II SAB/Bk 53/14

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Białymstoku w składzie następującym: Przewodniczący sędzia WSA Małgorzata Roleder, Sędziowie sędzia NSA Grażyna Gryglaszewska, sędzia WSA Paweł Janusz Lewkowicz (spr.), Protokolant sekretarz sądowy Anna Makal, po rozpoznaniu w Wydziale II na rozprawie w dniu 16 października 2014 r. sprawy ze skargi J. C. i M. C. na bezczynność Powiatowego Inspektora Nadzoru Budowlanego Powiatu Grodzkiego w B. w przedmiocie robót budowlanych 1. zobowiązuje Powiatowego Inspektora Nadzoru Budowlanego Powiatu Grodzkiego w B. do załatwienia wniosku J. C. i M. C. z dnia 28 maja 2014 roku w terminie 30 dni, od zwrotu akt administracyjnych organowi; 2. stwierdza, że bezczynność nie miała miejsca z rażącym naruszeniem prawa; 3. zasądza od Powiatowego Inspektora Nadzoru Budowlanego Powiatu Grodzkiego w B. solidarnie na rzecz skarżących J. C. i M. C. kwotę 357 (trzysta pięćdziesiąt siedem) złotych tytułem zwrotu kosztów postępowania sądowego. Skarga została wywiedziona na tle następujących okoliczności faktycznych: Wnioskiem z dnia 1 kwietnia 2014 r. J. i M. C. (powoływani dalej jako: Skarżący) zwrócili się do Powiatowego Inspektoratu Nadzoru Budowlanego Powiatu Grodzkiego w B. o przeprowadzenie kontroli zgodności z prawem robót budowlanych prowadzonych na nieruchomości oznaczonej nr geod. [...] przy ul. F. w B., wskazując na możliwość przekroczenia wysokości realizowanego obiektu oraz obniżenia poziomu terenu przed wejściem do obiektu. W trakcie przeprowadzonej w dniu 24 kwietnia 2014r. kontroli organ nie stwierdził żadnych odstępstw od projektu budowlanego zatwierdzonego decyzją Prezydenta Miasta B. nr [...] z dnia [...] listopada 2013r. o pozwoleniu na budowę. Jednocześnie organ zobowiązał inwestora do przedłożenia pomiarów poziomu posadowienia kontrowanego budynku. W dniu 25 kwietnia 2014r. inwestor dostarczył dziennik budowy z wpisem uprawnionego geodety oraz szkic wytyczenia przez niego budynku, potwierdzające zgodność poziomu posadowienia budynku z rzędną posadowienia w zatwierdzonym projekcie budowlanym. Na podstawie powyższych okoliczności Powiatowy Inspektorat Nadzoru Budowlanego Powiatu Grodzkiego w B. pismem z dnia 28 kwietnia 2014r. poinformował Skarżących, że przeprowadzona w sprawie kontrola nie wykazała naruszeń przepisów, czy też odstępstw od projektu budowlanego, uzasadniających wszczęcie postępowania administracyjnego. Jednocześnie organ wyjaśnił, że zgodność zagospodarowania terenu z projektem zagospodarowania można będzie ocenić dopiero po ostatecznym ukształtowaniu i zagospodarowaniu terenu. W dniu 28 maja 2014r. Skarżący ponownie zwrócili się do organu nadzoru budowlanego o skontrolowanie robót budowlanych prowadzonych na działce o nr geod. 1012 i wszczęcie stosownego postępowania administracyjnego, argumentując, iż w trakcie wykonywanych robót budowlanych doszło do podwyższeniu poziomu terenu, co doprowadziło do całkowitego zacienienia nieruchomości Skarżących. W odpowiedzi na powyższy wniosek organ pismem z dnia 3 czerwca 2014r. poinformował Skarżących, że przeprowadzona w dniu 28 maja 2014r. kontrola budowy wykazała zgodność wysokości posadowienia budynku z wysokością zaprojektowaną oraz brak wpływu podwyższania lub zaniżania poziomu