II SAB/Bk 34/10

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Białymstoku w składzie następującym: Przewodniczący sędzia NSA Stanisław Prutis, Sędziowie sędzia WSA Małgorzata Roleder (spr.), sędzia NSA Anna Sobolewska-Nazarczyk, Protokolant Sylwia Tokajuk, po rozpoznaniu w Wydziale II na rozprawie w dniu 22 lipca 2010 r. sprawy ze skargi J. S. na bezczynność Wójta Gminy H. w przedmiocie dostępu do informacji publicznej 1. zobowiązuje Wójta Gminy H. do załatwienia w trybie przepisów ustawy z dnia 6 września 2001 roku o dostępie do informacji publicznej, w terminie 14 dni od daty zwrotu akt organowi punktu 1 i 2 wniosku J. S. z dnia 22 kwietnia 2010 roku; 2. zasądza od Wójta Gminy H. na rzecz skarżącego J. S. kwotę 100,00 (słownie: stu) złotych tytułem zwrotu wpisu sądowego.- U podstaw podjętego rozstrzygnięcia legły następujące ustalenia. W dniu 22 kwietnia 2010 r. J. S. zwrócił się do Wójta Gminy H. o: 1) wydanie kserokopii umów zawartych pomiędzy Wójtem Gminy a architektami w sprawie sporządzenia projektów decyzji oznaczonych znakami: [...], 2) wydanie kserokopii dokumentów potwierdzających dokonanie wypłaty należności architektom za sporządzenie projektów decyzji wymienionych w punkcie pierwszym (dowód wpłaty lub polecenie przelewu lub innego dokumentu) - ukrywając dane podlegające ochronie oraz 3) wyjaśnienie (logiczne) faktu wynikającego z punktu "2" pisma z dnia [...] kwietnia 2010 r. znak: [...], w jakim celu dołączono do akt postępowania odwoławczego projekt innej decyzji?, 4) wyjaśnienia (bez mętnego słowotoku) poświadczenia nieprawdy przez H. B. w punkcie "3" powyższego pisma faktu, iż Wójt Gminy H. nie prowadził postępowania ani nie wydał decyzji lokalizacyjnej na przebudowę dróg: ul. K. w D., droga [...] (N. – S. N.), droga [...] (część ulicy Ł. w D.). Jako podstawę prawną swojego żądania wskazał art. 1 ust. 1, art. 2 ust. 1, art. 3 ust. 1 pkt 1 i 2, i ust. 2 oraz art. 12 ust. 2 pkt 1 i 2 ustawy z dnia 6 września 2001 r. o dostępie do informacji publicznej (Dz. U. Nr 112, poz. 1198 ze zm.). W odpowiedzi na powyższe, Wójt Gminy H. w piśmie z dnia [...] maja 2010 r. odnośnie udostępnienia informacji publicznej w zakresie punktu pierwszego i drugiego wezwał J. S. na podstawie art. 14 ust. 2 w zw. z art. 3 ust. 1 pkt 1 ustawy z dnia 6 września 2001 r. o dostępie do informacji publicznej do wskazania w terminie 14 dni, powodów dla których spełnienie przez organ powyższego żądania byłoby szczególnie istotne dla interesu publicznego. W uzasadnieniu wezwania organ podkreślił, iż na dzień złożenia wniosku nie dysponował gotową informacją, a jej udostępnienie wymaga podjęcia dodatkowych czynności, polegających na sięgnięciu do dokumentacji źródłowej, wyszukania i zestawienia danych, a co za tym idzie, zaangażowania w ich pozyskanie określonych środków osobowych i finansowych. Żądana informacja ma charakter informacji przetworzonej. Odnośnie punktu trzeciego wniosku wyjaśniono, iż informacja dotycząca braku decyzji lokalizacyjnej przebudowy ul. K. w D. została podana omyłkowo. Odpowiadając na pozostałe uwagi, poinformowano, iż organ podtrzymuje swoje stanowisko zawarte w tej kwestii w piśmie z dnia [...] kwietnia 2010 r. znak [...]. W tym stanie rzeczy J. S. w dniu 11 maja 2010 r. wywiódł skargę do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Białymstoku na bezczynność Wójta Gminy H. w sprawie rozpoznania wniosku z dnia 22 kwietnia 2010 r. złożonego na podstawie ustawy o dostępie do informacji publicznej. Skarżący podniósł, iż Wójt Gminy rozpoznając powyższy wniosek uznał, iż kserokopie dokumentów żądanych w punkcie pierwszym i drugim mają charakter informacji przetworzonej, i wezwał do wskazania w terminie 14 dni powodów, dla których spełnienie żądania zawartego we wniosku byłoby szczególnie istotne dla interesu