II SAB/Bk 4/08

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Białymstoku Wydział II w składzie następującym: Przewodniczący sędzia NSA Grażyna Gryglaszewska, Sędziowie asesor WSA Małgorzata Roleder (spr.),, sędzia NSA Anna Sobolewska-Nazarczyk, Protokolant Marta Anna Lawda, po rozpoznaniu w dniu 20 maja 2008 r. na rozprawie sprawy ze skargi J. B. na bezczynność Rady Miejskiej w S. w przedmiocie zmiany w planie zagospodarowania przestrzennego p o s t a n a w i a odrzucić skargę. U podstaw podjętego rozstrzygnięcia legły następujące ustalenia faktyczne i prawne. Skarżący – J. B. w dniu [...] października 2007 r. złożył do Rady Miejskiej w S. pismo zatytułowane "wezwanie do usunięcia naruszenia prawa z wnioskami". W wezwaniu głównym – punkt I pisma – skarżący wezwał Radę na podstawie art. 101 ustawy z dnia 8 marca 1990 r. o samorządzie gminnym (Dz. U. Nr 142, poz. 1591 ze zm.) do usunięcia naruszenia prawa poprzez unieważnienie lub uchylenie w całości Uchwały Rady Miejskiej w S. z dnia [...] marca 2006 r. nr [...] w sprawie miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego miasta S. w granicach administracyjnych i części obszaru Gminy S. Jednocześnie w przypadku nieuwzględnienia powyższego wniosku, skarżący wystąpił z wezwaniem zastępczym – punkt II pisma – wzywając Gminę S. do "poprawienia planu zagospodarowania przestrzennego i naniesienia linii rozgraniczających zabudowę na działce nr [...] od ulicy S. zgodnie z obowiązującymi przepisami (4 m odstępu) i treścią mapy zasadniczej, której fałszerstwo sprostował Starosta S.". Rozbudowując w uzasadnieniu wniosku argumentację w powyższym zakresie, skarżący wniósł o uwzględnienie jego wezwania i usunięcia naruszenia prawa oraz bezczynności. W wyniku rozważenia sprawy Rada Miejska w S. w dniu [...] listopada 2007 r. podjęła uchwałę nr [...] w sprawie odmowy uwzględnienia wezwania J. B. z dnia [...] października 2007 r. do usunięcia naruszenia prawa dokonanego przez uchwałę Rady dotyczącą miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego miasta S. w granicach administracyjnych i części obszaru Gminy S.. Jednocześnie ustosunkowując się do wezwania skarżącego o przystąpienie przez Radę do zmiany planu zagospodarowania przestrzennego miasta S. i naniesienia linii rozgraniczających zabudowę na działce nr [...] od ulicy S., stwierdzono iż Rada nie widzi konieczności wszczynania długotrwałego i kosztownego postępowania o zmianę planu dla jednostkowego przypadku. Końcowo podkreślono, iż w sytuacji kompleksowych prac nad zmianą planu zagospodarowania przestrzennego miasta S., zostaną poczynione w planie zapisy odnośnie ulicy S. w oparciu o aktualną mapę zasadniczą. Nie godząc się z powyższym, J. B. wywiódł do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w B. skargę na bezczynność Gminy S. polegającą na odmowie dopełnienia wymogów planistycznych przez naniesienie linii rozgraniczających zabudowę na działce nr [...] od ulicy S. zgodnie z obowiązującymi przepisami prawa budowlanego. Jako podstawę prawną skargi na bezczynność wskazano przepis art. 101 a ustawy z dnia 8 marca 1990 r. o samorządzie gminnym. Skarżący podniósł, iż Rada nie podjęła w odpowiedzi na jego wezwanie uchwały, a jedynie w uzasadnieniu Uchwały z dnia [...] listopada 2007 r. enigmatycznie stwierdzono, iż Rada "nie widzi konieczności wszczynania długotrwałego i kosztownego postępowania o zmianę planu dla jednostkowego przypadku". Rada nie podała przy tym konkretnych przepisów, z których wynikałoby, że jednostkowe żądanie nie może zostać spełnione. Brak podania tych przepisów uniemożliwia stronie zajęcia stanowiska, zwłaszcza, że w sytuacji, gdy żaden przepis prawa – jak twierdzi Burmistrz – nie upoważnia samorządu gminnego do wyszukiwania potrzebnych obywatelowi przepisów. Skarżący podniósł, iż w myśl art. 15 ust. 2 pkt 1 ustawy z dnia 27 marca 2003 r. o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym: "w planie miejscowym określa się obowiązkowo przeznaczenie terenów oraz linie rozgraniczające tereny o różnym przeznaczeniu lub różnych zasadach zagospodarowania". W tej sytuacji - skargę żądającą dopełnienie obowiązków nakazanych prawem – art. 15 ust. 2 pkt 1 w/w ustawy należy uznać za zasadną. W odpowiedzi na skargę, Rada Miejska w S. wniosła o jej nieuwzględnienie. Organ podał, iż miejscowy plan zagospodarowania przestrzennego, uchwalony przez Radę Miejską w S. w dniu [...] marca 2006 r. został