II SAB/Bk 41/07

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Białymstoku Wydział II w składzie następującym: Przewodniczący Asesor WSA Małgorzata Roleder po rozpoznaniu w dniu 14 listopada 2007r. na posiedzeniu niejawnym sprawy ze skargi K. T. na bezczynność Burmistrza G. w przedmiocie rozgraniczenia nieruchomości p o s t a n a w i a: -odrzucić skargę. Pismem z dnia [...] sierpnia 2007 r. K. T. wywiodła skargę do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w B. na działanie (zaniechanie i bezprawność) Urzędu Miejskiego w G. oraz Burmistrza G.. Skarżąca powołując się na przepis art. 3 § 2 pkt 4 i 8 ustawy prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi wniosła o zbadanie legalności działania wyżej wskazanych organów w sprawach objętych jej wnioskiem z dnia [...] czerwca 2007 r. skierowanym do Burmistrza G. w przedmiocie usunięcia naruszenia prawa. Przedmiotowy wniosek stanowi następstwo udzielonej jej odpowiedzi Urzędu Miejskiego w G. z dnia [...] czerwca lipca 2007 r. nr [...]. Zdaniem skarżącej Burmistrz G. w powyższym piśmie jak i piśmie z dnia z dnia [...] maja 2007 r. udzielił jej odpowiedzi bez podstawy prawnej, a pouczenia zawarte w tych pismach są poza regulacją prawną, co wskazuje na działanie organu bez podstawy prawnej i z rażącym naruszeniem prawa (art. 7 kpa). Podnosząc powyższe zarzuty i rozbudowując w uzasadnieniu skargi argumentację w tym zakresie skarżąca wniosła o zażądanie od Urzędu Miejskiego w G. i Burmistrza G. usunięcia naruszenia prawa lub wskazanie podstawy prawnej upoważniającej Burmistrza G. do zaniechania przedstawienia jej dowodów z dokumentów i wyjaśnień, o które występuje w swoich pismach kierowanych do organów a dotyczących stanu prawnego i powierzchni nieruchomości oznaczonej nr geodezyjnym [...]. W odpowiedzi na skargę Burmistrz G. wniósł o jej odrzucenie z uwagi na jej niedopuszczalność (art. 58 § 1 pkt 1 i 4 ustawy prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi). Organ podkreślił, iż przedmiotowa skarga wiąże się merytorycznie z obecnie prowadzoną sprawą zainicjowaną wnioskiem skarżącej z dnia [...] kwietnia 2007 r. o dokonanie z urzędu scalenia działek położonych w G. przy ul. M. W. oznaczonych numerami [...] i [...], a także ich rozgraniczenia. Burmistrz G. wyjaśnił, iż własną decyzją z dnia [...] kwietnia 2007 r. nr [...] odmówił wszczęcia postępowania rozgraniczeniowego w powyższej sprawie z powodu braku po stronie skarżącej przymiotu strony (K. T. nie legitymowała się żadnym tytułem prawnym do wskazanych nieruchomości). Powyższe rozstrzygnięcie zostało następnie uchylone w całości przez Samorządowe Kolegium Odwoławcze w B. decyzją z dnia [...] lipca 2007 r. nr [...] a sprawę przekazano do ponownego rozpoznania przez organ I instancji. W tym stanie rzeczy przeprowadzając powtórnie postępowanie w sprawie, zawiadomiono stronę o możliwości wypowiedzenia się w zakresie zebranego materiału dowodowego i zgłoszenia ewentualnych żądań. K. T. skorzystała z przysługujących jej uprawnień i w dniach [...] września 2007 r. zapoznała się z materiałem dowodowym sprawy. Końcowo organ zauważa, iż skarżąca w toku prowadzonego postępowania administracyjnego wielokrotnie zmieniała wnioski i żądania, na które mimo to otrzymywała ustne bądź pisemne odpowiedzi, co więcej okazywane jej były wszelkie dokumenty związane ze sprawą, którymi dysponuje organ. Jednakże pomimo tych działań skarżąca nadal uważa, iż są dokumenty, których świadomie jej nie okazano działając w ten sposób na jej szkodę. W dalszej części odpowiedzi na skargę przedstawiono dowody na okoliczność dokonywanych zmian stanowiska skarżącej, braku sprecyzowania żądań czy wniosków w sprawie. Odnosząc się natomiast do zarzutów związanych z niekompetencją pracowników Urzędu wskazano, iż skargi takie mogą być rozstrzygane przez Burmistrza G. W wykonaniu wezwania Sądu do usunięcia braków formalnych skargi poprzez wskazanie numeru oraz daty zaskarżonego aktu (decyzji, postanowienia, innego aktu) lub zaskarżonej czynności, ewentualnie oświadczenia czy skarga wiąże się z bezczynnością organu, skarżąca w piśmie z dnia [...] października 2007 r. sprecyzowała, iż skarga dotyczy bezczynności Urzędu Miejskiego