publicznego. Tymczasem rozpoznanie powyższych punktów wniosku polega na jedynie na wyszukaniu tych dokumentów i posłużeniu się tylko ich kserokopią, wymienione zaś czynności w piśmie z dnia [...] maja 2001 r. są całkowicie zbędne. Ponadto Wójt Gminy żądając wykazania powodów, dla których spełnienie przez Urząd żądania zawartych we wniosku byłoby szczególnie istotne dla interesu publicznego, dopuszcza się naruszenia art. 2 ust. 2 ustawy o dostępie do informacji publicznej, który stanowi, iż od osoby wykonującej prawo do informacji publicznej nie wolno żądać wykazania interesu prawnego lub faktycznego. Odnośnie punku trzeciego wniosku skarżący podniósł, iż organ celowo go przemilczał, z uwagi na fakt, iż trudno jest logicznie uzasadnić stanowisko wynikające z pisma z dnia [...] kwietnia 2010 r., iż "projekty tych decyzji zostały przekazane z odwołaniem od innej decyzji". Rozpoznając zaś punkt czwarty wniosku Wójt wyjaśnił, iż do poświadczenia nieprawdy doszło omyłkowo oraz podtrzymał stanowisko zawarte w piśmie z dnia [...] kwietnia 2010 r., również dotyczącym poświadczenia nieprawdy, iż nie prowadził postępowania i nie wydawał decyzji lokalizacyjnej na przebudowę dróg: Nr [...] i Nr [...]. Dokumentacja fotograficzna dołączona do akt sprawy w późniejszym terminie potwierdzi fakt dokonania przebudowy dróg. W odpowiedzi na skargę, Wójt Gminy H. wniósł o jej oddalenie. Podał, iż w niniejszej sprawie bezsprzecznym jest, iż skarżący pismem z dnia 22 kwietnia 2010 r. zwrócił się do organu o udostępnienie informacji publicznej. Wójt Gminy H. pismem z dnia [...] maja 2010 r. w oparciu o treść art. 14 ust. 2 w zw. z art. 3 ust. 1 pkt. 1 ustawy o dostępie do informacji publicznej wezwał skarżącego do wskazania w terminie 14 dni powodów, dla których udostępnienie informacji publicznej w zakresie pkt 1 i 2 wniosku z dnia 22 kwietnia 2010 r. jest szczególnie istotne dla interesu publicznego. Jednocześnie w tymże piśmie poinformował skarżącego, iż żądane przez niego informacje w punkcie 1 i 2 są informacjami przetworzonymi, podając uzasadnienie swojego stanowiska. Ponadto udzielił informacji publicznej skarżącemu odnośnie pkt 3 i 4 wniosku. Skarżący w wyznaczonym dla niego terminie 14 dni nie podał organowi uzasadnienia żądania udzielenia informacji publicznej w związku z interesem publicznym, a dnia 11 maja 2010 r. złożył skargę do Sądu na bezczynność Wójta Gminy H. w zakresie rozpoznania jego wniosku. W tej sytuacji bezspornym jest, iż zostały podjęte czynności administracyjne związane z udzieleniem skarżącemu informacji publicznej i wniosek z dnia 22 kwietnia 2010 r. został merytorycznie załatwiony w pkt 3 i 4. Natomiast w odniesieniu do pkt 1 i 2 wniosku organ wezwał skarżącego do wykazania interesu publicznego w udostępnieniu informacji publicznej przetworzonej. Zgodnie z przyjętą linią orzecznictwa sądów administracyjnych w sytuacji, gdy podmiot zobowiązany do udzielenia informacji publicznej nie dysponuje na dzień złożenia wniosku gotową informacją, a jej udostępnienie wymaga podjęcia dodatkowych czynności polegających np. do sięgnięcia do dokumentacji źródłowej, do dokonania analiz, zestawień, obliczeń – wówczas żądana informacja będzie miała charakter informacji przetworzonej. W związku z powyższym Wójt Gminy H. nie pozostawał w bezczynności. W piśmie procesowy z dnia 16 lipca 2010 r. skarżący sprecyzował swoją skargę wnosząc o zobowiązanie Wójta Gminy H. do rozpoznania punktu pierwszego i drugiego wniosku z dnia 22 kwietnia 2010 r. oraz zasądzenia na jego rzecz od Wójta zwrotu wpisu sądowego. Dodatkowo podał, iż art. 2 ust. 1 i 2 ustawy o dostępie do informacji publicznej stanowi, iż każdemu przysługuje dostęp do informacji publicznej oraz że osoby wykonujące to prawo nie muszą wykazywać interesu prawnego lub faktycznego. W myśl art. 3 ust. 1 i art. 