II SAB/Bk 30/09

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Białymstoku w składzie następującym: Przewodniczący sędzia NSA Grażyna Gryglaszewska, Sędziowie sędzia NSA Danuta Tryniszewska-Bytys (spr.), sędzia NSA Stanisław Prutis, Protokolant Marta Anna Lawda, po rozpoznaniu w Wydziale II na rozprawie w dniu 15 października 2009 r. sprawy ze skargi J. M. M. na bezczynność Państwowego Powiatowego Inspektora Sanitarnego w B. w przedmiocie choroby zawodowej - nowotworu skóry zobowiązuje Państwowego Powiatowego Inspektora Sanitarnego w B. do załatwienia w terminie trzydziestu dni od daty zwrotu akt wniosku skarżącego J. M. M. z dnia 26 marca 2007 r. o stwierdzenie choroby zawodowej – nowotworu skóry II SAB/Bk 30/09 UZASADNIENIE W dniu 26 marca 2007 r. J. M. M. złożył do Państwowego Powiatowego Inspektora Sanitarnego w B. (dalej PPIS) wniosek o wszczęcie postępowania w przedmiocie stwierdzenia choroby zawodowej – nowotworu skóry - wywołanej wieloletnią pracą na stanowisku związanym z wysokim zagrożeniem promieniowaniem rentgenowskim. Wniósł o uwzględnienie materiału dowodowego zebranego w innym toczącym się równolegle postępowaniu – o stwierdzenie choroby zawodowej narządu wzroku. Organ zawiadomił strony o wszczęciu postępowania (k. 3 akt adm.), a następnie w dniu 11 kwietnia 2007 r. skierował wnioskodawcę na badania do P. Wojewódzkiego Ośrodka Medycyny Pracy w celu rozpoznania choroby zawodowej (k. 4 akt adm.) oraz zwrócił się do P. Wojewódzkiego Inspektora Sanitarnego w B. o informację na temat oceny narażenia zawodowego strony (k. 6 akt adm.). W dniu 09 maja 2007 r. PPIS zwrócił się do Instytutu Medycyny Pracy w Ł. o wydanie opinii na temat możliwości narażenia i poziomu szkodliwości promieniowania jonizującego na stanowisku pracy zajmowanym przez wnioskodawcę (k. 10 akt adm.). Następnie postanowieniem z dnia [...] czerwca 2007 r. nr [...] odmówił dopuszczenia dowodu z wykonania orzeczenia lekarskiego co do choroby zawodowej raka skóry przez Centrum Onkologii Ziemi L., Oddział Chirurgii Onkologicznej z Pododdziałem Chirurgii Plastycznej i Rekonstrukcyjnej w L. argumentując, że podmiot ten nie posiada uprawnień do orzekania jako jednostka I stopnia w sprawach chorób zawodowych (k. 13 akt adm.). W dniu 21 czerwca 2007 r. PPIS przesłał P. Wojewódzkiemu Ośrodkowi Medycyny Pracy dokumentację medyczną, otrzymaną z L. Centrum Onkologii (k. 18 akt adm.). W dniu 15 października 2007 r. Instytut Medycyny Pracy w Ł. poinformował inspektorat, że z uwagi na brak stosownej dokumentacji pomiarowej nie jest w stanie oszacować zagrożenia zawodowego i podtrzymuje stanowisko o braku podstaw do rozpoznania choroby zawodowej (k. 33 akt adm.). Równolegle z postępowaniem w przedmiocie stwierdzenia u J. M. M. choroby zawodowej nowotworu skóry toczyło się przed PPIS postępowanie, również z inicjatywy wnioskodawcy, dotyczące stwierdzenia choroby zawodowej narządu wzroku. W postępowaniu tym wyrokiem z dnia 22 czerwca 2006 r. w sprawie sygn. akt II SA/Bk 142/06 Wojewódzki Sąd Administracyjny w Białymstoku uchylił decyzje inspektorów sanitarnych powiatowego i wojewódzkiego stwierdzające brak podstaw do rozpoznania choroby zawodowej narządu wzroku. Po powyższym wyroku kasacyjnym J. M. M. składał liczne i obszerne pisma i wnioski wzywające organy inspekcji sanitarnej do niezwłocznego zakończenia obydwu postępowań. W związku z tym, że postępowania toczyły się w tym samym czasie, a pisma skarżącego dotyczyły obydwu postępowań (np. k. 22, 24, 26 akt adm.) – kolejne czynności organu I instancji były często dla nich wspólne. Postanowieniem z dnia [...] listopada 2007 r. nr [...] P. Wojewódzki Inspektor Sanitarny rozpoznał zażalenie J. M. M. z dnia 27 lipca 2007 r. (k. 23 akt adm.) na bezczynność organu