sporządzony zgodnie z art. 16 ust. 1 ustawy z dnia 27 marca 2003 r. o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym (Dz. U. Nr 80, poz. 717 ze zm.) z zachowaniem wymogów wynikających z art. 15 ust. 2 pkt 1 ustawy. Plan został sporządzony na aktualnej mapie zasadniczej udostępnionej przez Starostwo Powiatowe w S. W tym miejscu organ podkreślił, iż żaden urbanista ani projektant nie ma prawa wprowadzać jakichkolwiek zmian na mapie zasadniczej, którą otrzymał od Starosty. Stąd, jeżeli mapa zasadnicza, na której opracowano plan zawiera błędy lub niezgodności ze stanem faktycznym istniejącym w terenie, to niezgodności powinien usunąć Starosta prowadzący zasób geodezyjny, na wniosek zainteresowanych właścicieli nieruchomości lub z urzędu. Odnosząc się do zarzucanej Radzie bezczynności z uwagi na nie przystąpienie do zmiany planu zagospodarowania przestrzennego miasta S. i nienaniesienia linii rozgraniczających zabudowę na działce nr [...] od ulicy S., Rada ponownie stwierdziła, iż w chwili obecnej nie przystąpi do długotrwałego i kosztownego postępowania zmierzającego do zmiany planu, a wniosek J.B. nie obliguje jej do przystąpienia do w/w czynności. W sytuacji podjęcia uchwały o przystąpieniu do zmiany planu zagospodarowania przestrzennego miasta S., zostaną poczynione w planie zapisy odnośnie ulicy S. w oparciu o aktualną mapę zasadniczą. Podsumowując powyższe organ podał, iż zgodnie z art. 101 a ustawy z dnia 8 marca 1990 r. o samorządzie gminnym (Dz. U. Nr 142, poz. 1591 ze zm.), przepisy art. 101 stosuje się odpowiednio, gdy organ gminy nie wykonuje czynności nakazanych prawem albo przez podejmowane czynności prawne lub faktyczne narusza prawa osób trzecich. Tymczasem jak wykazano Radzie Miejskiej w S., która nie przystąpiła do zmiany planu zagospodarowania przestrzennego na wniosek skarżącego, nie można zarzucić, iż nie wykonała czynności nakazanych prawem. Wojewódzki Sąd Administracyjny zważył, co następuje. Skarga podlegała odrzuceniu, albowiem uznać ją należy za niedopuszczalną. Przedmiotem kontroli sądowej jest skarga na bezczynność Rady Miejskiej w S. w sprawie dokonania zmian w miejscowym planie zagospodarowania przestrzennego, polegających na naniesieniu linii rozgraniczających zabudowę na działce nr [...] od ulicy S. zgodnie z obowiązującymi przepisami prawa budowlanego. Jako podstawę skargi wskazano art. 101 a ustawy z dnia 8 marca 1990 r. o samorządzie gminnym (Dz. U. Nr 142, poz. 1591 ze zm.) – zwanej dalej ustawą. Powyższy przepis przewiduje odpowiednie stosowanie art. 101 ustawy, gdy organ gminy nie wykonuje czynności nakazanych prawem albo przez podejmowane czynności prawne lub faktyczne narusza prawa osób trzecich. Na zasadzie tego przepisu należy zatem ocenić w konkretnej sprawie, czy nieuwzględnienie bądź pominięcie przez radę gminy wniosku skarżącego o wprowadzeniu zmiany do miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego stanowiło bezczynność organu gminy, polegającą na niewykonaniu czynności nakazanej prawem. Odpowiednie zaś stosowanie art. 101 ustawy oznacza, iż skarga wnoszona przez zainteresowaną osobę w powyższym trybie, powinna odpowiadać warunkom określonym w art. 101 ustawy, a w szczególności dopuszczalna jest w sprawie z zakresu administracji publicznej i po uprzednim bezskutecznym wezwaniu organu gminy. Nadto prawo do wniesienia skargi z art. 101 a będzie miał każdy, czyj interes prawny lub uprawnienie z powodu niepodejmowania uchwały lub zarządzenia zostały naruszone. W tym miejscu zauważyć należy, iż sformułowanie art. 101 a ustawy przewidujące wniesienie skargi do sądu administracyjnego na niewykonanie przez organ gminy "czynności nakazanych prawem" jest pojęciem bardzo szerokim. Zgodnie jednak z dotychczas ukształtowaną w tej mierze doktryną prawa przyjmuje się, iż na warunkach określonych w art. 101 a ustawy może być zaskarżona do sądu administracyjnego bezczynność gminy, polegająca na niepodjęciu uchwały nakazanej prawem. Inaczej mówiąc termin "czynności nakazane prawem" obejmuje działalność uchwałodawczą organów samorządu terytorialnego nakazaną prawem. Omawiana regulacja będzie więc miała zastosowanie w tych przypadkach, gdy odpowiedni przepis nakłada na organ gminy obowiązek podjęcia określonej uchwały z zakresu administracji publicznej. Wywieść zatem należy, iż art. 101 a ustawy uprawnia podmioty określone w art. 101 do wniesienia skargi do sądu administracyjnego w tych