II SAB/Bk 56/16

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Białymstoku w składzie następującym: Przewodniczący sędzia NSA Grażyna Gryglaszewska, Sędziowie sędzia WSA Marek Leszczyński (spr.), sędzia NSA Elżbieta Trykoszko, Protokolant st. sekretarz sądowy Sylwia Tokajuk, po rozpoznaniu w Wydziale II na rozprawie w dniu 9 sierpnia 2016 r. sprawy ze skargi J. B. na bezczynność Starosty S. w przedmiocie udostępnienia akt sprawy oddala skargę W dniu 27 kwietnia 2016 r. J. B. wniósł do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Białymstoku, za pośrednictwem Starosty S., skargę na bezczynność Starosty S. w załatwieniu sprawy administracyjnej zgłoszonej ustnie w dniu [...] lutego 2016 r. w pokoju nr [...] Starostwa Powiatowego w S. W skardze wniósł o: – zobowiązanie Starosty S. do sporządzenia w terminie 7 dni od dnia uprawomocnienia się wyroku: protokołu ustnego złożenia podania w dniu [...] lutego 2016 r. w pokoju nr [...] Starostwa Powiatowego w S., decyzji (postanowienia) o odmowie uwzględnienia podania, protokołu z ustnego ogłoszenia decyzji (postanowienia) o odmowie uwzględnienia podania; – zasądzenie od Starosty S. zwrotu kosztów postępowania; – wystosowanie w trybie art. 155 Prawa o postępowaniu przed sądami administracyjnymi postanowienia sygnalizacyjnego do Wojewody P. lub organu nadrzędnego nad Wojewodą P. o niedopuszczalności wskazywania w postanowieniu z zażalenia na bezczynność sposobu załatwienia sprawy. W uzasadnieniu skargi skarżący wskazał, że w dniu [...] lutego 2016 r. został skierowany do pokoju nr [...] Starostwa Powiatowego w S. z dwiema sprawami. Pierwsza dotyczyła pretensji skarżącego względem organu o niedopuszczalną czynność polegającą na żądaniu Starosty S., aby Prezydent B. zawiesił postępowanie administracyjne. Druga sprawa dotyczyła zaś udostępnienia skarżącemu akt administracyjnych, w których miał się znajdować (jak wynikało z okazywanej urzędniczce opinii biegłego) wykaz synchronizacyjny potrzebny do załatwienia "pierwszej" sprawy. Zdaniem skarżącego, zgłosił on w tym dniu w tym pokoju ustne żądanie (podanie), które zostało załatwione negatywnie. Zgodnie z przepisami Kodeksu postępowania administracyjnego z czynności ustnego zgłoszenia żądania - podania i ustnej odmowy uwzględnienia powinny być sporządzone protokoły. Odmowa udostępnienia akt powinna przyjąć formę postanowienia, a i odmowa wydania dokumentacji geodezyjnej formę decyzji. Powołując się na orzecznictwo sądów administracyjnych wskazał, że udostępnienie dokumentów z zasobu geodezyjnego i kartograficznego jest czynnością materialno - techniczną a odmowa wydania dokumentów - bez względu na przyczynę - wymaga wydania decyzji administracyjnej w postępowaniu przeprowadzonym zgodnie z przepisami k.p.a. Ponadto odmowa wydania map, wyrysów z map i kopii innych dokumentów jest czynnością z zakresu administracji publicznej, która podlega bezpośredniej kontroli sądów administracyjnych w oparciu o art. 3 § 2 pkt 4 p.p.s.a. W oparciu o powyższe skarżący stwierdził, że w tym zakresie bezczynność Starosty S. trwa od [...] listopada 2015 r., kiedy to złożono pisemne podanie. Dalej skarżący podniósł, że nawet przy przyjęciu wersji Starosty S. co do ustnego podania o udostępnienie akt, to jako pisemne podanie powinno zostać potraktowane zażalenie skarżącego z dnia [...] lutego 2016 r. na bezczynność. W ocenie skarżącego, również Wojewoda P. rozpatrując zażalenie na bezczynność Starosty S. nie miał prawa nakazywać, w jaki sposób Starosta S. ma załatwić podanie o dostęp do akt. Jest to niedopuszczalna ingerencja w decyzyjność organu I instancji i jako rażące naruszenie prawa powinno być napiętnowane przez Sąd postanowieniem sygnalizacyjnym z art.155 (p.p.s.a.). W