I instancji w postępowaniu w przedmiocie stwierdzenia choroby zawodowej narządu wzroku oraz nowotworu skóry uznając je za nieuzasadnione (k. 37 akt adm.). Podano, że warunkiem rozstrzygnięcia w przedmiocie choroby zawodowej jest orzeczenie lekarskie i w postępowaniu zostały podjęte wszelkie kroki zmierzające do jego uzyskania. Brak orzeczenia nie wynika zatem z winy organu I instancji. Z uwagi na kolejne wezwania strony w dniu 22 listopada 2007 r. Powiatowy Inspektor Sanitarny wydał ocenę, w której podał, że na podstawie dotychczasowego materiału dowodowego nie może stwierdzić, by na stanowisku pracy wnioskodawcy występowało kancerogenne promieniowanie jonizujące (k. 39 akt adm.). Kolejne złożone przez J. M. M. zażalenia na bezczynność w sprawie choroby zawodowej narządu wzroku i nowotworu skóry P. Wojewódzki Inspektor Sanitarny postanowieniem z dnia [...] marca 2008 r. nr [...] uznał za nieuzasadnione podając argumenty identyczne jak w postanowieniu z dnia [...] listopada 2007 r. (k. 44 akt adm.). W dniu [...] kwietnia 2008 r. P. Wojewódzki Ośrodek Medycyny Pracy wydał orzeczenie lekarskie nr [...] o braku podstaw do rozpoznania choroby zawodowej raka skóry (k. 47 akt adm.). Orzeczenie podobnej treści o nr [...] zostało wydane w sprawie choroby zawodowej narządu wzroku. W dniu 09 maja 2008 r. J. M. M. złożył do PPIS pismo zatytułowane "Wniosek" zawierający prośbę rozłącznego prowadzenia spraw o stwierdzenie chorób zawodowych nowotworu skóry i narządu wzroku. Do wniosku załączył plik pism (k. 50 akt adm.). Wniosek potraktowano jak odwołanie od orzeczenia z dnia [...] kwietnia 2008 r. nr [...] i wraz z załącznikami przesłano Instytutowi Medycyny Pracy w S. celem "uwzględnienia w postępowaniu diagnostyczno – orzeczniczym, w trybie odwoławczym od orzeczeń o braku podstaw do rozpoznania chorób zawodowych narządu wzroku i skóry" (k. 53 akt adm.). W dniu 23 lipca 2008 r. wystosowano do wnioskodawcy zapytanie, czy wniosek z dnia 09 maja 2008 r. stanowi żądanie ponownego badania lekarskiego w prowadzonych postępowaniach dotyczących chorób zawodowych (k. 56 akt adm.). W aktach sprawy brak jest odpowiedzi na te pisma. W międzyczasie wyrokiem z dnia 11 września 2008 r. w sprawie sygn. akt II SAB/Bk 27/08, uwzględniając skargę J. M. M. na bezczynność w zakresie choroby zawodowej dotyczącej narządu wzroku, zobowiązano Powiatowego Inspektora Sanitarnego do wydania decyzji w przedmiocie rozpoznania wniosku J. M. M. o stwierdzenie choroby zawodowej narządu wzroku w terminie 30 dni od dnia doręczeni organowi akt administracyjnych (k. 61 akt adm.). W następstwie w/w wyroku organ I instancji zwrócił się do Instytutu Medycyny Pracy w S. o niezwłoczne wydanie orzeczenia w trybie odwoławczym w przedmiocie obydwu chorób zawodowych J. M. M. tj. narządu wzroku i nowotworu skóry (k. 58 akt adm.) uzyskując odpowiedź, iż żądane orzeczenie zostanie wydane do końca roku 2008 (k. 60 akt adm.). Postanowieniem z dnia [...] listopada 2008 r. nr [...] Państwowy Wojewódzki Inspektor Sanitarny uznał za nieuzasadnione kolejne dwa zażalenia wnioskodawcy (z dnia 23 i 27 października 2008 r.) na bezczynność organu I instancji. Wskazano, że nadal przeszkodą do stwierdzenia istnienia lub braku choroby zawodowej jest brak wymaganego przepisami wstępnego orzeczenia lekarskiego. Poinformowano stronę, że sprawy nowotworu skóry i narządu wzroku znajdują się na etapie postępowania odwoławczego: diagnostyczno – orzeczniczego w Instytucie Medycyny Pracy w S., który do końca 2008 r. wyda stosowne orzeczenie (k. 67 akt adm.). W dniu 05 grudnia 2008 r. organ I instancji przeprowadził dowód z przesłuchania strony (k. 69 akt adm.). Postanowieniem z dnia [...] maja 2009 r. nr [...] Państwowy Wojewódzki Inspektor Sanitarny