II SAB/Bk 21/10

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Białymstoku w składzie następującym: Przewodniczący sędzia NSA Danuta Tryniszewska-Bytys (spr.), Sędziowie sędzia NSA Stanisław Prutis,, sędzia NSA Anna Sobolewska-Nazarczyk, Protokolant Marta Marczuk, po rozpoznaniu w Wydziale II na rozprawie w dniu 17 czerwca 2010 r. sprawy ze skargi J. W. i W. K. na bezczynność Komendanta Powiatowego Państwowej Straży Pożarnej w H. w przedmiocie wydania zaświadczenia 1. zobowiązuje Komendanta Powiatowego Państwowej Straży Pożarnej w H. do rozpoznania wniosku J. W. i W. K. z dnia 12 lutego 2010 r. – w terminie 14 dni od dnia zwrotu akt organowi. 2. zasądza od Komendanta Powiatowego Państwowej Straży Pożarnej w H. na rzecz skarżącej W. K. kwoty 100 (słownie: sto) złotych tytułem zwrotu wpisu sądowego. II SAB/Bk 21/10 UZASADNIENIE Wnioskiem z 12 lutego 2010 r. (data wpływu do organu 18 lutego 2010 r.) J. W. i W. K. zwróciły się do Komendanta Powiatowego Państwowej Straży Pożarnej w H. o wydanie zaświadczenia potwierdzającego fakt istnienia "potencjalnego teoretycznie zagrożenia pożarowego na dzień 30 czerwca 2006 r. oraz potwierdzenia faktu obecnego zagrożenia pożarowego" na działce leśnej nr [...] w miejscowości I. gm. N. Wnioskodawczynie wskazały, że do 16 grudnia 2008 r. część przedmiotowej działki o nr [...] oznaczona była nieprawidłowym symbolem w ewidencji gruntów (Rz), podczas gdy faktycznie powinna być oznaczona jako las (Ls). Powyższą nieprawidłowość Starosta H. jako organ właściwy w sprawie ewidencji gruntów sprostował w dniu [...] grudnia 2008 r. Zdaniem wnioskodawczyń oznacza to, że na dzień zatwierdzania projektu zagospodarowania działki nr [...] – sąsiadującej z działką nr [...], co miało miejsce w 2004 r. i pozostawało w związku z procedurą przystąpienia do użytkowania obiektu budowlanego na działce nr [...], bazowano na mapie, która nie odzwierciedlała stanu faktycznego (faktu istnienia lasu) w związku z czym nie uzyskano wymaganego stanowiska Państwowej Straży Pożarnej. Odpowiedzi na powyższy wniosek udzielił stronom Komendant Powiatowy Państwowej Straży Pożarnej w H. pismem z 25 lutego 2010 r. nr [...]. Wskazał, że zgodnie z art. 119 i art. 118 Kpa nie może wydać zaświadczenia żądanej treści, gdyż nie dysponuje zawnioskowanymi danymi. Organ pouczył strony o przysługującym zażaleniu do Komendanta Wojewódzkiego Państwowej Straży Pożarnej w B. Nadto wystosował do wnioskodawczyń pismo z 02 marca 2010 r. informujące o niezajęciu stanowiska (k. 16 akt adm.). W tej samej dacie ponadto wydał zaświadczenie o następującej treści: "Na podstawie art. 217 § 1 Kodeksu postępowania administracyjnego zaświadcza się, że Pan A. H. zam. R. [...] gm. N. zawiadomił Komendę Powiatową Państwowej Straży Pożarnej w H. o zamiarze przystąpienia do użytkowania budynku inwentarskiego murowanego (wolnostojącej bezściółkowej obory z boksami legowiskowymi) dnia 12 maja 2006 r." (k. 17 akt adm.). W dniu 05 marca 2010 r. W. K. i J. W. wystosowały do Komendanta Powiatowego Państwowej Straży Pożarnej w H. wezwanie do usunięcia naruszenia prawa na podstawie art. 52 ustawy z 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. Nr 153, poz. 1270 ze zm.), w którym wezwały organ do załatwienia ich wniosku z 12 lutego 2010 r. pod rygorem złożenia skargi na bezczynność. Dnia 23 marca 2010 r. W. K. i J. W. złożyły skargę na bezczynność Komendanta Powiatowego Państwowej Straży Pożarnej w H. w przedmiocie niezałatwienia ich wniosku z 12 lutego 2010 r. poprzez niewydanie zaświadczenia w trybie art. 217 Kpa. Wskazały, że od daty złożenia przedmiotowego wniosku do daty złożenia skargi na bezczynność upłynęło 58 dni, podczas gdy termin wydania zaświadczenia wynosi 7 dni. Wniosły o stwierdzenie bezczynności