II SAB/Bk 42/15

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Białymstoku w składzie następującym: Przewodniczący sędzia NSA Danuta Tryniszewska-Bytys, Sędziowie sędzia NSA Grażyna Gryglaszewska (spr.), sędzia NSA Anna Sobolewska-Nazarczyk, Protokolant st. sekretarz sądowy Sylwia Tokajuk, po rozpoznaniu w Wydziale II na rozprawie w dniu 1 października 2015 r. sprawy ze skargi B. K. i E. K. na bezczynność Powiatowego Inspektora Nadzoru Budowlanego w S. w przedmiocie wszczęcia postępowania administracyjnego w sprawie dotyczącej nielegalnej budowy 1. zobowiązuje Powiatowego Inspektora Nadzoru Budowlanego w S. do załatwienia wniosku skarżących B. K. i E. K. z dnia (...) października 2014 roku w formie przewidzianej przepisami postępowania administracyjnego, w terminie 14 dni od daty zwrotu akt organowi, 2. stwierdza, że bezczynność nie miała miejsca z rażącym naruszeniem prawa. B. i E. K. wnieśli skargę do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Białymstoku na bezczynność Powiatowego Inspektora Nadzoru Budowlanego w S. (zwanego dalej: PINB). Skarżący żądali, aby Sąd zobowiązał PINB do wydania aktu administracyjnego w terminie 14 dni, zobowiązał organ do ukarania pracownika winnego nie załatwienia sprawy, stwierdzenia rażącego naruszenia prawa, zasądzenia kosztów postępowania. W uzasadnieniu skargi skarżący opisali przebieg postępowania, z którego wynika, że w dniu 13.10.2014 r. złożyli do PINB wniosek o sprawdzenie legalności budowy na sąsiedniej działce H. M. i dotychczas organ nie wydał żadnego aktu w tym przedmiocie, a w szczególności nie wszczął postępowania ani też nie odmówił jego wszczęcia. W odpowiedzi na skargę PINB wniósł o jej oddalenie. Stwierdził, że skarżący byli informowani pisemnie o stanowisku organu, zaś kierowane zażalenia na bezczynność do P. Wojewódzkiego Inspektora Nadzoru Budowlanego (PWINB ) były rozpatrzone negatywnie dla p. K. Z akt administracyjnych wynika następujący przebieg postępowania: - wniosek skarżących o sprawdzenie legalności budowy na działce H. M. wpłynął do PINB w dniu 1 3.10.2014r., - pismem z [...].11.2014r. organ poinformował, iż nie znalazł podstaw do wszczęcia postępowania, ponieważ w trakcie kontroli ([...].11.2014R.) ustalono, że H. M. realizuje budowę silosu na zboże, na działce nr [...] w M., na podstawie decyzji o pozwoleniu na budowę z [...].07.2006r., - na skutek zażalenia skarżących na niezałatwienie sprawy w terminie, PWINB postanowieniem z dnia [...].12.2014r. odmówił wyznaczenia terminu na załatwienie sprawy, - wnioskiem z dnia [...].03.2015 r. p. K. zażądali wstrzymania budowy twierdząc, pozwolenie na budowę wygasło, - pismem z dnia [...].04.2015r. organ odpowiedział, że nie widzi podstaw do wstrzymania robót budowlanych, - dnia [...].04.2015r. skarżący wezwali organ do usunięcia naruszenia prawa poprzez wszczęcie postępowania z art.61 k.p.a lub wydanie postanowienia na podstawie art. 61 a k.p.a, - w dniu [...].05.2015r. PWINB wydał postanowienie o odmowie wyznaczenia terminu na załatwienie sprawy twierdząc m.in. że organ działając z urzędu, nie wszczął postępowania, gdyż nie widział takiej potrzeby. Wojewódzki Sąd Administracyjny zważył, co następuje: Zgodnie z art. 1 § 1 ustawy z dnia 25 lipca 2002r. Prawo o ustroju sądów administracyjnych (Dz. U. z 2002 r. Nr 153, poz. 1269 ze zm.), sądy administracyjne sprawują wymiar sprawiedliwości przez kontrolę działalności administracji publicznej, przy czym w świetle § 2 powołanego wyżej artykułu kontrola ta sprawowana jest pod względem zgodności z prawem, jeżeli ustawy nie stanowią inaczej. Stosownie do art. 149 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (tekst jedn.: Dz. U. z 2012 r. poz. 270), zwanej dalej p.p.s.a., Sąd uwzględniając skargę na bezczynność lub przewlekłe prowadzenie postępowania przez organy w sprawach określonych w art. 3 § 2 pkt 1-4a, zobowiązuje organ do wydania w określonym terminie aktu lub interpretacji lub dokonania czynności lub stwierdzenia albo uznania uprawnienia lub obowiązku wynikających z przepisów prawa. Jednocześnie sąd stwierdza, czy bezczynność lub przewlekłe prowadzenie postępowania miały miejsce z rażącym naruszeniem prawa. Celem skargi na bezczynność jest ostatecznie wydanie żądanego aktu, którego organ nie wydał pomimo istnienia prawnego obowiązku w tym zakresie. Na wstępie wskazać należy, że bezczynność organu