II SAB/Bk 38/11

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Białymstoku w składzie następującym: Przewodniczący sędzia NSA Elżbieta Trykoszko, Sędziowie sędzia NSA Grażyna Gryglaszewska (spr.),, sędzia WSA Małgorzata Roleder, Protokolant Anna Makal, po rozpoznaniu w Wydziale II na rozprawie w dniu 20 grudnia 2011 r. sprawy ze skargi J. W. na bezczynność Wójta Gminy N. w przedmiocie wydania zaświadczenia 1. zobowiązuje Wójta Gminy N. do załatwienia w terminie 7 dni od zwrotu akt organowi, wniosku skarżącej J. W. z dnia 18 lutego 2011 roku dotyczącego wydania zaświadczenia - w sposób przewidziany przepisami działu VII kodeksu postępowania administracyjnego; 2. nie stwierdza, że bezczynność miała miejsce z rażącym naruszeniem prawa; 3. zasądza od Wójta Gminy N. na rzecz skarżącej J. W. kwotę 50 (słownie: pięćdziesiąt) złotych tytułem zwrotu kosztów postępowania sądowego. W dniu [...].02.2011 r. J. W. złożyła wniosek do Wójta Gminy N. o wydanie zaświadczenia (cyt.) "na okoliczność wyrażenia woli przez P. R. O. nie zamieszkującego pod adresem R. [...] (będącego stroną postępowania administracyjnego w sprawie środowiskowej) do przesyłania korespondencji pod w/w adres". Wnioskodawczyni zaznaczyła, że zaświadczenie jest jej potrzebne celem przedstawienia innym organom administracyjnym. Wójt Gminy N. pismem z dnia [...].02.2011 r. poinformował J. W., że sprawa zaświadczenia została rozstrzygnięta postanowieniem Wójta Gminy N. z dnia [...].04.2010 r. W dniu [...].03.2011 r. J. W. wezwała Wójta Gminy N. do usunięcia naruszenia prawa poprzez niezwłoczne wydanie żądanego zaświadczenia. W odpowiedzi na to wezwanie pismem z dnia [...].04.2011 r. Wójt stwierdził, że podtrzymuje swoje stanowisko zawarte w piśmie z dnia [...].02.2011 r. W dniu [...].05.2011 r. J. W. złożyła do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Białymstoku skargę na bezczynność Wójta Gminy N. Wniosła o zobowiązanie organu do wydania żądanego zaświadczenia oraz o zasądzenie kosztów sądowych. Dodatkowo w piśmie z dnia [...].12.2011 r. (złożonym na rozprawie sądowej) Skarżąca zażądała stwierdzenia przez Sąd, iż niezałatwienie wniosku przez Wójta Gminy N. nastąpiło z rażącym naruszeniem prawa. Sprecyzowała żądanie dotyczące zwrotu kosztów sądowych na kwotę 61,30 zł, tj. 50 zł z tytułu wpisu i 11,30 zł koszty korespondencji sądowej. W uzasadnieniu skargi Skarżąca wyraziła pogląd, że Wójt Gminy N. powinien załatwić wniosek o wydanie zaświadczenia zgodnie z art. 218 i 219 k.p.a., a nie poprzez udzielenie informacji zwykłym pismem. Nadto podała, iż P. R. O., będący stroną postępowania środowiskowego, przebywa za granicą i niezbędne jest nawiązanie z nim kontaktu, czego Wójt nie uczynił prowadząc postępowanie środowiskowe od 5 lat. W odpowiedzi na skargę Wójt Gminy N. wniósł o jej odrzucenie, żądając jednocześnie dołączenia, w celach dowodowych, akt sprawy WSA w Białymstoku o sygn. II SAB/Bk 20/10. Zdaniem Wójta Sąd powinien odrzucić skargę, gdyż sprawa nią objęta została już prawomocnie osądzona. W sprawie o sygn. II SAB/Bk 20/10 również chodziło o wydanie zaświadczenia tej samej treści z wniosku J. W. Wówczas Wójt Gminy N. postanowieniem z dnia [...].11.2009 r. odmówił wydania zaświadczenia, zaś WSA w Białymstoku wyrokiem z dnia 13.01.2011 r. oddalił skargę na bezczynność (II SAB/Bk 20/10). Na rozprawie w dniu 20.12.2011 r. J. W., popierając skargę, wskazała, ze skarga w sprawie II SAB/Bk 20/10 została wywiedziona na tle wniosku z dnia [...].11.2009 r. o nieco innej treści niż wniosek obecny z dnia [...].02.2011 r. Sąd dopuścił dowód z akt sprawy o sygn. II SAB/Bk 20/10. Wojewódzki Sąd Administracyjny zważył, co następuje: Skarga jest częściowo uzasadniona, tj. w zakresie uznania bezczynności organu i zwrotu kosztów sądowych na rzecz Skarżącej. Przede wszystkim należy wyjaśnić czy zostały spełnione przesłanki formalne wniesienia skargi na bezczynność. Zgodnie z art. 52 § 1 ustawy z dnia 