organu, wyznaczenie terminu do wydania żądanego zaświadczenia oraz zasądzenie kosztów postępowania sądowego. W odpowiedzi na skargę organ wniósł o jej oddalenie informując, że postanowieniem z [...] lutego 2010 r. odmówił wydania zaświadczenia, zatem nie pozostaje w bezczynności. Pismem procesowym z 30 kwietnia 2010 r. skarżąca J. W. podała, że jej zdaniem pismo Komendanta Powiatowego Państwowej Straży Pożarnej w H. z [...] lutego 2010 r. nie jest postanowieniem, co potwierdza rozstrzygnięcie Komendanta Wojewódzkiego Państwowej Straży Pożarnej z [...] kwietnia 2010 r. Ostatnio wymienionym orzeczeniem, wydanym na skutek jej zażalenia, uchylono postanowienie Komendanta Powiatowego PSP w H. z [...] marca 2010 r., którym dokonano sprostowania "postanowienia" z [...] lutego 2010 r. poprzez wpisanie w miejsce art. 118 i art. 119 Kpa – przepisów art. 218 i art. 219 Kpa. Jak podała skarżąca, organ II instancji podzielił jej stanowisko, iż pismo z [...] lutego 2010 r. nie stanowiło postanowienia, a zatem nie podlegało sprostowaniu. Skarżąca załączyła kserokopię postanowienia z [...] kwietnia 2010 r. Również na etapie sądowym, pismem z 31 maja 2010 r. (k. 51) skarżące przedstawiły własną oceną konieczności zajęcia przez Państwową Straż Pożarną stanowiska w przedmiocie ochrony przeciwpożarowej w postępowaniu wszczętym zawiadomieniem inwestora z 12 maja 2006 r. o zamiarze przystąpienia do użytkowania obiektu budowlanego na działce nr [...] we wsi I. gm. N. Wojewódzki Sąd Administracyjny zważył, co następuje: Skarga na bezczynność podlegała uwzględnieniu. Postępowanie wszczęte wnioskiem o wydanie zaświadczenia powinno zakończyć się wydaniem zaświadczenia o żądanej treści lub postanowienia o odmowie wydania zaświadczenia, na które służy zażalenie. Postępowanie to nie ma charakteru postępowania administracyjnego ogólnego i nie kończy się rozstrzygnięciem sprawy administracyjnej poprzez wydanie decyzji administracyjnej. Stosownie do treści przepisu art. 217 § 3 Kpa zaświadczenie powinno być wydane bez zbędnej zwłoki, nie później jednak niż w terminie siedmiu dni. Datą wszczęcia postępowania jest dzień doręczenia żądania wydania zaświadczenia właściwemu organowi. Od tego momentu zaczyna biec termin załatwienia sprawy. Zaświadczenie powinno być więc wystawione niezwłocznie, a w przypadku konieczności dokonania pewnych czynności technicznych lub przeprowadzenia postępowania wyjaśniającego obowiązuje organ termin maksymalny ustalony na siedem dni. Niedotrzymanie przez organ tego terminu oznacza jego bezczynność. Terminy obowiązują także przy załatwieniu wniosku o wydanie postanowienia. Zdaniem sądu, przepisy art. 3 § 2 pkt 8 w związku z art. 3 § 2 pkt 4 p.p.s.a. oraz art. 219 Kpa dopuszczają wniesienie do sądu administracyjnego skargi na bezczynność organu w sprawie wydania zaświadczenia, a przesłanką dopuszczalności takiej skargi jest wyczerpanie środków zaskarżenia, jeżeli służyły one skarżącemu przed organem właściwym w sprawie. Warunek formalny wniesienia skargi na bezczynność w sprawie niniejszej został spełniony, bowiem w dniu 05 marca 2010 r. W. K. i J. W. skierowały do Komendanta Powiatowego Państwowej Straży Pożarnej w H. wezwanie do usunięcia naruszenia prawa na podstawie art. 52 p.p.s.a. W tym miejscu wskazać należy na niejednolitość orzecznictwa w przedmiocie "wyczerpania środków zaskarżenia", o których mowa w powołanym powyżej przepisie – jako formalnego warunku wniesienia skargi do sądu administracyjnego. I tak, w postanowieniu z 04 kwietnia 2008 r. w sprawie II OSK 465/08 (Lex nr 36085) Naczelny Sąd Administracyjny uznał, że na bezczynność w przedmiocie wydania zaświadczenia nie przysługuje zażalenie w rozumieniu art. 37 Kpa, zatem skargę na bezczynność winno poprzedzić