14 ust. 1 udostępnienie informacji publicznej na wniosek następuje bez zbędnej zwłoki, nie później niż w terminie 14 dni od złożenia wniosku. Wskazane wyżej przepisy nie są podstawą do wzywania wnioskodawcy o uzasadnienie wniosku o udzielenie informacji publicznej, ich znaczenie prawne jest zupełnie inne i mają one zastosowanie w innych okolicznościach, a wnioskodawca nie ma obowiązku wykazywania czegokolwiek. Wojewódzki Sąd Administracyjny w Białymstoku zważył, co następuje. Sąd uwzględnił skargę, albowiem tej nie sposób odmówić słuszności. Zgodnie z art. 1 ustawy z dnia 25 lipca 2002 r. Prawo o ustroju sądów administracyjnych (Dz. U. Nr 153, poz. 1269, ze zm.) wojewódzki sąd administracyjny sprawuje kontrolę działalności administracji publicznej pod względem zgodności z prawem. Kontrola ta z mocy art. 3 § 2 pkt 8 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. Nr 153, poz. 1270 ze zm.) - zwanej dalej: p.p.s.a. obejmuje również bezczynność organów. Uwzględniając skargę na bezczynność sąd administracyjny zobowiązuje organ do wydania w określonym terminie aktu lub dokonania czynności lub stwierdzenia albo uznania uprawnienia lub obowiązku wynikających z przepisów prawa – art. 149 p.p.s.a. Natomiast skarga nieuzasadniona podlega oddaleniu – 151 p.p.s.a, bowiem Sąd stwierdza brak merytorycznych podstaw do wydania wyroku przewidzianego w art. 149 p.p.s.a Na wstępie rozważań podnieść należy, iż postępowanie wywołane skargą na bezczynność organu w zakresie udzielenia informacji publicznej cechuje pewna specyfika, gdyż do skutecznego wniesienia skargi nie jest wymagane wcześniejsze wezwanie danego organu do usunięcia naruszenia prawa, w rozumieniu art. 52 § 1 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. - Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. Nr 153, poz. 1270 ze zm.), zwanej dalej "p.p.s.a." Z bezczynnością organu administracji publicznej mamy zaś do czynienia wówczas, gdy w prawnie określonym terminie organ nie podejmuje żadnych czynności w sprawie lub gdy wprawdzie prowadził postępowanie w sprawie, jednakże, mimo istnienia ustawowego obowiązku, nie kończy go wydaniem stosownego aktu lub nie podejmuje czynności (vide: pogląd wyrażony w Komentarzu do ustawy – Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi autorstwa T. Wosia, H. Krysiak - Molczyk i M. Romańskiej, Wydawnictwo Prawnicze "Lexis-Nexis", Warszawa 2005, str. 86). Termin 14 - dniowy załatwienia wniosku o udostępnienie informacji publicznej, o jakim mowa w art. 13 ust. 1 ustawy z dnia 6 września 2001 r. o dostępie do informacji publicznej (Dz. U. Nr 112, poz. 1198 ze zm.), zwanej dalej "ustawą", stanowi lex specialis w stosunku do art. 35 Kodeksu postępowania administracyjnego, regulującego terminy załatwiania spraw w postępowaniu administracyjnym. Dopiero niepodjęcie przez podmiot zobowiązany do udzielenia informacji publicznej w terminie wskazanym w art. 13 w/w ustawy, stosownych czynności, tj. nieudostępnienie informacji, ani niewydanie decyzji o odmowie jej udzielenia oznacza, że pozostaje on w bezczynności (tak: wyrok NSA z dnia 24 maja 2006 r. I OSK 601/05). Wniesienie skargi na "milczenie władzy" jest przy tym uzasadnione nie tylko w przypadku niedotrzymania terminu załatwienia sprawy, ale także w przypadku odmowy wydania aktu mimo istnienia w tym względzie ustawowego obowiązku, choćby organ mylnie sądził, że załatwienie sprawy nie wymaga wydania aktu (tak: J. P. Tarno, Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi. Komentarz, Wydawnictwo "LexisNexis", Warszawa 2004, str. 28). Dla uznania bezczynności konieczne jest zatem ustalenie, że organ administracyjny zobowiązany był na podstawie przepisów prawa do wydania decyzji lub innego aktu albo do podjęcia określonych czynności. Merytoryczne rozważania dotyczące zasadności wniesionej