administracji publicznej ma miejsce wówczas, gdy w prawnie określonym terminie organ nie podejmuje żadnych czynności w sprawie lub wprawdzie czynności podejmuje, ale postępowania nie kończy wydaniem decyzji, postanowienia, czy innego aktu, których wydania w danym postępowaniu wymaga przepis prawa (vide: między innymi, wyroki WSA w Gdańsku z 3.07.2013 r. sygn. II SAB/Gd 54/13, WSA w Białymstoku z 25.10.2012r. sygn. II SAB/Bk 27/12 i z 15.11.2012 r. sygn. II SAB/Bk 53/12 – dostępne w Centralnej Bazie Orzeczeń Sądów Administracyjnych http://orzeczenia.nsa.gov.pl). Dla oceny zasadności skargi na bezczynność nie mają znaczenia powody, dla których wymagane prawem czynności lub akt, nie zostały podjęte (T. Woś, Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi, Komentarz, Warszawa 2005, wyrok NSA z 22.12.1998r. sygn. III SAB 77/98, Lex nr 36590, czy wyrok WSA w Warszawie z 8.06.2004 r. sygn. III SAB/Wa 8/04, Lex nr 160109). Wniesienie skargi na bezczynność uzasadnia zatem nie tylko niedotrzymanie terminu załatwienia sprawy, ale także odmowa wydania aktu mimo istnienia ustawowego obowiązku, choćby organ mylnie sądził, że załatwienie sprawy nie wymaga wydania aktu (tak: J.P. Tarno, Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi, Komentarz, Wydawnictwo "LexisNexis", Warszawa 2004). Dla uznania bezczynności organu konieczne jest więc ustalenie, czy organ administracji był w danej sprawie zobowiązany do wydania decyzji lub innego aktu albo do podjęcia czynności. Przesądzający dla oceny zasadności zarzutów skargi stał się charakter sprawy opisanej we wniosku skarżących, złożonym w organie nadzoru budowlanego w dniu 13.10.2014 r. oraz obowiązujące w dacie wpłynięcia doniesienia do organu brzmienie przepisów Kodeksu postępowania administracyjnego regulujących moment wszczęcia postępowania administracyjnego. Do dnia 11.04.2011r., tj. do momentu wejścia w życie zmian wprowadzonych ustawą nowelizacyjną z dnia 3 grudnia 2010r. (Dz. U. z 2011r., Nr 6, poz. 18), w tym wprowadzenia do procedury administracyjnej opisanej dodanym art. 61 "a", instytucji odmowy wszczęcia postępowania na żądanie osoby niebędącej stroną postępowania lub postępowania z innych przyczyn niedopuszczalnego, Kodeks postępowania administracyjnego nie określał formy wszczęcia postępowania administracyjnego, a w szczególności nie przewidywał, że organ administracji publicznej orzeka o wszczęciu lub odmowie wszczęcia postępowania, z wyjątkiem przypadków, w których wniosek o wszczęcie postępowania z urzędu złożyła organizacja społeczna (art. 31 § 2 K.p.a.), wszczęcia wznowionego postępowania (art. 149 K.p.a.) czy wszczęcia postępowania w sprawie stwierdzenia nieważności decyzji (art. 157 § 2 K.p.a.). Wszczęcie postępowania administracyjnego na wniosek strony, w każdym innym przypadku, następowało z mocy prawa. Każde zatem pismo, również złożone jako doniesienie o potrzebie podjęcia działań kontrolnych z urzędu, wszczynało postępowanie administracyjne, gdy zawarte we wniosku żądanie dotyczyło indywidualnej sprawy załatwianej w drodze decyzji, gdy wniosek złożony został przez osobę będącą stroną w rozumieniu art. 28 K.p.a., gdy wniosek odpowiadał warunkom formalnym i gdy organ, do którego wniosek wpłynął był właściwy w sprawie. Jak stanowił w dacie wpływu doniesienia skarżących i stanowi dzisiaj art. 233 K.p.a. złożona w trybie skargowym, skarga w sprawie indywidualnej, która nie była przedmiotem postępowania administracyjnego, powoduje wszczęcie postępowania, jeżeli została złożona przez stronę. Jeżeli taka skarga pochodzi od innej osoby (niż strona) może powodować wszczęcie postępowania administracyjnego z urzędu, chyba że przepisy wymagają do wszczęcia postępowania żądania strony. Zawarta we wniosku kwestia budowy budynku i jej legalności dotyczy obiektów budowlanych bezpośrednio graniczących z działką skarżących (fakt bezsporny). W orzecznictwie sądowoadministracyjnym pojawił się problem, czy te postępowania mogą toczyć się wyłącznie z urzędu, czy również na wniosek właścicieli działek sąsiednich. W wyroku z dnia 14 kwietnia 2014 r. sygn. II OSK 584/11, Naczelny Sąd Administracyjny stwierdził, że w sytuacji, gdy przepisy prawa wyraźnie nie określają, czy postępowanie może być wszczęte tylko z urzędu lub tylko na wniosek, należy sięgnąć do ogólnych przepisów regulujących wszczęcie postępowania. Z art. 61 § 1 