odpowiedzi na skargę Starosta S.wniósł o jej oddalenie. Jako uzasadnienie swego stanowiska organ wyjaśnił, że w dniu [...] listopada 2015 r. do Starostwa Powiatowego w S. wpłynęło pismo J. B., w którym wezwał on organ do nadesłania na jego adres lub przekazania Rejonowemu Przedsiębiorstwu Geodezji w S., wyciągów z dokumentów geodezyjnych niezbędnych do opracowania projektu podziału działki nr [...] położonej w S. W odpowiedzi organ w piśmie z dnia [...] listopada 2015 r. wezwał wnioskodawcę o sprecyzowanie żądania z uwagi na rozbieżności w numeracji działek oraz poinformował go, że podziału nieruchomości może dokonać osoba legitymująca się uprawnieniami zawodowymi w dziedzinie geodezji i kartografii, po uprzednim zgłoszeniu tych prac Staroście. Do powyższej odpowiedzi skarżący się nie ustosunkował. W związku z rozbieżnością stanu prawnego nieruchomości wykazanej w Księdze Wieczystej [...], oznaczonej jako działka ewidencyjna Nr [...], ze stanem wykazanym w operacie ewidencyjnym, Starosta S. zwrócił się pismem z dnia [...] grudnia 2015 r. do Urzędu Miejskiego w B. o przesłanie kopii wypisu z rejestru gruntów i kopii mapy ewidencyjnej oraz wykazu synchronizacyjnego. Żądane dokumenty zostały przesłane organowi w dniu [...] grudnia 2015 r. Po dokonaniu analizy otrzymanych dokumentów, w związku z niemożliwością wyeliminowania rozbieżności pomiędzy stanem prawnym wykazanym w operacie ewidencyjnym a Księgą Wieczystą, Starosta S. zwrócił się w dniu [...] stycznia 2016 r. do Urzędu Miejskiego w B. o zawieszenie postępowania administracyjnego związanego z postanowieniem opiniującym proponowany projekt podziału nieruchomości oznaczonej nr [...], zaś odpis pisma wysłał J. B. Dalej organ wyjaśnił, że w dniu [...] lutego 2016 r. nie miało miejsca "ustne postanowienie odmowy przyjęcia ustnego żądań dostępu i odmowy udostępnienia akt sprawy", w których znajduje się dokumentacja geodezyjna z podziału gruntów pod skoncentrowane budownictwo jednorodzinne w S. z 1987 r. ([...]), gdyż J. B. nie wnioskował o wydanie ww. dokumentów. Przebieg załatwienia sprawy wyglądał w ten sposób, że J. B. zgłosił się do pokoju Nr [...] z pismem z dnia [...] stycznia 2016 r., otrzymanym od organu do wiadomości, i żądał wyjaśnienia, na jakiej podstawie organ wnioskuje o zawieszenie postępowania administracyjnego związanego z ww. postanowieniem. W odpowiedzi uzyskał wyczerpującą informację od K. C. - inspektora w Referacie Ewidencji Gruntów i Budynków, Wydziału Geodezji, Katastru i Nieruchomości. Następnie skarżący uderzył ręką w biurko i wymachując swoimi dokumentami głośno krzyczał, że jest to opinia biegłego, za którą zapłacił 2 tysiące złotych i to powinno wystarczyć do udostępnienia dokumentów na działkę Nr [...] w celu zrealizowania podziału zgodnie z ww. postanowieniem. Wtedy K. C. udzieliła skarżącemu dalszych informacji dotyczących kwestii związanych z działką nr [...], jednakże w odpowiedzi usłyszała, że nie opuści on pokoju do czasu załatwienia sprawy zgodnie z jego żądaniem. Z uwagi na brak zrozumienia wyjaśnianej sprawy K. C. poprosiła skarżącego o złożenie żądań w formie pisemnej, ale wezwanie to pozostało było żadnej reakcji z jego strony. K. C. zaproponowała również spisanie protokołu lub notatki służbowej, ale skarżący odpowiedział, że nie będzie z nią rozmawiał i niczego pisał. Dalej organ wyjaśnił, że następnie wspólnie z L. S. -Dyrektorem Wydziału Geodezji, Katastru i Nieruchomości, jeszcze raz próbowano wyjaśnić całą sprawę i w związku z brakiem porozumienia poproszono skarżącego o złożenie żądania w formie pisemnej. W odpowiedzi J. B. napisał pismo, które zostało złożone na biuro podawcze Starostwa Powiatowego w związku z tym, że sam skarżący nie chciał tego