gruntu na zacienianie działek sąsiednich. Powiatowy Inspektor Nadzoru Budowlanego nie stwierdził jednocześnie takich naruszeń prawa, które skutkowałyby koniecznością wszczęcia postępowania administracyjnego. Pismem z dnia 17 czerwca 2014r. Skarżący wezwali organ do usunięcia naruszenia prawa poprzez wydanie postanowienia w przedmiocie wstrzymania prowadzenia robót budowlanych wykonywanych w sposób istotnie odbiegający od zatwierdzonego projektu budowlanego. Powiatowy Inspektor Nadzoru Budowlanego pismem z 24 czerwca 2014r. podtrzymał swoje dotychczasowe stanowisko zawarte w piśmie z dnia 3 czerwca 2014r. W dniu 28 lipca 2014 r. Skarżący wywiedli do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Białymstoku skargę na bezczynność Powiatowego Inspektora Nadzoru Budowlanego w B. zarzucając temu organowi naruszenie: 1. art. 81 ust. 1 pkt. 1 ustawy z dnia 7 lipca 1994 r. prawo budowlane poprzez jego nie zastosowanie i nie przeprowadzenie nadzoru i kontroli nad przestrzeganiem przepisów prawa budowlanego na budowie przy ul. F. w B., 2. art. 81 ust. 4 ustawy prawo budowlane poprzez jego nie zastosowanie i nie sporządzenie protokołu z czynności i nie wydanie decyzji administracyjnej w przedmiotowej sprawie, 3. art. 79 ust. 1 k.p.a. poprzez jego nie zastosowanie i nie zawiadomienie Skarżących o miejscu i terminie przeprowadzenia dowodu ze świadków, biegłych lub oględzin przynajmniej na siedem dni przed terminem ich przeprowadzenia, 4. art. 67 k.p.a. poprzez jego nie zastosowanie i nie udokumentowanie czynności za pomocą protokołu, art. 104 §1 k.p.a. poprzez jego nie zastosowanie i nie wydanie decyzji administracyjnej w sprawie, art. 7, art. 77 k.p.a. w sposób mający istotny wpływ na wynik sprawy tj.: polegającego na nie podjęciu przez organ administracji publicznej wszelkich czynności niezbędnych do dokładnego wyjaśnienia stanu faktycznego sprawy, mając na względzie interes publiczny i słuszny interes obywateli, nie rozpatrzeniu przez organ w sposób wyczerpujący całego materiału dowodowego sprawy, oraz art. 8 k,p.a. poprzez nie odniesienie się do istotnych dla sprawy faktów. W odpowiedzi na skargę organ wniósł o jej oddalenie. Wojewódzki Sąd Administracyjny w Białymstoku zważył, co następuje. Skarga zasługuje na uwzględnienie. Zgodnie z art. 1 ustawy z dnia 25 lipca 2002 r. Prawo o ustroju sądów administracyjnych (Dz. U. Nr 153, poz. 1269, ze zm.) wojewódzki sąd administracyjny sprawuje kontrolę działalności administracji publicznej pod względem zgodności z prawem. Kontrola ta z mocy art. 3 § 2 pkt 8 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (tekst jedn.: Dz. U. z 2012 r., poz. 270 ze zm., dalej: p.p.s.a.) obejmuje również bezczynność organów. Uwzględniając skargę na bezczynność sąd administracyjny zobowiązuje organ do wydania w określonym terminie aktu lub dokonania czynności lub stwierdzenia albo uznania uprawnienia lub obowiązku wynikających z przepisów prawa – art. 149 p.p.s.a. Natomiast skarga nieuzasadniona podlega oddaleniu – 151 p.p.s.a, bowiem Sąd stwierdza brak merytorycznych podstaw do wydania wyroku przewidzianego w art. 149 p.p.s.a. Przede wszystkim odnieść się należy do pojęcia bezczynności i przewlekłości postępowania administracyjnego. Bezczynność organu administracji publicznej ma