30.08.2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz.U. Nr 153, poz. 1270 ze zm.) zwanej p.p.s.a., warunkiem skutecznego wniesienia skargi na bezczynność jest uprzednie wyczerpanie środków zaskarżenia. Takim środkiem jest zażalenie na niezałatwienie sprawy w terminie (art. 37 k.p.a.) lub wezwanie do usunięcia naruszenia prawa (art. 52 § 4 p.p.s.a.). W przypadku kwestionowania bezczynności organu co do niewydania zaświadczenia strona powinna wykorzystać tryb zażaleniowy (art. 37 k.p.a.), gdyż istnieje organ wyższej instancji władny do rozpatrzenia zażalenia, którym jest (tutaj) samorządowe kolegium odwoławcze. Istnieje kontrola instancyjna stanu bezczynności organu, o czym wypowiedział się Naczelny sąd Administracyjny w wyroku z dnia 11.0.2010 r. w sprawie o sygn. II OSK 128/10. NSA stwierdził, że zażalenie na bezczynność, w przypadku niewydania zaświadczenia, jest najprostszym środkiem prawnym wymuszającym sprawność działania organu, realizującym zasadę pierwszeństwa drogi administracyjnej przed sądową. W sprawie niniejszej Skarżąca przed wniesieniem skargi na bezczynność Wójta Gminy N. złożyła temu organowi w dniu [...].03.2011 r. wezwanie do usunięcia naruszenia prawa przez niezałatwienie jej wniosku z dnia [...].02.2011 r. o wydanie zaświadczenia. Taki tryb odwoławczy, zdaniem Sądu, nie był prawidłowy, gdyż powinna złożyć zażalenie w trybie art. 37 k.p.a. Nie mniej jednak nie można było obarczyć skarżącej negatywnymi skutkami nieprawidłowego wyczerpania środka zaskarżenia z dwóch przyczyn: 1) działała bez pomocy profesjonalnego pełnomocnika i 2) Wójt Gminy N. powinien prawidłowo zakwalifikować "wezwanie do usunięcia naruszenia prawa" jako zażalenie i przesłać je organowi właściwemu (SKO w B.). Ponieważ organ tej formalności nie dopełnił, to należało uznać, że "wezwanie do usunięcia naruszenia prawa" spełniło warunek wyczerpania środka zaskarżenia (podobnie orzekł Sąd w sprawie II SAB/Bk 20/10), chociaż nie było rozpatrzone przez SKO. Wymienione powyżej argumenty uzasadniały merytoryczne rozpoznanie skargi na bezczynność. Zgodnie z jednolitą linią orzecznictwa bezczynność organu administracji publicznej ma miejsce w sytuacji, gdy w prawnie ustalonym terminie organ nie podjął żadnych czynności w danej sprawie lub wprawdzie prowadził postępowanie, ale mimo istnienia ustawowego obowiązku nie zakończył go wydaniem w terminie decyzji lub innego aktu (vide wyrok WSA w Gliwicach z 16.06.2009 r., II SAB/GL 1/09, Lex nr 557578). W szczególnej kategorii spraw, jakimi są sprawy ze skargi na bezczynność organów administracji publicznej, sąd oddala skargę – w sytuacji niestwierdzenia bezczynności ani w momencie wniesienia skargi, ani w chwili orzekania, umarza postępowanie, gdy stan bezczynności przestał istnieć po dacie wniesienia skargi, a przed jej rozpoznaniem, ewentualnie zobowiązuje organ do wydania określonego aktu lub dokonania stosownej czynności na podstawie art. 149 p.p.s.a. – w sytuacji stwierdzenia, że bezczynność ma miejsce zarówno w momencie wnoszenia skargi, jak i w momencie orzekania przez sąd. Podkreślić jednak należy, że zadaniem sądu w postępowaniu ze skargi na bezczynność nie jest merytoryczna ocena ewentualnych działań podjętych przez organ, a wyłącznie zbadanie, czy takie działania – zmierzające do załatwienia wniosku strony, zostały podjęte. Merytoryczna ocena tych działań (wydanych aktów lub czynności) ma miejsce w drodze kontroli instancyjnej. Stosownie do treści przepisu art. 217 § 3 Kpa zaświadczenie powinno być wydane bez zbędnej zwłoki, nie później jednak niż w terminie siedmiu dni. Datą wszczęcia postępowania jest dzień doręczenia żądania wydania zaświadczenia właściwemu organowi. Od tego momentu zaczyna biec termin załatwienia sprawy. Zaświadczenie powinno być więc wystawione niezwłocznie, a w przypadku konieczności dokonania pewnych czynności technicznych lub przeprowadzenia postępowania wyjaśniającego obowiązuje organ termin maksymalny