wezwanie na piśmie właściwego organu do usunięcia naruszenia prawa. Tak postąpiły skarżące w sprawie niniejszej. Natomiast w wyroku z 07 listopada 2005 r. w sprawie II SAB/Op 13/05 (ONSAiWSA 2006/4/104), postanowieniu z 13 października 2009 r. w sprawie II SAB/Bd 36/09 (http/:orzeczenia.nsa.gov.pl) i wyroku NSA z 11 lutego 2010 r. w sprawie II OSK 128/10 (Lex nr 560393) sądy administracyjne stanęły na stanowisku, że "W przypadku wnoszenia skargi na bezczynność organu administracji publicznej, polegającej na braku wydania zaświadczenia w trybie działu VII Kpa, warunek dopuszczalności skargi do sądu administracyjnego określony w art. 52 § 1 i 2 p.p.s.a., a więc warunek wyczerpania środków zaskarżenia przed wniesieniem skargi, spełniony zostaje poprzez złożenie zażalenia do organu wyższego stopnia na niezałatwienie sprawy w terminie, w trybie art. 37 § 1 Kpa a nie poprzez złożenie wezwania do usunięcia naruszenia prawa kierowanego do organu pozostającego w bezczynności (art. 52 § 3 i 4 p.p.s.a.)". Z uwagi na to, że skarżące działały bez pomocy profesjonalnego pełnomocnika – sąd uznał spełnienie warunku wcześniejszego wyczerpania środków zaskarżenia pismem z 05 marca 2010 r. Ustosunkowując się zaś merytorycznie do skargi należało podzielić jej zarzut niezałatwienia procesowo w terminie ustawowym wniosku z 12 lutego 2010 r. o wydanie zaświadczenia. W kontekście kompleksowo ocenianych wszystkich czynności organu w sprawie niniejszej nie można uznać, jak uważa Komendant Powiatowy Państwowej Straży Pożarnej w H., by wniosek został załatwiony przez wydanie postanowienia odmownego z [...] lutego 2010 r. nr [...]. Składniki postanowienia określają przepisy art. 124 § 1, § 2 w zw. z art. 107 § 2 – 5 Kpa (art. 126 Kpa). Postanowienie powinno zawierać oznaczenie organu administracji publicznej, datę jego wydania, oznaczenie strony lub stron albo innych osób biorących udział w postępowaniu, powołanie podstawy prawnej, rozstrzygnięcie, pouczenie, czy i w jakim trybie służy na nie zażalenie lub skarga do sądu administracyjnego, oraz podpis z podaniem imienia i nazwiska oraz stanowiska służbowego osoby upoważnionej do jego wydania lub, jeżeli postanowienie wydane zostało w formie dokumentu elektronicznego, powinno być opatrzone bezpiecznym podpisem elektronicznym weryfikowanym za pomocą ważnego kwalifikowanego certyfikatu (art. 124 § 1 Kpa). Zagadnienie obowiązku uzasadnienia postanowień jest złożone, bowiem przepis art. 126 odsyła do odpowiedniego stosowania do postanowień przepisów art. 107 § 2-5, które regulują kwestie związane z zakresem uzasadnienia decyzji i dopuszczalnością odstąpienia od uzasadnienia (§ 3-5), zaś przepis art. 124 § 2 określa przypadki, w których organ administracji publicznej jest obowiązany sporządzić uzasadnienie prawne i faktyczne postanowienia. Z przepisu art. 124 § 2 Kpa wynika, że postanowienie powinno zawierać uzasadnienie faktyczne i prawne, gdy: a) służy na nie zażalenie, b) służy na nie skarga do sądu administracyjnego, c) zostało wydane na skutek zażalenia na postanowienie. Oznacza to, że postanowienia organu pierwszej instancji, na które służy zażalenie, powinny zawierać uzasadnienie faktyczne i prawne, natomiast postanowienia organu pierwszej instancji, na które nie służy zażalenie, nie muszą zawierać uzasadnienia, chyba że są to postanowienia ostateczne z mocy wyraźnego przepisu kodeksu lub inne postanowienia kończące postępowanie albo rozstrzygające sprawę co do istoty, bowiem od takich postanowień służy skarga do sądu administracyjnego (vide M. Jaśkowska, A. Wróbel, Komentarz do Kpa Lex 2010, teza 9 do art. 124 Kpa). Jakkolwiek pismo organu z [...] lutego 2010 r. zawierało część elementów wymaganych dla postanowienia, ale w sytuacji następnie wystosowania