miejsce wówczas, gdy w prawnie określonym terminie organ nie podejmuje żadnych czynności w sprawie lub wprawdzie czynności podejmuje, ale postępowania nie kończy wydaniem decyzji, postanowienia, czy innego aktu, których wydania w danym postępowaniu wymaga przepis prawa (vide: między innymi, wyroki WSA w Gdańsku z 3.07.2013r. sygn. II SAB/Gd 54/13, WSA w Białymstoku z 25.10.2012r. sygn. II SAB/Bk 27/12 i z 15.11.2012r. sygn. II SAB/Bk 53/12, a także II SAB/Bk 81/13 – dostępne w Centralnej Bazie Orzeczeń Sądów Administracyjnych http://orzeczenia.nsa.gov.pl). Dla oceny zasadności skargi na bezczynność nie mają znaczenia powody, dla których wymagane prawem czynności lub akt, nie zostały podjęte (T. Woś, Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi, Komentarz, Warszawa 2005, wyrok NSA z 22.12.1998r. sygn. III SAB 77/98, Lex nr 36590, czy wyrok WSA w Warszawie z 8.06.2004r. sygn. III SAB/Wa 8/04, Lex nr 160109). Wniesienie skargi na bezczynność uzasadnia zatem nie tylko niedotrzymanie terminu załatwienia sprawy, ale także odmowa wydania aktu mimo istnienia ustawowego obowiązku, choćby organ mylnie sądził, że załatwienie sprawy nie wymaga wydania aktu (tak: J.P. Tarno, Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi, Komentarz, Wydawnictwo "LexisNexis", Warszawa 2004). Dla uznania bezczynności organu konieczne jest więc ustalenie, czy organ administracji był w danej sprawie zobowiązany do wydania decyzji lub innego aktu albo do podjęcia czynności. Pod pojęciem natomiast przewlekłości postępowania administracyjnego, rozumie się stan, w którym organ administracji nie załatwia sprawy w terminie nie pozostając jednak w bezczynności. Podejmowane przez organ czynności procesowe nie charakteryzują się koncentracją niezbędną w świetle art. 12 k.p.a. ustanawiającego zasadę szybkości postępowania, względnie mają charakter czynności pozornych, nie istotnych dla merytorycznego załatwienia sprawy. Przewlekłe prowadzenie postępowania przez organ zaistnieje, gdy będzie mu można skutecznie przedstawić zarzut niedochowania należytej staranności w takim zorganizowaniu postępowania administracyjnego, by zakończyło się ono w rozsądnym terminie, względnie zarzut prowadzenia czynności w tym dowodowych, pozbawionych dla sprawy jakiegokolwiek znaczenia (tak NSA w uzasadnieniu wyroku w sprawie II OSK 1956/12). O przewlekłości postępowania przed organem administracji można mówić, gdy czas jego trwania przekracza rozsądne granice, przy uwzględnieniu terminowości i prawidłowości czynności podjętych przez organ, a także stopnia zawiłości sprawy i postawy samej strony tj. gdy naruszone zostaje prawo strony do rozpoznania sprawy bez nieuzasadnionej zwłoki ( tak NSA w postanowieniu sygn. II GPP 5/10). W tezie wyroku WSA we Wrocławiu sygn. IISAB/Wr 71/11 (Lex Nr 1139146) został zaś zaprezentowany pogląd, że przez pojęcie "przewlekłego postępowania" należy rozumieć sytuacje prowadzenia postępowania w sposób nieefektywny poprzez wykonywanie czynności w dużym odstępie czasu bądź wykonywanie czynności pozornych, powodujących, że formalnie organ nie jest bezczynny, ewentualnie mnożenie przez organ czynności dowodowych ponad potrzebę wynikającą z istoty sprawy, czy też jako stan, w którym organ w sposób nieuzasadniony "przedłuża" w trybie