uczynić. Po opuszczeniu pokoju przez skarżącego, K. C. spisała notatkę służbową o przebiegu zdarzenia. Zdaniem organu, o ustnym wniosku skarżącego o udostępnienie akt sprawy, w których znajduje się dokumentacja geodezyjna do podziału gruntów pod skoncentrowane budownictwo jednorodzinne w S. z 1987 r. ([...]), organ dowiedział się dopiero z zażalenia na bezczynność (data wpływu [...] lutego 2016 r.), natomiast akta sprawy Nr [...], z którymi zgłosił się skarżący, były mu udostępnione do wglądu. Ze względu na zachowanie skarżącego i brak zrozumienia zakresu jego żądania trudno uznać, że złożył on ustny wniosek o udostępnienia akt sprawy. Natomiast dokumentacja geodezyjna związana z podziałem gruntów pod skoncentrowane budownictwo jednorodzinne w S. z 1987 r. jest przechowywana w archiwum Powiatowego Ośrodka Dokumentacji Geodezyjnej i Kartograficznej w S. i nie znajdowała się z aktach sprawy, z którą zgłosił się skarżący. W ocenie organu, skarżący do dnia dzisiejszego nie złożył pisemnego wniosku o udostępnienie akt sprawy i dokumentów z zasobu geodezyjnego i kartograficznego, a swoje zainteresowanie aktami precyzuje jedynie w skargach. Wojewódzki Sąd Administracyjny w Białymstoku zważył, co następuje. Skarga na bezczynność nie zasługuje na uwzględnienie. Zgodnie z treścią art. 1 i art. 3 § 2 pkt 8 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 roku Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (t.j. Dz. U. z 2016 r., poz. 718; dalej: "p.p.s.a."), sąd administracyjny sprawuje kontrolę działalności administracji publicznej poprzez rozpoznawanie skarg na bezczynność lub przewlekłe prowadzenie postępowania. Bezczynność w prowadzeniu postępowania przez organ administracji publicznej, w rozumieniu art. 3 § 2 pkt 8 p.p.s.a., ma miejsce, gdy w prawnie ustalonym terminie organ administracji nie podejmuje żadnych czynności w sprawie lub wprawdzie prowadził postępowanie w sprawie, ale - mimo istnienia ustawowego obowiązku - nie kończy go wydaniem w terminie stosownego aktu lub nie podjął wymaganej czynności. Przed badaniem merytorycznej zasadności wniesionej skargi obowiązkiem Sądu jest sprawdzenie jej wymogów formalnych. Zgodnie bowiem z art. 52 § 1 i 2 p.p.s.a, skargę na bezczynność organu można wnieść po wyczerpaniu środków zaskarżenia, którym to środkiem w tym przypadku, na mocy art. 37 § 1 k.p.a., jest zażalenie do organu wyższej instancji. Skarżący zażalenie takie wniósł w dniu [...] lutego 2016 r. do P. Wojewódzkiego Inspektora Nadzoru Geodezyjnego i Kartograficznego w B., jednakże organ ten uznał zażalenie za nieuzasadnione. Przechodząc z kolei do merytorycznej oceny skargi na samym początku wyjaśnić trzeba, że zakres badania przez sąd sprawy ze skargi na bezczynność organu administracji publicznej sprowadza się w pierwszym rzędzie do rozważenia, czy w ustalonym stanie faktycznym na organie administracji publicznej spoczywa obowiązek wydania aktu lub dokonania czynności kończących postępowanie, a następnie czy uczyniono to w przepisanym terminie, a dalej czy ewentualne opóźnienie ma swe usprawiedliwienie (por. wyrok NSA w Warszawie z dnia 13 stycznia 2016 r., sygn. akt I OSK 2240/15 oraz wyrok WSA w Białymstoku z dnia 15 stycznia 2015 r., sygn. akt II SAB/Bk 98/14). Organ administracji publicznej pozostaje bowiem w bezczynności wówczas, gdy pomimo istniejącego obowiązku, nie załatwia w określonej prawem formie i w określonym prawem terminie, sprawy co do której obowiązujące regulacje czynią go właściwym i kompetentnym. Celem zaś skargi na bezczynność jest doprowadzenie do wydania przez organ aktu lub podjęcia czynności, jednakże bez przesądzenia o treści, czy skutkach tych działań (por. wyrok NSA w Warszawie z dnia 5 marca 2015 r., sygn. akt