przypadkach, gdy organy samorządu pozostają w bezczynności w podejmowaniu uchwał będąc do tego obligowane konkretnymi unormowaniami. W konsekwencji powyższego, badanie skargi na podstawie wymienionego przepisu wymaga ujawnienia unormowania, z którego wynika obowiązek uchwałodawczy organów i równoczesnego wykazania związku przyczynowego między bezczynnością organów gminy w wykonaniu tych czynność, a naruszeniem interesu prawnego czy uprawnienia skarżącego (por. M. Rzążewska, Zaskarżanie uchwał samorządu terytorialnego do Naczelnego Sądu Administracyjnego, Wyd. "ZCO", Warszawa – Zielona Góra 1997, s. 69 – 72, wnioski pozostają aktualne na gruncie obecnie obowiązującej ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. – Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi – Dz. U. Nr 153, poz. 1270 ze zm.). Stąd w przedmiotowej sprawie w pierwszej kolejności należało ustalić istnienie unormowania prawnego nakazującego organowi gminy podjęcie czynności uchwałodawczej (uchwały o zmianie miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego). Na wstępie rozważań podkreślić należy, iż według art. 163 Konstytucji RP, samorząd terytorialny wykonuje w ramach ustaw istotną część zadań publicznych, można zatem przyjąć, iż w zasadzie wszystkie zadania samorządu są czynnościami nakazanymi prawem. Nie każdemu jednak obowiązkowi organu gminy odpowiada prawo podmiotowe (interes prawny, uprawnienie) mieszkańca gminy lub innej osoby. W związku z tym w sferze czynności nakazanych prawem odróżnić należy: zadania organów gminy, które są wyłącznie obowiązkiem tych organów oraz zadania (obowiązki) organów gminy, którym odpowiadają określone interesy prawne lub uprawnienia, polegające na możności uskutecznienia działań przez organy gminy. Stąd skargę z art. 101 a ustawy może wnieść osoba, której z mocy przepisu prawa przysługuje odpowiednie uprawnienie do żądania określonego działania organu gminy, odpowiadającego obowiązkowi organu. Tymczasem stosownie do art. 14 ust. 8 ustawy z dnia 27 marca 2003 r. o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym (Dz. U. Nr 80, poz.717 ze zm.) - miejscowy plan jest przepisem gminnym (aktem prawa miejscowego), w myśl zaś art. 3 ust. 1 w/w ustawy i art. 18 ust. 2 pkt 5 ustawy - uchwalanie planów zagospodarowania przestrzennego i ustalania przeznaczenia i zasad gospodarowania należy do zadań własnych gminy. Z przepisów tych, określających zadania, a więc również obowiązki rady gminy, nie wynika jednak prawo żądania mieszkańca gminy lub właściciela gruntów położonych na terenie gminy do podjęcia albo zmiany uchwały zatwierdzającej miejscowy plan zagospodarowania przestrzennego. Inicjatywa uchwałodawcza przysługuje wyłącznie określonym w statucie organom i osobom, a nie każdemu mieszkańcowi z osobna. Wprawdzie według art. 6 ustawy o planowaniu, w granicach określonych przez ustawy i zasady współżycia społecznego każdy ma prawo zagospodarowania terenu, do którego ma tytuł prawny, to jednak prawo to ma bezpośrednie zastosowanie w postępowaniu o ustalenie warunków zabudowy i zagospodarowania, uregulowanym szczegółowo w rozdziale 4, nie uzasadnia natomiast zmiany planu przez właściciela nieruchomości czy inne osoby. W tym stanie rzeczy uznać należy, iż przepisy ustawy o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym, w tym podnoszony przez skarżącego art. 15 ust. 2 pkt 1 - nie uzasadniają wniesienia przez właściciela gruntu lub mieszkańca gminy w trybie art. 101 a ustawy skargi na niewykonanie czynności nakazanych prawem polegających na niewprowadzeniu zmian w miejscowym planie zagospodarowania przestrzennego (por. wyrok NSA OZ we Wrocławiu z dnia 27 sierpnia 1996 r., sygn. akt II SA/Wr 280/96, Lex 32563). Ze względu na tak określony zakres obowiązywania powyższej ustawy brak jest podstaw do oceny żądania skargi na gruncie jej przepisów. Uprawnienia do nakazania podjęcia uchwały nie można również wywieść z art. 101 a ustawy. W konsekwencji stwierdzić należy, iż brak przepisu prawnego w oparciu, o który można zbadać zasadność skargi na bezczynność czyni ją niedopuszczalną, co w ocenie Sądu skutkować winno jej odrzuceniem na podstawie art. 58 § 1 pkt 6 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. N 153, poz. 1270 ze zm.), o czym orzeczono jak w sentencji. Takie stanowisko zostało zaprezentowane również w postanowieniu WSA w Białymstoku z dnia 30 listopada 2004 r., sygn. akt II SAB/Bk 20/05 (niepubl.).