II SAB/Bk 49/10

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Białymstoku w składzie następującym: Przewodniczący sędzia NSA Grażyna Gryglaszewska, Sędziowie sędzia WSA Małgorzata Roleder (spr.),, sędzia WSA Mirosław Wincenciak, Protokolant Marta Anna Lawda, po rozpoznaniu w Wydziale II na rozprawie w dniu 12 października 2010 r. sprawy ze skargi E. i S. K. na bezczynność Wojewódzkiego Inspektora Ochrony Środowiska w B. Delegatura w Ł. w przedmiocie wstrzymania użytkowania inwestycji oddala skargę. U podstaw podjętego rozstrzygnięcia legły następujące ustalenia. W dniu [...] grudnia 2009 r. (data wpływu do organu) E. i S. K. reprezentowani przez pełnomocnika radcę prawnego J. J. złożyli do Wojewódzkiego Inspektoratu Ochrony Środowiska w B., wniosek o: 1) wszczęcie postępowania w sprawie wydania decyzji w trybie art. 365 ustawy z dnia 27 kwietnia 2001 r. Prawo ochrony środowiska (Dz. U. Nr 25, poz. 150 ze zm.) w przedmiocie inwestycji stanowiącej zespół obiektów i instalacji obejmujących: oborę ściółkowa, zamknięty zbiornik na gnojówkę, płytę gnojową, silos na kiszonkę oraz zbiornik na nieczystości płynne w gospodarstwie rolnym B. i W. G. w D. K. 2) wszczęcie postępowania w przedmiocie podstaw wystąpienia w trybie art. 16 ust. 2 pkt 1 ustawy o Inspekcji Ochrony Środowiska (Dz. U. Nr 44, poz. 287 ze zm.) z wnioskiem o wznowienie postępowania w sprawie zakończonej decyzją wydaną w/w inwestorom o pozwoleniu na budowę i pozwoleniu na użytkowanie wymienionej w punkcie 1 inwestycji. Mając na względzie powyższy wniosek, organ przeprowadził w dniach [...],[...] i [...] grudnia 2009 r. kontrolę w gospodarstwie rolnym w/w inwestorów. Wniosek zaś w części dotyczącej przestrzegania i stosowania przepisów prawa budowlanego przekazano pismem z dnia [...] grudnia 2009 r. do Powiatowego Inspektora Nadzoru Budowlanego w W. M. w związku z tym, że kontrola przepisów ustawy z dnia 7 lipca 1994 r. Prawo Budowlane nie należy do kompetencji organów ochrony środowiska. W trakcie kontroli sprawdzono stan formalnoprawny inwestycji, zgodność przedsięwzięcia z uzyskanymi zezwoleniami oraz jej wpływ na środowisko. Organ ustalił, że budowa obory wraz przyległą infrastrukturą została zaliczona do inwestycji mogących znacząco oddziaływać na środowisko. Inwestor uzyskał wszystkie wymagane pozwolenia, w tym dotyczące ochrony środowiska, tj. decyzję o środowiskowych uwarunkowaniach zgody na realizację przedsięwzięcia z dnia [...] grudnia 2006 r. (znak[...]) wraz z raportem oddziaływania na środowisko. Nie stwierdzono natomiast wystąpienia przesłanek dających podstawę do wszczęcia i prowadzenia postępowania w kierunku wstrzymania użytkowania instalacji w trybie art. 365 ustawy. Prawo ochrony środowiska oraz w przedmiocie podstawy wystąpienia, w trybie art. 16 ust. 2 pkt 1 ustawy o Inspekcji Ochrony Środowiska o wznowienie postępowania w sprawie zakończonej decyzją o pozwoleniu na budowę i na użytkowanie inwestycji należącej do inwestorów. O powyższych ustaleniach organ poinformował pełnomocnika wnioskodawców pismem z dnia [...] grudnia 2009 r. znak:[...]. Organ wyjaśnił, iż zgodnie z art. 375 ustawy Prawo ochrony środowiska postępowanie w sprawie wydania decyzji, o której mowa w art. 365 tej ustawy wszczyna się z urzędu. Podstawą do ewentualnego wszczęcia postępowania są wyniki kontroli, stąd też brak naruszeń spełniających przesłanki wskazane w przywołanym przepisie nie daje podstaw do wszczęcia postępowania i wydania decyzji administracyjnej. Ponadto stwierdzono, iż wprawdzie inwestor nie poinformował organu o terminie oddania do użytkowania zrealizowanej inwestycji, to jednakże obiekt spełnia wymagania zawarte w art. 76 w/w ustawy. Po pierwsze - wykonano środki techniczne chroniące środowisko wymagane przepisami prawa lub uzyskanymi