w G., gdyż pisma kierowane do niej przez organ z dnia: [...] maja 2007 r., [...] maja 2007 r. i [...] czerwca 2007 r. nie załatwiają merytorycznie jej skargi z dnia [...] maja 2007 r., jak i jej wniosków wymienionych w piśmie z dnia [...] maja 2007 r. W szczególności podnoszone przez nią zarzuty oraz okoliczności faktyczne i prawne sprawy nie zostały wnikliwie rozważone przez organ. Nadto skarga z dnia [...] sierpnia 2007 r. na podstawie, której powstała przedmiotowa sprawa została skierowana do Sądu na bezprawne czynności Burmistrza G. dokonywane w ramach toczącego się postępowania administracyjnego zainicjowanego jej skargą z dnia [...] kwietnia 2007 r. a polegające na zaniechaniu zebrania w sposób wyczerpujący pełnego materiału dowodowego w sprawie nr [...]. W tym stanie rzeczy skarga do WSA w B. wynika z naruszenia praworządności oraz interesów skarżącej, a także przewlekłości, zaniechań Burmistrza G. i nienależytego, biurokratycznego wykonywania zadań i załatwiania spraw przez pracowników Urzędu Miejskiego w G., to jest art. 227 kpa. Dodatkowo w dniu [...] października 2007 r. Sąd wezwał skarżącą w terminie 7 dni pod rygorem odrzucenia skargi do wskazania czy składała zażalenie na bezczynność Burmistrza G. do organu wyższego stopnia. Przedmiotowe wezwanie doręczono skarżącej w dniu [...] października 2007 r. (zwrotne potwierdzenie odbioru k. [...]), jednakże do chwili obecnej K. T. nie udzieliła żądanej przez Sąd odpowiedzi. Wojewódzki Sąd Administracyjny zważył, co następuje: W myśl art. 1 § 1 ustawy z dnia 25 lipca 2002 r. prawo o ustroju sądów administracyjnych (Dz. U. Nr 153, poz. 1269) sądy administracyjne sprawują wymiar sprawiedliwości m.in. poprzez kontrolę działalności organów administracji publicznej. Kontrola ta, sprawowana jest wyłącznie pod względem zgodności wydawanych aktów z przepisami prawa, jeżeli ustawy nie stanowią inaczej (§ 2 powołanej ustawy). Zgodnie z treścią art. 3 § 2 pkt 8 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. Nr 153, poz. 1270 ze zm.) – zwanej dalej ustawą, zakres przedmiotowy skargi na bezczynność oznaczony jest w art. 3 § 2 pkt 1 - 4 powołanej ustawy. Skarga ta może być wniesiona w wyniku nie wydania przez organ w określonym przepisami terminie: decyzji administracyjnych, postanowień w postępowaniu administracyjnym, na które służy zażalenie albo kończących postępowanie, a także postanowień rozstrzygających sprawę, co do istoty; postanowień wydanych w postępowaniu egzekucyjnym i zabezpieczającym, na które służy zażalenie oraz innych niż określone powyżej aktów lub czynności z zakresu administracji publicznej dotyczących uprawnień lub obowiązków wynikających z przepisów prawa. Tak, więc zaskarżenie bezczynności organu administracji publicznej jest dopuszczalne tylko w takim zakresie, w jakim dopuszczalne jest na mocy powyższych przepisów zaskarżenie decyzji, postanowień oraz innych aktów i czynności. Do wniesienia skargi na bezczynność konieczne jest również spełnienie warunku zawartego w treści art. 52 § 1 ustawy stanowiącego, iż skargę można wnieść po wyczerpaniu środków zaskarżenia, jeżeli służyły one skarżącemu w postępowaniu przed organem właściwym w sprawie. A zatem przedmiotem zaskarżenia do sądu administracyjnego może być wyłącznie rozstrzygnięcie, które kończy postępowanie uruchomione wniesionym środkiem zaskarżenia. W konsekwencji stwierdzić należy, iż przed wniesieniem skargi do Sądu na bezczynność organu strona skarżąca winna wyczerpać środki prawne przewidziane w art. 37 kpa. Zgodnie z treścią tego przepisu na nie załatwienie sprawy w terminie określonym w art. 35 kpa lub ustalonym w myśl art. 36 kpa, stronom przysługuje zażalenie do organu administracji publicznej wyższego stopnia. Zażalenie to służy kwestionowaniu przekroczenia maksymalnego ustawowego terminu załatwienia sprawy. Wniesienie tego środka odwoławczego stanowi warunek formalny wystąpienia przez osobę zainteresowaną ze skargą na bezczynność organu do sądu administracyjnego, niezależnie od pozytywnego czy negatywnego stanowiska zajętego przez organ wyższego stopnia (vide: wyrok NSA z dnia 24 maja 2001 r., sygn. IV SA 572/99, ONSA 2002/3/116). Mając na względzie powyższe stwierdzić należy, iż w konkretnej sprawie już pierwszy z wyżej omówionych warunków nie został spełniony. W piśmie procesowym z dnia [...] października 2007 r. skarżąca podała, iż skarga jej dotyczy bezczynności Urzędu Miejskiego w G. w związku z wydaniem pism z dnia [...] maja 2007 r., [...] maja 2007 r. i z [...] czerwca 2007 r. w sprawie Nr [...], które to pisma nie załatwia merytorycznie złożonej przez nią w dniu [...] maja 2007 r. skargi, jak i wniosków wymienionych w piśmie z dnia [...] maja 2007 r. w przedmiocie przedstawienia jej dokumentów i wyjaśnień co do stanu prawnego i powierzchni nieruchomości o nr [...]