I OSK 1628/14). W stanie faktycznym niniejszej sprawy skarżący twierdzi, że organ pozostaje w bezczynności, bowiem w dniu [...] lutego 2016 r. odmówił sporządzenia protokołu ustnego złożenia podania o udostępnienie akt sprawy administracyjnej, w których zawarta jest dokumentacja geodezyjna do podziału gruntów pod skoncentrowane budownictwo jednorodzinne w S. z 1987 r. ([...]), nie udostępnił tych akt, nie wydał orzeczenia o odmowie uwzględnienia podania ani nie sporządził protokołu z ustnego ogłoszenia orzeczenia o odmowie uwzględnienia podania. Organ stoi zaś na stanowisku, że w sprawie nie można mówić o bezczynności, gdyż skarżący ani w dniu [...] lutego 2016 r., ani w okresie późniejszym, nie złożył do organu wniosku o udostępnienie tych akt. Zgodnie z art. 63 § 1 k.p.a. podania mogą być wnoszone również ustnie do protokołu. Dotyczy to także żądania udostępnienia akt. Z art. 74 § 2 k.p.a. wynika, że odmowa umożliwienia stronie przeglądania akt, sporządzania z nich notatek, kopii i odpisów, uwierzytelnienia takich kopii i odpisów lub wydania uwierzytelnionych odpisów następuje w drodze postanowienia, na które służy zażalenie. Gdyby zatem przyjąć, że skarżący wnosił o udostępnienie mu przedmiotowych akt, a organ mu odmówił, ale nie wydał w tym względzie postanowienia, to formalnie można by zarzucić organowi pozostawanie w bezczynności. W ocenie Sądu, stan faktyczny w sprawie wyglądał jednak inaczej niż twierdzi skarżący. Sąd nie dał wiary skarżącemu, że w dniu [...] lutego 2016 r. wnosił on ustnie o udostępnienie mu akt sprawy administracyjnej, w których zawarta jest dokumentacja geodezyjna do podziału gruntów pod skoncentrowane budownictwo jednorodzinne w S. z 1987 r. ([...]) oraz, że wnosił on o sporządzenie protokołu ustnego złożenia podania o udostępnienie tych akt. Przeczy temu zebrany w sprawie materiał dowodowy. Sam skarżący twierdzi, że przyszedł do organu z pretensjami odnośnie prowadzenia sprawy wywołanej jego wnioskiem z dnia [...] listopada 2015 r. Potwierdza to pracownica organu K. C., która sporządziła obszerną notatkę służbową. Pracownica ta jednoznacznie wskazała, że przedmiotem rozmowy były zarzuty skarżącego oraz jej wyjaśnienia w kwestiach związanych z załatwianiem tamtej sprawy. Dodatkowo, co jest niesporne, do rozmowy przystąpili też inni pracownicy organu, którzy także próbowali wyjaśnić skarżącemu, w czym jest problem z pozytywnym załatwieniem wniosku skarżącego z dnia [...] listopada 2015 r. Sąd dał też wiarę organowi, że wobec braku porozumienia ze skarżącym, zaproponowano mu aby sporządził swoje żądania w formie pisemnej lub że zostanie sporządzony protokół albo notatka służbowa. Skarżący odmówił jednak sporządzenia swego żądania w formie pisemnej, a w kwestii spisania protokołu lub notatki stwierdził, że nie będzie z pracownicą organu rozmawiał ani niczego pisał. Potwierdzeniem tego jest oświadczenie skarżącego sporządzone w tym dniu (k. 16 akt adm.), w którym napisał, że podporządkuje się każdemu poleceniu na piśmie stróżów prawa, a żadnemu wydanemu ustnie. Zdaniem Sądu, za stanowiskiem organu przemawiają także inne okoliczności. W zażaleniu z dnia [...] lutego 2016 r., skierowanym do organu nadrzędnego, skarżący wskazuje, że jego celem pobytu u Starosty w dniu poprzednim był dostęp do akt i że tego dostępu mu odmówiono. Natomiast w skardze wskazuje on, że cele były dwa, a tym pierwszym kwestia wyjaśnienia przebiegu sprawy zainicjowanej jego wnioskiem z dnia [...] listopada 2015 r. Odnośnie dwóch celów skarżący wypowiedział się także na rozprawie w dniu [...] sierpnia 2016 r. W ocenie Sądu, powyższe jednoznacznie wskazuje na to, że celem przybycia skarżącego do Starosty były kwestie związane z toczącym się