skargi, należy jednakże poprzedzić rozstrzygnięciem istoty żądania udzielenia informacji publicznej, zgłoszonego przez skarżącego we wniosku z dnia 22 kwietnia 2010 r. W sprawie niniejszej wyłania się bowiem spór co do zakwalifikowania żądania skarżącego do informacji publicznej zwykłej bądź jej szczególnej formy, a mianowicie informacji przetworzonej. Zgodnie z art. 3 ust. 1 pkt 1 w/w ustawy, prawo do informacji publicznej obejmuje uprawnienia do uzyskania informacji publicznej, w tym uzyskania informacji przetworzonej w takim zakresie, w jakim jest to szczególnie istotne dla interesu publicznego. Ustawodawca rozróżnia prawo do "uzyskania informacji publicznej" i prawo do udostępnienia szczególnej formy informacji publicznej, jaką jest "informacja przetworzona", a więc taka, której udzielenie wymaga zebrania lub zsumowania informacji znajdujących się w posiadaniu podmiotu zobowiązanego. W przypadku informacji przetworzonej wprowadzony został wyjątek od zasady, że domagający się udostępnienia informacji nie musi wykazywać interesu prawnego lub faktycznego (art. 2 ust. 2 ustawy). Należy to rozumieć w ten sposób, że informacja nie powinna być udzielona zawsze każdemu, kto o nią prosi. Z drugiej zaś strony podmioty udzielające informacji muszą ustalić i rozważyć, czy jej udostępnienie w zakresie określonym we wniosku jest "szczególnie istotne dla interesu publicznego". W myśl zaś utrwalonego już orzecznictwa sądowoadministracyjnego, informacja przetworzona wymaga podjęcia przez podmiot zobowiązany określonego działania intelektualnego w odniesieniu do odpowiedniego zbioru znajdujących się w jego posiadaniu informacji i nadania skutkom tego działania cech informacji publicznej. W efekcie "przetworzenia" dochodzi do powstania nowego jakościowo dokumentu, nowej informacji, którą można określić mianem informacji źródłowej (vide: wyrok WSA w Krakowie z dnia 26 września 2005 r., II SA/Kr 984/05 niepubl.). Podobnie w wyroku WSA we Wrocławiu z dnia 19 grudnia 2005 r., IV SAB/Wr 47/05 (niepubl.), stwierdzono, iż przetworzenie informacji jest zebraniem lub zsumowaniem, często na podstawie rożnych kryteriów, pojedynczych wiadomości, znajdujących się w posiadaniu podmiotu zobowiązanego. Te pojedyncze wiadomości mogą być ze sobą w różny sposób powiązane i mogą występować w różnej formie. Przetworzenie jest równoznaczne z koniecznością odpowiedniego zestawienia informacji, samodzielnego ich zredagowania, związanego z koniecznością przeprowadzenia przez zobowiązanego czynności analitycznych, których końcowym efektem jest dokument pozwalający na dokonanie przez jednostkę samodzielnej interpretacji i oceny. Przenosząc powyższe uwagi na grunt rozpatrywanej sprawy stwierdzić należy, iż w konkretnym przypadki nie mamy do czynienia z informacją przetworzoną, lecz zwykłą formą informacji publicznej. Podkreślić przy tym należy, iż czynności organu, takie jak np. selekcja dokumentów, ich analiza pod względem treści, są zwykłymi zabiegami związanymi z rozpatrywaniem wniosku o udzielenie informacji publicznej i nie noszą cech przetwarzania informacji. W wyniku ich stosowania nie powstaje żadna nowa informacja. W przeciwnym razie nie istniałaby w ogóle informacja przetworzona. O przetworzeniu informacji nie stanowi sięganie do materiałów archiwalnych, czy też źródłowych. Także czasochłonność oraz trudności organizacyjno – techniczne lub biurowe, jakie wiążą się z przygotowaniem informacji publicznej, nie mogą zwalniać zobowiązanych podmiotów z tego obowiązku, a tym samym kwestie te nie mogą ograniczać prawa do uzyskania informacji publicznej przewidzianego w art. 3, przy uwzględnieniu ograniczeń wynikających z art. 5 (tak: wyrok WSA w Opolu z dnia 13 stycznia 2005 r., II SAB/Op 14/04 nipubl.). Przedmiotem żądania skarżącego zawartego we wniosku z dnia 22 kwietnia 2010 