art. 36 par. 2 K.p.a. termin załatwienia sprawy, powołując się na niezależne od niego przyczyny uniemożliwiające dotrzymanie terminu podstawowego. Ocena, czy postępowanie przed organem administracji publicznej trwa (trwało) dłużej niż to jest konieczne, zawsze winna być dokonywana na podstawie akt administracyjnych po zbadaniu sprawy pod kątem dokonywanych przez organ czynności w aspekcie potrzeby ich przeprowadzania dla załatwienia wniosku strony w świetle regulacji prawnych stanowiących podstawę procedowania. Zadaniem sądu badającego sprawę nie m ożna w tym wypadku mówić o przewlekłości postępowania, lecz jedynie o bezczynności organu administracji publicznej, co wprost wynika z powyżej przedstawionych definicji. Zgodnie z brzmieniem art. 35 § 1 Kpa organy administracji publicznej obowiązane są załatwiać sprawy bez zbędnej zwłoki. Z § 2 tego przepisu wynika, że niezwłocznie powinny być załatwiane sprawy, które mogą być rozpatrzone w oparciu o dowody przedstawione przez stronę łącznie z żądaniem wszczęcia postępowania lub w oparciu o fakty i dowody powszechnie znane albo znane z urzędu organowi, przed którym toczy się postępowanie, bądź możliwe do ustalenia na podstawie danych, którymi rozporządza ten organ. Natomiast załatwienie sprawy wymagającej postępowania wyjaśniającego powinno nastąpić nie później niż w ciągu miesiąca, a sprawy szczególnie skomplikowanej - nie później niż w ciągu dwóch miesięcy od dnia wszczęcia postępowania (art. 35 § 3 Kpa). Zgodnie natomiast z brzmieniem art. 61 k.p.a. postępowanie administracyjne wszczyna się na żądanie strony lub z urzędu. W myśl normy zawartej w art. 61a § 1 k.p.a. gdy żądanie o którym mowa w art. 61, zostało wniesione przez osobę niebędącą stroną lub z innych uzasadnionych przyczyn postępowanie nie może być wszczęte, organ administracji publicznej wydaje postanowienie o odmowie wszczęcia postępowania. Na postanowienie to służy zażalenie. Zauważyć należy, że przepis ten odnosi się do wszystkich rodzajów wszczęcia postępowania, tak z urzędu, jak i na wniosek strony. W przedmiotowej sprawie pełnomocnik organu podkreślał, że wniosek Skarżących nie wszczyna postępowania, a jedynie je inicjuje. Wszczęcie natomiast następuje z urzędu. Z taką interpretacją należy się zgodzić, lecz trzeba także pamiętać, iż odnosi się to do wszczęcia postępowania, a nie do omowy jego wszczynania. Odmowa musi bowiem mieć zawsze formę postanowienia. Nie może organ ustosunkowywać się pismami wyjaśniającymi, jak to uczynił w sprawie będącej przedmiotem rozpoznania. Jeżeli organ uzna, że postępowanie powinno być wszczęte, wszczyna je i powiadamia o tym strony na mocy art. 61 § 4 k.p.a. Jeżeli natomiast uzna, iż brak jest podstaw do wszczęcia postępowania, wydaje postanowienie o odmowie jego wszczęcia na mocy art. 61a § 1 k.p.a. W przedmiotowej sprawie organ tego nie uczynił, czym naruszył zasady postępowania administracyjnego wyrażonych w art. 6 i art. 7 k.p.a. Z tego względu Sąd nie odnosił się do zarzutów merytorycznych przedstawionych w skardze. Rozpoznając ponownie sprawę organ uwzględni uzasadnienie orzeczenia, a także brzmienie art. 61a k.p.a. Ze względu na powyższe, Sąd na mocy art. 149 § 1 p.p.s.a. postanowił jak w sentencji. O kosztach Sąd orzekł na podstawie art. 205 p.p.s.a.