uznał za nieuzasadnione kolejne zażalenie strony z dnia 25 lutego 2009 r. na bezczynność organu I instancji prowadzącego postępowanie w sprawie choroby zawodowej – raka skóry. W uzasadnieniu przedstawiono dotychczasowy przebieg postępowania oraz wskazano, że nadal organ oczekuje na orzeczenie Instytutu Medycyny Pracy w S. wydane w trybie odwoławczym od orzeczenia nr [...] P. Wojewódzkiego Ośrodka Medycyny Pracy z dnia [...] kwietnia 2008 r., bez którego to orzeczenia nie jest możliwe zakończenie postępowania dotyczącego stwierdzenia choroby zawodowej narządu wzroku i nowotworu skóry wnioskodawcy (k. 78 akt adm.). W dniu 07 lipca 2009 r. Instytut Medycyny Pracy w S. poinformował, że z uwagi na brak wyników badań fizykalnych i danych z wywiadu nie jest w stanie wydać orzeczenia. Wskazał, że brakujące dane posiada Instytut Medycyny Pracy w Ł. (k. 81 akt adm.). W dniu [...] lipca 2009 r. Powiatowy Inspektor Sanitarny ukarał Dyrektora Instytutu Medycyny Pracy w S. karą grzywny w wysokości 50 zł za bezzasadną odmowę sporządzenia orzeczenia lekarskiego. Jako podstawę prawną rozstrzygnięcia wskazał art. 88 § 1 Kpa. Skargę na bezczynność Państwowego Powiatowego Inspektora Sanitarnego w B. złożył do sądu administracyjnego J. M. M. wnosząc o zobowiązanie tego organu do wydania orzeczenia w sprawie choroby zawodowej raka skóry. Podniósł, że przedmiotowe orzeczenie nie zostało wydane, mimo że postępowanie w tym przedmiocie toczy się od ponad dwóch lat. Wskazał, iż niezrozumiałe jest dla niego, by "opieszałość" orzecznictwa lekarskiego mogła mieć wpływ tamujący na działanie organów inspekcji sanitarnej w przedmiocie stwierdzenia choroby zawodowej. W odpowiedzi na skargę organ wniósł o jej oddalenie. Przedstawił obszernie przebieg postępowania wskazując, że wynika z niego dokładanie wszelkich starań w kierunku wyjaśnienia sprawy choroby zawodowej skarżącego i zakończenia postępowania. Podniósł szczególnie skomplikowany charakter sprawy, przedłużającej się wskutek intensywnego udziału strony skarżącej i w wyniku zamiaru dokładnego jej wyjaśnienia i uzyskania opinii właściwych organów. Wskazano, iż obecnie oczekiwane jest orzeczenie lekarskie wydane w trybie odwoławczym przez Instytut w S., na którego szybkość orzekania tutejszy organ nie ma wpływu. W trakcie postępowania przed sądem skarżący złożył kilka pism procesowych. W piśmie z dnia 07 września 2009 r. (k. 19) podał, że kwestionowana bezczynność polega na "sanacji" przez organ treści pisma skarżącego z dnia 25 maja 2008 r. Wyjaśnił, że po wydaniu orzeczenia z dnia [...] kwietnia 2008 r. zwrócił się do organu o jego korektę jako sporządzonego niezgodnie z § 8 ust. 2 rozporządzenia Rady Ministrów z dnia 30 lipca 2002 r. w sprawie wykazu chorób zawodowych, a następnie ten wniosek powtórzył w piśmie z dnia 25 maja 2008 r. Podniósł, że ustosunkowanie się do treści tego pisma zapobiegłoby przewlekłości postępowania. Z kolei w piśmie z dnia 09 września 2009 r. (k. 26) podniósł skarżący, że niewłaściwe działania organów odwróciły uwagę od istoty sprawy stwierdzenia choroby zawodowej raka skóry. Wskazał, że "granice skargi (...) dotyczą ściśle treści zażalenia do Wojewódzkiego Państwowego Inspektora Sanitarnego z 25 lutego 2009 roku" (k. 29). Wojewódzki Sąd Administracyjny zważył, co następuje: Skarga jako uzasadniona podlegała uwzględnieniu. W postępowaniu w sprawie ze skargi na bezczynność przedmiotem sądowej kontroli nie jest określony akt lub czynność organu administracji publicznej, lecz ich brak w sytuacji, gdy organ ten miał obowiązek podjąć działanie w określonej formie i w terminie określonym przez prawo. Terminy załatwienia spraw reguluje art. 35 Kpa, który w § 1 i 2 nakłada na organy administracji państwowej obowiązek działania bez