decyzjami administracyjnymi. Po drugie - zastosowano odpowiednie rozwiązania technologiczne, wynikające z ustaw i decyzji. Zdaniem organu w chwili obecnej obiekt spełnia wszystkie wymagane warunki, z zastrzeżeniem, że kwestia zgodności przedsięwzięcia z prawem budowlanym powinna być rozstrzygnięta przez Inspektorat Nadzoru Budowlanego. Po trzecie - inwestor uzyskał wszystkie konieczne dokumenty określające zakres i warunki korzystania ze środowiska. Po czwarte - w polskim prawie nie określono standardów emisyjnych oraz koniecznych badań i sprawdzeń dla tego typu instalacji, nie wydawano też decyzji określających warunki emisji z przedsięwzięcia inwestorów. Końcowo organ wskazał, iż na podstawie danych uzyskanych podczas kontroli nie znalazł również przesłanek do wystąpienia w trybie art. 16 ust. 2 pkt 1 ustawy o Inspekcji Ochrony Środowiska. W dniu [...] lutego 2010 r. skarżący wystosowali ponowny wniosek o wszczęcie postępowania w trybie art. 365 ustawy, podnosząc, iż udzielona w dniu 31 grudnia 2009 r. odpowiedz organu nie może stanowić w myśl art. 104 § 1 kpa załatwienia sprawy w przedmiocie złożonego wniosku i w konsekwencji uniemożliwia skorzystanie przez wnioskodawców z przysługujących im uprawnień procesowych. W odpowiedzi na powyższe, organ pismem z dnia 17 lutego 2010 r. podtrzymał swoje stanowisko o braku podstaw do wszczęcia postępowania. Następnie pełnomocnik skarżących złożył zażalenie do Głównego Inspektora Ochrony Środowiska w W. na niezałatwienie w terminie przez WIOŚ w B. Delegatura w Ł. wniosku w przedmiocie żądania wszczęcia postępowania w trybie art. 365 ustawy Prawa ochrony środowiska i wstrzymania użytkowania obory wraz z infrastrukturą w gospodarstwie B. i W. G. Pismem z dnia [...] czerwca 2010 r. Główny Inspektor Ochrony Środowiska w W. uznał zażalenie wnioskodawców za niezasadne i podtrzymał stanowisko WIOŚ w B. Delegatura w Ł. W związku z powyższym E. i S. K. reprezentowani przez pełnomocnika wywiedli skargę do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Białymstoku na bezczynność Wojewódzkiego Inspektora Ochrony Środowiska w B., Delegatura w Ł. w sprawie wydania decyzji w trybie art. 365 ustawy Prawo Ochrony Środowiska. Argumentując swoje stanowisko, pełnomocnik skarżących stwierdził, że w przedmiotowej sprawie postępowanie zostało wszczęte. Zgodnie bowiem z utrwaloną linią orzecznictwa sądowoadministracyjnego "ustalając datę wszczęcia postępowania administracyjnego z urzędu, bierze się pod uwagę pierwszą czynność dokonaną przez organ administracji wyrażoną na zewnątrz w stosunku do strony (tak: wyrok NSA, SA 152/81, GP 1982, nr 1). W niniejszej sprawie organ przeprowadził wizję na wskazanym przez skarżących miejscu w dniach [...], [...] i [...] grudnia 2009 r. wydał także zarządzenie pokontrolne w dniu [...] grudnia 2009 r. O czynnościach tych zostały powiadomione strony. Fakt zatem wszczęcia postępowania w sprawie nie budzi wątpliwości. Pełnomocnik skarżących podkreślił również, że organ pomimo poczynionych ustaleń zawartych w piśmie z dnia [...] grudnia 2009 r., nie wydał żadnej decyzji w tym przedmiocie. Ponadto organ w swych pismach nie odniósł się w żaden sposób do powinności inwestora wynikających z decyzji o warunkach zabudowy i zagospodarowania w zakresie odnoszącym się do wymogów środowiska, a przede wszystkim do warunków ustalonych na podstawie raportu oddziaływania na środowisko. Poza tym w/w pismo nie zawierało "jakichkolwiek wskazań faktycznych czy prawnych pominięcia takich dokumentów i stanu prawnego z nich wynikającego dla inwestora, którego porównanie ze stanem faktycznym jednoznacznie stanowiło podstawy stwierdzenia sprzeczności tych stanów". Pełnomocnik zarzucił również, że Główny Inspektor Ochrony Środowiska nie wydał żadnego postanowienia ani decyzji w