ustalony na siedem dni. Niedotrzymanie przez organ tego terminu oznacza jego bezczynność. Terminy obowiązują także przy załatwieniu wniosku o wydanie zaświadczenia postanowieniem o odmowie jego wydania (vide wyrok WSA w Białymstoku z 17.06.2010 r., II SAB/Bk 21/10, http://orzeczenia.nsa.gov.pl). Zatem po złożeniu wniosku o wydanie zaświadczenia strona powinna uzyskać albo zaświadczenie o żądanej treści, albo postanowienie odmawiające wydania zaświadczenia, bądź postanowienie o odmowie wydania zaświadczenia o żądanej treści. W sprawie niniejszej Skarżąca na swój wniosek z dnia [...].02.2011 r. o wydanie zaświadczenia otrzymała odpowiedź od wójta Gminy N. z dnia [...].02.2011 r. sformułowaną w postaci pisma informującego. Forma załatwienia sprawy (chociaż odpowiedź nastąpiła z zachowaniem siedmiodniowego terminu) nie była prawidłowa. Sąd nie podziela stanowiska organu, iż sprawa została już uprzednio załatwiona i rozpoznana przez WSA w Białymstoku wyrokiem z dnia 13.01.2011 r. – II SAB/Bk 20/10 oraz że występuje tu tożsamość stron i sprawy. W ocenie Sądu można zgodzić się jedynie z tożsamością stron (organ i Skarżąca), natomiast przedmiotem sprawy było żądanie J. W. wydania zaświadczenia o podobnym brzmieniu, jak w sprawie II SAB/Bk 20/10, lecz pochodziło z innej daty, tj. z dnia [...].02.2011 r. (poprzednio z [...].11.2009 r.). Twierdzenie organu o istnieniu powagi rzeczy osądzonej nie jest uprawnione w tej sprawie. Wynika to z istoty przedmiotu – żądania zaświadczenia, którego zasadność może być zmienna w czasie, może wynikać z różnych okoliczności. Stąd też jednorazowa odmowa wydania zaświadczenia o określonej treści nie może być podstawą do odmowy na bliżej czy dalej nieokreśloną przyszłość, zwłaszcza przy braku zachowania przez organ określonej formy prawnej, o jakiej stanowi art. 219 k.p.a. Ponieważ w sprawie niniejszej Wójt Gminy N. nie wydał zaświadczenia ani postanowienia, uważając, że wystarczającym będzie pisemne udzielenie informacji na wniosek skarżącej, to Sąd uznał, ze organ pozostawał w bezczynności i orzekł stosownie do art. 149 § 1 p.p.s.a. Z dniem 17.05.2011 r. zaczął obowiązywać znowelizowany przepis art. 149 p.p.s.a. o treści: "Jednocześnie sąd stwierdza, czy bezczynność lub przewlekłe prowadzenie postępowania miały miejsce z rażącym naruszeniem prawa". W sprawie niniejszej Sąd nie widział podstaw do przypisania organowi rażącej przewlekłości postępowania. Przede wszystkim przepis w w/w brzmieniu nie obowiązywał ani w dacie złożenia przez Skarżącą wniosku o wydanie zaświadczenia ([...].02.2011 r.), ani w dacie udzielenia jej odpowiedzi ([...].02.2011 r.), ani też w dacie złożenia skargi sądowoadministracyjnej, która wpłynęła do Urzędu Gminy N. dnia [...].05.2011 r. Zatem nakładanie swoistej sankcji na Wójta Gminy N. za okres bezczynności, w którym tenże przepis nie obowiązywał byłoby pogwałceniem zasady "nie działania prawa wstecz". Nadto należy zauważyć, że organ nie pozostawał w zwłoce, gdyż na wniosek Skarżącej z dnia [...].02.2011 r. (data wpływu do organu – [...].02.2011 r.) udzielił odpowiedzi niezwłocznie, bo w dniu [...].02.2011 r., działając w błędnym przekonaniu, że zwykłe pismo informujące stanowi odpowiednią formę załatwienia sprawy. Uwzględnienie skargi sprowadzało się do negatywnej oceny przez Sąd formy załatwienia wniosku skarżącej, co mieści się w zakresie bezczynności organu. Z powyższych względów wniosek Skarżącej o stwierdzenie, że bezczynność miała miejsce z rażącym naruszeniem prawa – jest niezasadny. O kosztach postępowania sądowego orzeczono na podstawie art. 200 p.p.s.a., zasądzając od organu na rzecz Skarżącej zwrot kosztów postępowania, tj. 50 zł wpisu sądowego. Art. 205 p.p.s.a. zawiera katalog niezbędnych kosztów postępowania, ma charakter wyczerpujący oraz wiążący (vide: postanowienie NSA z 12.10.2010 r. – II OSK 1490/09). W zakres wymienionych tam wydatków strony nie wchodzą koszty korespondencji pocztowej.