zbędnej zwłoki tam, gdzie jest to możliwe, dla spraw wymagających postępowania wyjaśniającego przewiduje w § 3 termin miesięczny, a dla spraw szczególnie skomplikowanych - nie dłuższy niż dwumiesięczny od dnia wszczęcia postępowania. Według § 5 powołanego przepisu do terminów określonych w przepisach poprzedzających nie wlicza się terminów przewidzianych w przepisach prawa dla dokonania określonych czynności, okresów zawieszenia postępowania oraz okresów opóźnień spowodowanych z winy strony albo z przyczyn niezależnych od organu. W sprawie niniejszej wniosek J. M. M. o stwierdzenie choroby zawodowej w postaci nowotworu skóry wpłynął do Powiatowego Państwowego Inspektora Sanitarnego w dniu 26 marca 2007 r. Niewątpliwie sprawa ma charakter skomplikowany, przy tym wymagane jest dochowanie procedury przewidzianej w Kodeksie pracy oraz w odpowiednim rozporządzeniu wykonawczym Rady Ministrów - mających w sprawie zastosowanie. Między innymi obligatoryjne było uzyskanie orzeczenia lekarskiego wydanego przez stosowną jednostkę orzeczniczą, wskazaną w rozporządzeniu. Prawdą jest, że równolegle toczyło się postępowanie także o stwierdzenie choroby zawodowej w postaci zaćmy oraz skarżący w obydwu postępowaniach składał bardzo liczne pisma procesowe, prośby, wyjaśnienia, które podlegały rozpoznaniu przez prowadzący postępowanie organ, a akta sprawy były wysyłane do kilku jednostek orzeczniczych oraz sądu. Okoliczności powyższe ekskulpują w pewnej mierze Państwowego Powiatowego Inspektora Sanitarnego w bardzo znacznym przekroczeniu terminów ustawowych do załatwienia sprawy, ale nie mogą w całości być uznane jako spowodowanie przyczyn niezależnych od organu, czyli spowodowane działaniem czynników, na które ten organ nie miał wpływu lub występujących z winy strony. Nie ulega wątpliwości, że przyczyną przewlekłości postępowania w sprawie niniejszej jest niewyegzekwowanie przez okres około roku i sześciu miesięcy przez prowadzący postępowanie organ orzeczenia lekarskiego jednostki orzeczniczej II stopnia o rozpoznaniu choroby zawodowej lub o braku podstaw do rozpoznania choroby zawodowej. Zauważyć bowiem trzeba, że pierwsze (i jak do tej pory jedyne) orzeczenie lekarskie nr [...] zostało wydane przez P. Wojewódzki Ośrodek Medycyny Pracy Poradnię Chorób Zawodowych w B. dnia [...] kwietnia 2008 r. Powiatowy Inspektor Sanitarny otrzymał je 24 kwietnia 2008 r. (k. 47 akt adm. I inst.). Już w dniu 09 maja 2008 r. (k. 50 akt adm. I inst.) skarżący złożył pismo o "rozdzielenie" postępowań w sprawie obydwu chorób zawodowych, które zawierało także wniosek o ponowne badania lekarskie, czyli stanowiło uprawnienie strony do uzyskania drugiego, kontrolnego orzeczenia lekarskiego wydanego przez uprawnioną placówkę medyczną. Prawidłowo Powiatowy Inspektor Sanitarny nadał bieg wskazanemu wnioskowi przesyłając akta sprawy Instytutowi Medycyny Pracy w Ł., a 03 czerwca 2008 r. (k. 72) Instytutowi w S. Od tego momentu nie zdołał jednak organ wyegzekwować wymaganej opinii, niewiele zresztą, a na pewno zbyt mało czyniąc w kierunku zmobilizowania Instytutu do wydania orzeczenia. Przykładowo pierwsza prośba o przyspieszenie została wystosowana po upływie dziewięciu miesięcy, bo w dniu 19 lutego 2009 r. (k. 74 akt adm.). Kolejne ponaglenie nosi datę 15 czerwca 2009 r. Dopiero po próbie zwrócenia w dniu 06 lipca 2009 r. akt przez Instytut Medycyny Pracy w S. bez wydanego orzeczenia lekarskiego Państwowy Powiatowy Inspektor Sanitarny wydał postanowienie z dnia [...] lipca 2009 r. o ukaraniu Dyrektora przedmiotowego Instytutu karą grzywny za bezzasadne odmówienie wykonania i przekazania orzeczenia lekarskiego wydanego w trybie odwoławczym w sprawie stwierdzenie choroby zawodowej skarżącego. Miało to miejsce już po