przedmiocie wniesionego zażalenia na bezczynność WIOŚ w B. w sprawie wydania wnioskowanej decyzji. W odpowiedzi na skargę Wojewódzki Inspektor Ochrony Środowiska w B. podtrzymał swoje dotychczasowe stanowisko i wniósł o jej oddalenie. Wojewódzki Sąd Administracyjny zważył, co następuje Skarga nie zasługuje na uwzględnienie. Stosownie do art. 1 ustawy z dnia 25 lipca 2002 r. Prawo o ustroju sądów administracyjnych (Dz. U. Nr 153, poz. 1269 ze zm.) wojewódzki sąd administracyjny sprawuje kontrolę działalności administracji publicznej pod względem zgodności z prawem. Kontrola ta z mocy art. 3 § 2 pkt 8 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. N 153, poz. 1270 ze zm.) - zwanej dalej: p.p.s.a., obejmuje również bezczynność organów. Na wstępie podnieść należy, iż celem wprowadzenia przez ustawodawcę do systemu polskiego prawa instytucji skargi na bezczynność była możliwość wyposażenia jednostki w skuteczne narzędzie przymuszające organ do podjęcia żądanego działania. Chodziło zatem o poddanie kontroli sądowej takiej sytuacji, w której organ w prawnie określonym terminie nie podejmie żadnych czynności w sprawie lub też gdy wprawdzie prowadził postępowanie w sprawie, jednakże, mimo istnienia ustawowego obowiązku nie zakończył go wydaniem stosownego aktu lub czynności (T. Woś "Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi. Komentarz", Warszawa 2005. s. 86). A zatem celem skargi na bezczynność jest doprowadzenie do takiej sytuacji, w której organ podejmie nakazane prawem akty lub czynności. Uwzględniając skargę na bezczynność sąd administracyjny zobowiązuje organ do wydania w określonym terminie aktu lub dokonania czynności lub stwierdzenia albo uznania uprawnienia lub obowiązku wynikających z przepisów prawa – art. 149 p.p.s.a. Natomiast skarga nieuzasadniona podlega oddaleniu – 151 p.p.s.a, bowiem Sąd stwierdza brak merytorycznych podstaw do wydania wyroku przewidzianego w art. 149 p.p.s.a (vide: wyrok WSA w Warszawie z dnia 21 grudnia 2005 r., I SAB/Wa 17/04, LEX nr 189775; wyrok WSA w Opolu z dnia 7 listopada 2005 r., II SAB/Op 13/05, ONSAiWSA 2006/4/104). Dodać przy tym należy, iż kryterium ocennym zasadności skargi na bezczynność organu jest ustalenie, czy nakazanie organowi administracji wydanie aktu administracyjnego będzie dopuszczalne, uzasadnione i celowe w świetle okoliczności sprawy. Przenosząc powyższe uwagi na grunt rozpatrywanej sprawy, stwierdzić należy, iż istota kontrolowanej sprawy sprowadza się do rozważenia, czy Wojewódzki Inspektor Ochrony Środowiska w B. Delegatura w Ł. dopuścił się bezczynności przez to, że nie wydał decyzji, o której mowa w art. 365 ustawy Prawo ochrony środowiska, tj. w przedmiocie wstrzymania użytkowania instalacji. Na wstępie rozważań podnieść należy, iż dla otwarcia drogi postępowania administracyjnego dla ochrony jednostki niezbędne jest spełnienie przesłanek podstawowych, które wyznaczają zakres stosowania przepisów ogólnego postępowania administracyjnego – art. 1 pkt 1 i 2 kpa oraz przesłanek szczególnych wyznaczonych przepisami kpa w związku z przepisami prawa materialnego. Do przesłanek szczególnych należy zaliczyć oparcie danego rodzaju postępowania na zasadzie skargowości lub zasadzie oficjalności. Zgodnie z art. 61 § 1 kpa, postępowanie administracyjne wszczyna się na żądanie strony lub z urzędu. Powyższy artykuł nie jest normą prawną samoistną do określenia zasady skargowości lub oficjalności. O tym czy w danym rodzaju postępowania obowiązuje zasada skargowości, czy zasada oficjalności przesądzają przepisy prawa materialnego. W razie, gdy norma prawa materialnego expressis verbis nie przesądza, czy sprawa podejmowana jest na wniosek czy z urzędu, przyjmuje się, że gdy przedmiotem jest przyznanie uprawnienia - postępowanie oparte jest na zasadzie