r. jest wydanie konkretnych dokumentów, w pierwszym przypadku kserokopii umów zawartych pomiędzy Wójtem Gminy a architektami w sprawie sporządzenia projektów decyzji, w drugim zaś – wydania kserokopii dokumentów potwierdzających dokonanie wypłaty należności architektom za sporządzenie tych projektów – dowodu wpłaty, polecenia przelewu lub innego dokumentu. W obu przypadkach ukrywając dane podlegające ochronie. Uwzględniając powyższe stwierdzić należy, iż charakter informacji, o udzielenie, której wystąpił skarżący w punkcie pierwszym i drugim wniosku z dnia 22 kwietnia 2010 r. odpowiada zwykłej formie informacji publicznej. Rację bowiem ma skarżący, iż rozpoznanie wniosku we wskazanym wyżej zakresie polega jedynie na wyszukaniu tych dokumentów i posłużenia się ich kserokopią. Organ nie miał zatem uprawnienia do żądania wykazania powodów, dla których spełnienie żądań zawartych we wniosku byłoby szczególnie istotne dla interesu publicznego. W myśl art. 14 ust. 1 ustawy udostępnianie informacji publicznej na wniosek następuje w sposób i w formie zgodnej z wnioskiem, chyba że środki techniczne, którymi dysponuje podmiot obowiązany do udostępnienia, nie umożliwiają udostępnienia informacji w sposób i w formie określonych we wniosku. Zgodnie zaś z art. 2 ust. 2 ustawy od osoby wykonującej prawo do informacji publicznej nie wolno żądać wykazania interesu prawnego lub faktycznego. W tych uwarunkowaniach stwierdzić należy, iż Wójt Gminy H. pozostawał w bezczynności w załatwieniu punktu pierwszego i drugiego opisanego na wstępie wniosku, albowiem podjęte przez niego czynności nie mogą być uznane za czynności, do których organ zobowiązany jest w konkretnym przypadku na podstawie ustawy o dostępie do informacji publicznej. Końcowo wskazać należy, iż ustawa o dostępie do informacji publicznej przewiduje klika sposobów załatwienia wniosku. Możliwe jest udostępnienie informacji publicznej w drodze czynność materialno – technicznej (art. 7 ust. 1 ustawy), jak również odmowy udostępnienia informacji (art. 16 ust. 1). Forma decyzji administracyjnej wymagana jest wówczas, gdy organ odmawia udostępnienia informacji publicznej lub umarza postępowanie o udostępnienie informacji w przypadku określonym w art. 14 ust. 2 ustawy. Pod pojęciem "odmowy udostępnienia informacji publicznej" należy rozumieć sytuację, w której organ posiada informację o charakterze publicznym, ale jej nie udostępnia z uwagi na ochronę danych osobowych, tajemnicę zawodową, służbową, państwową, skarbową, statystyczną czy inną tajemnicę ustawowo chronioną bądź prawo do prywatności (vide: wyrok NSA z dnia 19 grudnia 2002 r., sygn. akt II SA 3301/02, Monitor Prawniczy z 2003 r. Nr 5, poz. 195). W sytuacji natomiast, gdy organ odmawia udostępnienia informacji publicznej z tego powodu, że nie dysponuje żądanymi informacjami, wówczas forma decyzji administracyjnej przewidziana dla odmowy udzielenia informacji nie jest wymagana. Podobnie stwierdzenie przez organ, iż żądane informacje nie stanowią informacji publicznej, skutkują jedynie koniecznością powiadomienia wnoszącego (w formie pisma np. zawiadomienia, odpowiedzi), że jego wniosek nie znajduje podstaw w przepisach prawa (tak: NSA w Warszawie w wyroku z dnia 25 marca 2003 r., II SA 4059.02 niepubl., wyrok WSA w Warszawie z dnia 26 kwietnia 200 7r. sygn. akt II SA/Wa 162/07, niepubl.). Z wyżej wymienionych przyczyn zobowiązano Wójta Gminy H. do rozstrzygnięcia wniosku skarżącego z dnia 22 kwietnia 2010 r. w oparciu o ustawę o dostępie do informacji publicznej, przy rozważeniu ograniczeń w prawie do informacji publicznej przewidzianych w art. 5 ustawy, w terminie 14 dni od zwrotu akt organowi - art. 149 w zw. z art. 286 § 2 p.p.s.a. O zwrocie kosztów postępowania sądowego od organu na rzecz skarżącego orzeczono na podstawie art. 200 p.p.s.a.