pisma z 02 marca 2010 r. oraz zaświadczenia z tej daty, a zwłaszcza wobec treści postanowień: organu I instancji z [...] marca 2010 r. nr [...] i przedłożonego przez skarżące postanowienia P. Komendanta Wojewódzkiego Państwowej Straży Pożarnej z [...] kwietnia 2010 r. nr [...] zaistniała sytuacja całkowitej dezorientacji co do stanu załatwienia wniosku wszczynającego postępowanie o wydanie zaświadczenia. W dniu 25 lutego 2010 r. organ poinformował o braku danych. W piśmie z 02 marca 2010 r. informował o swojej roli w postępowaniu dotyczącym zawiadomienia przez A. H. o zamiarze przystąpienia do użytkowania budynku obory, a w zaświadczeniu z tej daty podał datę zawiadomienia o zamiarze przystąpienia do użytkowania obiektu budowlanego. Postanowieniem z [...] marca 2010 r. sprostował z urzędu oczywiste omyłki pisarskie w postanowieniu z [...] lutego 2010 r., a organ II instancji to postanowienie uchylił w całości i umorzył postępowanie pierwszej instancji. Wskazał w uzasadnieniu, że postanowienia z [...] lutego 2010 r. nie można traktować jako postanowienia, gdyż "nie zawiera podstawowych składników struktury postanowienia administracyjnego zgodnego z art. 124 Kodeksu postępowania administracyjnego. W związku z powyższym Komendant Powiatowy Państwowej Straży Pożarnej w H. nie może prostować aktem administracyjnym jakim jest postanowienie z [...] marca 2010 r. nr [...] oczywistych omyłek pisarskich w postanowieniu z dnia [...] lutego 2010 r. nr [...], gdyż takiego postanowienia faktycznie nie wydał." Wyłożył ponadto procesowe formy rozpoznania wniosku o wydanie zaświadczenia (k. 38 akt). Zatem strony uzyskały w postępowaniu zainicjowanym wnioskiem z 12 lutego 2010 r. kilka sprzecznych ze sobą lub powiązanych, ale nie odnoszących się wprost do ich wniosku informacji od organów w różnych formach (pisma, zaświadczenie, postanowienia), co wprowadziło całkowitą nieczytelność sytuacji procesowej. Takie działanie organów pozostaje w sprzeczności z zasadami postępowania administracyjnego (art. 6, 8, 9 Kpa) i nie może znaleźć akceptacji sądu. Jak wyżej wskazano – po złożeniu wniosku o wydanie zaświadczenia strona powinna uzyskać albo zaświadczenie o żądanej treści, albo postanowienie odmawiające wydania zaświadczenia bądź postanowienie o odmowie wydania zaświadczenia o żądanej treści. W sprawie niniejszej wniosek z 12 lutego 2010 r. W. K. i J. W. nie został załatwiony w żaden z podanych wyżej sposobów, dlatego należało uznać bezczynność organu. Jak podaje się w doktrynie i orzecznictwie z bezczynnością organu administracji mamy do czynienia, gdy w prawnie określonym terminie nie podejmie on żadnych czynności w sprawie lub też gdy wprawdzie prowadził postępowanie w sprawie, jednakże, mimo istnienia ustawowego obowiązku, nie zakończył go wydaniem stosownego aktu lub czynności (vide wyrok WSA w Gliwicach z 28.10.2008 r., II SAB/GL 27/08, wyrok WSA w Białymstoku z 11.05.2010 r., II SAB/Bk 9/10, dostępne na http/:orzeczenia.nsa.gov.pl oraz T. Woś "Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi. Komentarz", Warszawa 2005. s. 86). Tak rozumiane przesłanki bezczynności zostały w sprawie niniejszej spełnione. Zatem na skutek niniejszego wyroku Komendant Powiatowy Państwowej Straży Pożarnej w H. ma obowiązek procesowego załatwienia wniosku W. K. i J. W. w jeden ze wskazanych wyżej sposobów. Mając na uwadze powyższe na podstawie art. 149 ustawy Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi orzeczono jak w sentencji. W punkcie 2. wyroku na podstawie art. 200 cyt. ustawy zasądzono od organu na rzecz skarżącej W. K. zwrot kosztów postępowania. O kosztach pomiędzy organem a drugą ze skarżących J. W. nie orzekano z uwagi na przyznane prawo pomocy w zakresie zwolnienia od tych kosztów.