postępowaniem wywołanym jego wnioskiem z dnia [...] listopada 2015 r. W piśmie procesowym z dnia 6 lipca 2016 r. (k. 20 akt sądowych) skarżący wprost do tego postępowania nawiązuje i porusza nawet okoliczność, iż organ winien go wezwać do sprecyzowania wniosku z dnia [...] listopada 2015 r. Również w uzasadnieniu skargi wskazuje dodatkowo, że bezczynność Starosty S. trwa od [...] listopada 2015 r., kiedy to złożono pisemne podanie. Jak z powyższego zatem widać, skarżący cały czas pozostaje w orbicie sprawy zainicjowanej w 2015 r., co oznacza, że to ona jest dla niego najważniejsza i ona była przedmiotem rozmów w dniu 2 lutego 2016 r. Kolejnym dowodem na prawdziwość wersji przebiegu zdarzeń wskazanej przez organ jest stwierdzenie skarżącego w uzasadnieniu skargi, że "Z kolei nawet przy przyjęciu wersji Starosty S. co do ustnego podania o udostępnienie akt, to jako pisemne podanie powinno zostać potraktowane zażalenie z dnia [...] lutego 2016 r. na bezczynność". Ze sformułowania tego, w ocenie Sądu, przebija wątpliwość powstała nawet u samego skarżącego odnośnie złożenia przez niego ustnego żądania dostępu do akt sprawy administracyjnej z 1987 r. Z kolei odnośnie przedmiotowego zażalenia stwierdzić trzeba, że było ono skierowane nie do Starosty S. tylko do organu nadrzędnego i Starosta słusznie nie potraktował go jako wniosku o udostępnienie akt, tylko przekazał organowi nadrzędnemu. Reasumując, ze zgromadzonego materiału dowodowego nie wynika, aby skarżący złożył ustne wnioski, o których pisze w skardze. Oznacza to, że w braku tych żądań, organ nie był zobowiązany do udostępniania akt sprawy administracyjnej z 1987 r. (innej niż wszczęta wnioskiem skarżącego z dnia [...] listopada 2015 r.), albo też wydawania orzeczenia o odmowie udostępnienia tych akt, a zatem nie można organowi skutecznie zarzucić w tym względzie bezczynności. Na marginesie można tylko wskazać, że jak trafnie wskazano w wyroku WSA we Wrocławiu z dnia 17 stycznia 2014 r., sygn. akt III SA/Wr 624/13, organ nie jest władny do samodzielnej kwalifikacji podań, ponieważ może to doprowadzić do ustalenia przedmiotu postępowania wbrew intencji wnoszącego podanie. Wniosek wszczynający postępowanie administracyjne, w przypadku wątpliwości co do treści żądania, stanowi podstawę do podjęcia przez organ ustaleń w zakresie rzeczywistej woli osoby, od której pochodzi. A zatem organ był uprawniony do żądania od skarżącego sprecyzowania jego wniosków i żądań. Skoro w stanie faktycznym niniejszej sprawy wystąpiła sytuacja, w której pracownicy organu udzielili skarżącemu stosownych informacji w zakresie toczącego się postępowania wywołanego wnioskiem z dnia [...] listopada 2015 r. i nie byli w stanie zrozumieć ewentualnych innych intencji oraz żądań skarżącego i wprost prosili go o sformułowanie tych żądań na piśmie, to skarżący winien w miarę swoich możliwości temu zadośćuczynić. Tym bardziej, że złożył on w tym dniu oświadczenie pisemne, w którym wskazuje, że chce, aby się do niego zwracać w formie pisemnej. Skoro skarżący mógł napisać takie oświadczenie, to mógł również napisać wniosek o udostępnienie akt. Nic też nie stało na przeszkodzie, aby składając w dniu następnym ([...] lutego 2016 r.) zażalenie do organu nadrzędnego, skarżący wniósł o udostępnienie mu przez Starostę S. przedmiotowych akt. Tak się jednak nie stało i żądanie takie w formie pisemnej nie zostało zgłoszone nawet do czasu rozprawy sądowej (oświadczenie skarżącego na rozprawie). Powyższe zatem jednoznacznie wskazuje na to, że skarżącemu w dniu [...] lutego 2016 r. nie chodziło o dostęp do tych akt i w związku z tym nie złożył on stosownych wniosków. Mając powyższe na uwadze, na mocy art. 151 p.p.s.a., należało orzec jak w sentencji.