złożeniu przez J. M. M. zażalenia w trybie art. 37 Kpa - warunkującego późniejszą skargę na bezczynność, którą wniósł w dniu 09 lipca 2009 r. Do chwili wyrokowania Państwowy Powiatowy Inspektor Sanitarny nie wyegzekwował orzeczenia i nie zakończył postępowania w przedmiocie choroby zawodowej (nowotworu skóry) u skarżącego. Jak wyżej przedstawiono – należy dostrzec czynniki częściowo usprawiedliwiające tak długotrwałe postępowanie, ale nie sposób wyprowadzić konkluzji, by wszystkie one mieściły się w przyczynach usprawiedliwiających i przerywających bieg terminów do załatwienia sprawy przewidzianych w art. 35 § 5 Kpa. Powtarzając za WSA w sprawie sygn. akt II SAB/Bk 27/08, w której wyrokiem z dnia 11 września 2008 r. uwzględniono skargę J. M. M. na bezczynność Państwowego Powiatowego Inspektora Sanitarnego w B. w równoległym postępowaniu (choroba narządu wzroku) trzeba stwierdzić, że dwutorowość postępowania i działania skarżącego mogły wynikać "z braku wiedzy o konsekwencjach prawnych składanych wniosków, co może świadczyć o fakcie, iż organ nie do końca wypełniał obowiązki "należytego i wyczerpującego informowania stron o okolicznościach faktycznych i prawnych, które mogą mieć wpływ na ustalenie ich praw i obowiązków będących przedmiotem postępowania administracyjnego (art. (Kpa)". Odnośnie zaś zarzutu organu podkreślającego niestawienie się skarżącego na badania do Instytutu w S., to należy zauważyć, że został na nie wezwany dopiero na dzień 31 sierpnia 2009 r., a stan zdrowia mógł uniemożliwiać podróż do bardzo oddalonego miejsca. Nadto organ winien był poinformować skarżącego o konsekwencjach niestawiennictwa. Poddanie się takim badaniom jest prawem, a nie obowiązkiem strony. Organ ma jednak obowiązek poinformować ją o konsekwencjach niezgłoszenia się na badania we właściwej jednostce w określonym czasie. Mimo bowiem niezgłoszenia się strony organ nie jest zwolniony z wydania decyzji w sprawie, ani też taka sytuacja nie usprawiedliwia bezczynności organu. Jeżeli osoba zainteresowana odmówi poddania się badaniom lub nie zgłosi się na nie, właściwy organ jest uprawniony do wydania decyzji w przedmiocie choroby zawodowej (vide wyrok NSA z dnia 02 grudnia 2008 r. w sprawie sygn. akt II OSK 1302/08, http//: orzeczenia.nsa.gov.pl oraz powołany w nim wyrok TS z dnia 26 czerwca 2008 r. w sprawie sygn. akt C-329/06, Dz. U.UE.C 2008/209/5). Dodać trzeba, że przy stwierdzonym ponad dwuletnim niezakończonym postępowaniu w przedmiocie spornej choroby zawodowej, ani razu Państwowy Powiatowy Inspektor Sanitarny nie wypełnił obowiązku wynikającego z art. 36 Kpa, który to przepis stanowi, że o każdym przypadku niezałatwienia sprawy w terminie określonym w art. 35 Kpa organ administracji publicznej obowiązany jest zawiadomić strony, podając przyczyny zwłoki i wskazując nowy termin załatwienia sprawy. Ten sam obowiązek ciąży na organie administracji publicznej również w przypadku zwłoki w załatwieniu sprawy z przyczyn niezależnych od organu. Reasumując przyznać trzeba, że warunkiem koniecznym stwierdzenia przez organy inspekcji sanitarnej choroby zawodowej jest uprzednie jej lekarskie rozpoznanie przez właściwe medyczne jednostki orzecznicze. Nie może jednak usprawiedliwiać, w rozumieniu art. 35 § 5 Kpa, bezczynności Państwowego Powiatowego Inspektora Sanitarnego w załatwieniu wniosku strony o stwierdzenie choroby zawodowej - opieszałość tych jednostek w wydaniu przedmiotowego orzeczenia. Podobnie niestawiennictwo strony na badania lekarskie nie pozbawia organu podstaw do rozpoznania sprawy i zakończenia jej w sposób przewidziany prawem. Mając powyższe na uwadze na podstawie art. 149 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. Nr 153, poz. 1270 z zm.) orzeczono jak w sentencji.