skargowości, zaś gdy przedmiotem jest nałożenie obowiązku - postępowanie wszczynane jest z urzędu. Spełnienie przesłanek podstawowych i przesłanek szczególnych jest zatem istotne dla ustalenia bezczynności organu administracji publicznej. Jak już bowiem wyżej wspomniano, bezczynność w załatwieniu sprawy w trybie przepisów ogólnego postępowania administracyjnego wystąpi, gdy w sprawie indywidualnej rozstrzyganej w formie decyzji administracyjnej, organ administracji publicznej w ustawowym terminie nie podejmie decyzji administracyjnej, przy czym ustawowy termin liczy się od dnia wszczęcia postępowania w sprawie. Przesłanką skuteczności żądania wszczęcia postępowania jest oparcie danego rodzaju postępowania na zasadzie skargowości. W razie, gdy norma prawa materialnego expressis verbis ustanawia zasadę oficjalności: wszczęcie postępowania z urzędu, jednostka nie może skutecznie domagać się wszczęcia postępowania, a w następstwie zarzucać bezczynności organu. Inaczej mówiąc, w razie gdy norma prawa materialnego expressis verbis wprowadza zasadę oficjalności, wyłączając zasadę skargowości, nie można zarzucić bezczynności organu administracji publicznej. Brak podstaw prawnych do skutecznego złożenia podania powoduje, iż nie można skutecznie zarzucić bezczynności w załatwieniu sprawy w postępowaniu administracyjnym (tak: wyrok Naczelnego Sądu Administracyjnego w Warszawie z dnia 4 lipca 2007 r., sygn. akt II OSK 1341/06, https:// orzeczenia.nsa.gov.pl). Tymczasem w myśl art. 375 ustawy z dnia 27 kwietnia 2001 r. Prawo ochrony środowiska (Dz. U. Nr 25, poz. 150 ze zm.), postępowanie w sprawie wydania wnioskowanej przez skarżących decyzji w trybie art. 365 tej ustawy wszczyna się z urzędu. Podstawą do ewentualnego wszczęcia postępowania są wyniki kontroli. Stąd brak naruszeń spełniających przesłanki wskazane w przywołanym przepisie, nie daje podstaw do wszczęcia postępowania i wydania decyzji. W tym miejscu powołać należy wyrok Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie z dnia 11 kwietnia 2007 r. (sygn. akt. IV SA/Wa 316/07, Lex 336985), w którym sąd stwierdził, że "postępowanie w sprawie wstrzymania użytkowania instalacji, może zostać wszczęte jedynie z urzędu. Ustawodawca nie przewidział natomiast, aby z żądaniem wszczęcia takiego postępowania mogły wystąpić inne podmioty, które czują się poszkodowane prowadzoną działalnością". Ponadto dodał, że "regułą jest, ze środki administracyjne jako podejmowane w interesie publicznym są stosowane z urzędu, co znajduje m.in. potwierdzenie w art. 375 ustawy Prawo ochrony środowiska". Skoro w niniejszej sprawie przepis prawa dopuszcza jedynie wszczęcie postępowania z urzędu, to strona nie może skutecznie domagać się wszczęcia postępowania, a w następstwie zarzucać bezczynności organu. Stąd też uznać należy, iż Wojewódzki Inspektor Ochrony Środowiska w B. nie pozostawał w bezczynności w załatwieniu wniosku skarżących w przedmiocie wydania decyzji w trybie art. 365 w/w ustawy. Końcowo stwierdzić należy, iż skarżący przed wniesieniem do sądu skargi na bezczynność wyczerpali środek odwoławczy służący do zwalczania bezczynności na etapie postępowania administracyjnego poprzez złożenie w dniu 25 maja 2010 r. zażalenia do Głównego Inspektora Ochrony Środowiska na bezczynność organu I instancji. Spełniona zatem została przesłanka dopuszczalności postępowania sądowoadministracyjnego w odniesieniu do skargi na bezczynność. Zarzuty zaś dotyczące postępowania wywołanego tym zażaleniem nie mogą być oceniane w niniejszym postępowaniu sądowoadministracyjnym. Mając na względzie powyższe, Sąd na podstawie art. 151 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. - Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. Nr 153, poz. 1270 ze zm.), orzekł jak w sentencji wyroku.