K.p.a. wynika, że postępowanie wszczyna się na żądanie strony lub z urzędu. Regulacja taka w powiązaniu z treścią przytoczonego wyżej art. 233 K.p.a. oraz art. 28 K.p.a. ("stroną jest każdy, czyjego interesu prawnego lub obowiązku dotyczy postępowanie albo kto żąda czynności organu ze względu na swój interes prawny lub obowiązek"), wskazuje na konieczność przyjęcia możliwości wszczęcia postępowania legalizacyjnego (naprawczego) nie tylko z urzędu, ale również na wniosek właściciela działki sąsiedniej. Skoro zaś właściciel działki sąsiedniej do terenu inwestycji ma w postępowaniu legalizacyjnym (naprawczym) przymiot strony, to ma prawo do ustalenia, czy nie zostały naruszone jego prawa samowolną inwestycją. Brak w przepisach ustawy Prawo budowlane wyraźnego wyłączenia dopuszczalności wszczynania postępowania legalizacyjnego i naprawczego na wniosek, nie pozwala przyjąć, że takie postępowanie może być wszczynane jedynie z urzędu. W odniesieniu do okoliczności sprawy zauważyć należy, że skarżący byli traktowani jako strona postępowania w sprawach dotyczących budynków i budowli na terenie nieruchomości H. M. W latach ubiegłych skarżący zainicjowali inne postępowania administracyjne w przedmiocie budynków na ww. posesji. Reasumując, skład orzekający stanął na stanowisku, że złożone przez skarżących do PINB w dniu 13.10.2014r. doniesienie o potrzebie sprawdzenia legalności prowadzonych robót budowlanych na działce o nr [...] w M., przez właściciela sąsiedniej nieruchomości, jako pochodzące od strony postępowania, wszczęło indywidualne postępowanie administracyjne. Takie zaś postępowanie kończy się wydaniem decyzji stosownie do treści art. 104 K.p.a. Jeżeli organ uzna, że wszczęcie postępowania nie jest możliwe z "innych uzasadnionych przyczyn", to wyda postanowienie na podstawie art. 61a § 1 kpa. Wniesienie skargi na bezczynność poprzedzone zostało zażaleniem skierowanym do organu II instancji, w którym skarżący wnosił o wyznaczenie organowi terminu na wydanie decyzji kończącej postępowanie. Kierując się treścią art. 149 § 1 p.p.s.a. oraz mając na względzie niedopuszczalność przesądzania wyniku sprawy, Sąd sformułował obowiązek organu jako obowiązek procesowego załatwienia wniosku skarżących bez określania charakteru tego aktu prawnego. Niedopuszczalność wypowiadania się w niniejszym postępowania co do treści mającego być wydanego rozstrzygnięcia, nie pozwalał Sądowi na merytoryczne odniesienie się do twierdzeń stron postępowania. Sąd zakreślił organowi termin 14 dni na załatwienie sprawy, liczony stosownie do treści art. 286 § 2 K.p.a. od daty zwrotu akt organowi, uznając ten termin za wystarczający a jednocześnie odpowiadający ustawowym terminom załatwiania spraw w postępowaniu administracyjnym. Stosownie do treści art. 149 § 1 zdanie drugie (in fine) ustawy Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi, uwzględniając skargę na bezczynność sąd jednocześnie stwierdza, czy bezczynność miała miejsce z rażącym naruszeniem prawa. Jak wyjaśnił Wojewódzki Sąd Administracyjny w Białymstoku w tezie wyroku z dnia 8.10.2013r. sygn. II SAB/Bk 65/13, ocena charakteru naruszenia prawa powinna być dokonywana w powiązaniu z okolicznościami danej sprawy, rozpatrywanej indywidualnie, wyznaczonej przez wiele elementów zmiennych. Każda bezczynność jest bowiem naruszeniem prawa. Nie można jednak przyjąć, że w każdej bezczynności mamy do czynienia z rażącym naruszeniem prawa. W okolicznościach niniejszej sprawy zważywszy, że organ udzielił odpowiedzi na złożony wniosek w terminie kilkunastu dni, działając przy tym w przekonaniu, że w niniejszej sprawie można wszcząć postępowanie jedynie z urzędu stwierdzić należy, że nie zaistniały podstawy do przypisania bezczynności organu rażącego charakteru. Dodatkowym usprawiedliwieniem dla organu, chroniącym go przed stwierdzeniem o rażącym naruszeniu prawa jest okoliczność, że PWINB dwukrotnie rozpatrywał zażalenia skarżących i utwierdził organ I instancji w przekonaniu (co wynika z uzasadnień postanowień organu odwoławczego), że wystarczającym w tej sprawie jest udzielanie odpowiedzi na pisma skarżących, bez konieczności wydania postanowienia np. w trybie art. 61 a § 1 k.p.a. Dodatkowo, Sąd wskazuje skarżącym, iż ukaranie pracownika (który ich zdaniem dopuścił do bezczynności) nie należy do kognicji Sądu. Mając na względzie powyższe, orzeczono jak w sentencji.