskazać, w jaki sposób lub w jakiej formie informacja może być udostępniona niezwłocznie. Jest to tym bardziej zasadne, że organ działający w przedmiotowej sprawie wiedział, jaką informację chce uzyskać wnioskodawca, gdyż zwracał się on już wcześniej do organu o informację dotyczącą wykształcenia p.o. Dyrektora Zespołu Szkół w C.. Wniosek ten niezasadnie był przez organ traktowany odmownie z argumentacją, że wykształcenie takiej osoby nie stanowi informacji publicznej. Z wyżej wymienionych przyczyn zobowiązano Burmistrza C. do załatwienia wniosku skarżącego z dnia [...] stycznia 2012 r. w oparciu o ustawę o dostępie do informacji publicznej w terminie 14 dni od zwrotu akt organowi - art. 149 w zw. z art. 286 § 2 p.p.s.a. Odnośnie rozstrzygnięcia zawartego w pkt 2 wyroku stwierdzić należy, iż w dniu 17 maja 2011 r. zaczęło obowiązywać nowe brzmienie art. 149 p.p.s.a., wprowadzone ustawą z dnia 20 stycznia 2011 r. o odpowiedzialności majątkowej funkcjonariuszy publicznych za rażące naruszenie prawa (Dz. U. Nr 34, poz. 173 ze zm.). Z uwagi na to, że znowelizowany art. 149 p.p.s.a. obowiązywał w dniu orzekania w sprawie niniejszej - sąd był zobowiązany uwzględniając skargę na bezczynność, orzec o tym czy kontrolowane postępowanie było prowadzone z rażącym naruszeniem prawa. Jednakże skład orzekający nie stwierdził, aby bezczynność taka miała miejsce z rażącym naruszeniem prawa, o czym orzekł w pkt 2 wyroku. O zwrocie kosztów postępowania sądowego od organu na rzecz skarżącej orzeczono na podstawie art. 200 p.p.s.a. Rozpoznając sprawę organ uwzględni wyrażone powyżej stanowisko Sądu i orzeknie w jeden ze sposobów przewidzianych w ustawie.