. W ocenie sądu wskazane wyżej pisma nie spełniają wymagań do zaliczenia ich do którejkolwiek z kategorii aktów, o jakich mowa w art. 3 § 2 ustawy, mają bowiem charakter informacyjny i nie są przejawem władczego działania organu administracji publicznej. W tym stanie rzeczy uznać należy, iż skarga z dnia [...] sierpnia 2006 r. sprecyzowana następnie w dniu [...] października 2007 r. była niedopuszczalna jako wniesiona na czynność nienależącą do katalogu z art. 3 § 2 i jako taka podlega odrzuceniu na podstawie art. 58 §1 pkt 1 ustawy prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi. Marginalnie wskazać należy, iż gdyby nawet została uznana zgonie z żądaniem skarżącej za spełniającą wymogi skargi na "inne akty lub czynności z zakresu administracji publicznej", to i tak podlegałaby odrzuceniu z uwagi na niewyczerpanie środków zaskarżenia. Jak wynika z akt sprawy w dacie wniesienia skargi na bezczynność jakiekolwiek postępowanie zażaleniowe nie zostało wszczęte. Zgodnie zaś z ugruntowaną już linią orzeczniczą "niewyczerpanie przez stronę – przed wniesieniem skargi sądowej – środka zaskarżenia (zażalenia na bezczynność organu) w postępowaniu administracyjnym, skutkuje niedopuszczalnością skargi" (tak: postanowienie WSA w Warszawie z dnia 22 lutego 2005r., sygn. akt I SAB/Wa 176/04, Lex nr 165023). Skarga podlegałaby również odrzuceniu w przypadku uznania za jej podstawę przepisu art. 227 kpa. Skarga, o której stanowi wskazany wyżej przepis ma za przedmiot wszelkie działanie, a zatem również bezczynność lub zaniechanie każdego organu państwowego, organu jednostki samorządu terytorialnego, organu organizacji społecznej lub też ich pracowników, jest to "nieograniczony środek kontroli wszelkiej działalności, w tym zaniechań aparatu państwowego" (J. Lang, Współdziałanie administracji ze społeczeństwem, Warszawa 1985, s.79). Ma ona znamiona środka uruchamiającego kontrolę następczą. Dotyczy, bowiem nagannych sytuacji, które już powstały, ponieważ chodzi o ocenę skutków działania już podjętego lub działań będących w toku, jak też bezczynność właściwych organów. Celem tego postępowania jest jednakże naprawienie błędów i zaniedbań, a nie wydawanie określonych regularnymi procedurami rozstrzygnięć spraw, w toku instancji administracyjnych lub sądowych. Procedura skargowa unormowana w kpa i przepisach wykonawczych ma cechy samodzielnego jednoinstancyjnego postępowania administracyjnego uproszczonego, kończącego się czynnością materialno – techniczną zawiadomienia skarżącego o załatwieniu sprawy. Zgodnie zaś z poglądem wyrażonym w wyroku Naczelnego Sądu Administracyjnego z dnia 11 lutego 2002 r. II SA/Wr 3121/01 (niepubl.) – "sąd administracyjny nie jest właściwy do rozpoznawania skarg powszechnych w rozumieniu Działu VIII kpa, a więc związanych z krytyką należytego wykonania zadań przez właściwe organy albo przez ich pracowników (art. 227 kpa)". Podobnie w tezie postanowienia NSA z dnia 9 grudnia 1999r., II SAB 7/99 stwierdzono, iż "ocena prawidłowości prowadzenia postępowania skargowego w trybie przepisów działu VIII kpa, nie podlega kognicji Naczelnego Sądu Administracyjnego". Konsekwencją powołanych orzeczeń jest uznanie, iż w przypadku skierowania takiej skargi do sądu administracyjnego musi być ona odrzucona jako niedopuszczalna (Kodeks postępowania administracyjnego, B. Adamiak, J. Borkowski. Komentarz, Wydawnictwo C.H. Beck 2004r. wyd. 6, str. 816 i nst.). Mając na uwadze powyższe na podstawie art. 58 § 1 pkt 1 i 6 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi, orzeczono jak w sentencji.