II SAB/Bk 58/08

Dnia 7 października 2008 roku Wojewódzki Sąd Administracyjny w Białymstoku Wydział II w składzie następującym: Przewodniczący sędzia NSA Anna Sobolewska - Nazarczyk (spr.), po rozpoznaniu w dniu 7 października 2008 roku na posiedzeniu niejawnym sprawy ze skargi M. J. na bezczynność Samorządowego Kolegium Odwoławczego w S. w przedmiocie wniosku o ustalenie warunków zabudowy i zagospodarowania terenu p o s t a n a w i a: odrzucić skargę Skargą złożoną w dniu 11 września 2008 r. M. J. zarzucił Samorządowemu Kolegium Odwoławczemu w S. przy wydawaniu postanowienia z dnia [...] sierpnia nr [...] w przedmiocie uznania jego zażalenia za nieuzasadnione: – rażące naruszenie prawa poprzez całkowite zignorowanie zasady pogłębiania zaufania obywateli do organów państwa oraz niezgodną z wolą strony i nielogiczną interpretację pisma strony, – rażące naruszenie art. 52 § 3 ustawy – Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi poprzez całkowite pominięcie, – naruszenie art. 52 ust. 2, art. 61 ust. 1 pkt 1, art. 61 ust. 4 ustawy o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym poprzez nierozważnie merytorycznej części sporu oraz § 3 ust. 1 i 2 rozporządzenia Ministra Infrastruktury z dnia 26 sierpnia 2003 roku w sprawie sposobu ustalenia wymagań dotyczących nowej zabudowy i zagospodarowania terenu w przypadku braku miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego poprzez pominięcie tej regulacji. Na tej podstawie wniósł o uchylenie zaskarżonego postanowienie oraz nakazanie Wójtowi Gminy P. zaprzestania naruszenia prawa i wyznaczenie terminu do załatwienia sprawy oraz zasądzenie kosztów postępowania. W odpowiedzi na skargę Samorządowe Kolegium Odwoławcze w S. podkreśliło, iż niezasadnym jest zarzut rażącego naruszenia zasady wyrażonej w art. 8 Kpa poprzez niezgodną z wolą strony interpretacją jego pisma z dnia [...] lipca 2008 r. opatrzonym jako "Wezwanie do zaprzestania naruszania prawa". Jak wynika z treści pisma skarżący żądał zaprzestania naruszania prawa w rozumieniu ustawy o samorządzie gminnym, a także wnosił o wyznaczenie terminu do załatwienia sprawy. Zaprzestanie zaś naruszania prawa w rozumieniu ustawy o samorządzie gminnym może dotyczyć tylko uchwał lub zarządzeń podejmowanych przez organy gminy w sprawach z zakresu administracji publicznej (art. 101 ust. 1 ustawy z dnia 8 marca 1990r. o samorządzie gminnym - Dz.U. z 2001r., Nr 142, poz. 1591 ze zmian.). Wyznaczenie terminu do załatwienia sprawy organowi I instancji nie mogło natomiast mieć miejsca bowiem nie pozostawał on w zwłoce z załatwieniem sprawy. Dodatkowo organ wskazał, iż nie doszło w sprawie do rażącego naruszenia art. 52 § 3 ustawy - Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi - gdyż przepis ten dotyczy skarg na akty lub czynności z zakresu administracji publicznej, o których mowa w art. 3 § 2 pkt 4 i 4a tejże ustawy, dotyczące uprawnień lub obowiązków wynikających z przepisów prawa, nie stanowi zaś o bezczynności. Końcowo również organ podkreślił, iż niezależnie od formy załatwienia przez organ wyższego stopnia zażalenia na bezczynność organu I instancji, stronie przysługuje w dalszym ciągu jedynie skarga na bezczynność organu I instancji. Nie podlega natomiast zaskarżeniu czynność organu wyższego stopnia podjęta w następstwie rozpatrzenia zażalenia na bezczynność organu I instancji. Wojewódzki Sąd Administracyjny zważył, co następuje: W pierwszej kolejności należy wyjaśnić, iż mimo tego, że skarżący żąda zaprzestania naruszenie prawa przez Wójta Gminę P. przy rozpoznawaniu jego wniosku o ustalenie warunków zabudowy, to niewątpliwie należy uznać, iż jego skarga w przedmiotowej sprawie dotyczy bezczynności organu II instancji tj. Samorządowego Kolegium Odwoławczego w S., które to w dniu [...] sierpnia 2008 roku postanowieniem nr [...] uznało zażalenie skarżącego na organ I instancji za nieuzasadnione. Całokształt okoliczności faktycznych niniejszej sprawy, w tym pisma procesowe składane przez skarżącego wskazują, iż jego żądanie zmierza ku temu, aby zdyscyplinować organ I instancji – Wójta Gminy P. do rozpoznania jego wniosku w przedmiocie ustalenia warunków zabudowy, a który to obecnie został przez organ I instancji pozostawiony bez rozpoznania, z uwagi na braki formalne. Skarżący również w skardze niniejszej wnosi o wyznaczenie terminu do załatwienia sprawy. Powyższe okoliczności jednoznacznie wskazują, iż skargę niniejszą należy uznać za skargę na bezczynność organu II instancji, który w ocenie skarżącego nie zobowiązał organu I instancji do rozpoznania jego wniosku. Sąd orzekający w niniejszej sprawie przychyla się również do stanowiska organu II instancji, iż żądanie zaprzestania przez Wójta Gminy P. naruszania prawa nie może być oceniane w kontekście art. 101 ust. 1 ustawy z dnia 8 marca 1990r. o samorządzie gminnym (Dz.U. z 2001r., Nr 142, poz. 1591 ze zmian.) albowiem przepis ten może dotyczyć tylko uchwał lub zarządzeń podejmowanych przez organy gminy w sprawach z zakresu administracji publicznej, zaś w sprawach o ustalenie warunków zabudowy wydawane są jedynie indywidualne decyzje administracyjne, które podlegają zaskarżeniu w trybie art. 52 § 2 w zw. z art. 3 § 2 pkt 1 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002r. – Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz.U. nr 153, poz. 1270 ze zm.), zwane dalej p.p.s.a. Nie można zatem w niniejszej sprawie mówić o naruszeniu art. 52 § 3 p.p.s.a. W okolicznościach przedmiotowej sprawy i przy założeniu, iż skarga powyższa dotyczy bezczynności Samorządowego Kolegium Odwoławczego w S. (innej możliwości nie przewidują obowiązujące przepisy prawa) należy wskazać, że skarga podlega odrzuceniu jako niedopuszczalna. Z treści skargi wynika, że brak działania w sprawie Samorządowego Kolegium Odwoławczego jest zarzucany temu organowi w związku z niewłaściwym, zdaniem skarżącego, rozpatrzeniem zażalenia na bezczynność organu I instancji, tj. Wójta Gminy P. Czynności zaś podejmowane przez organ wyższego stopnia nad organem I instancji w związku z zażaleniem strony na brak działania w sprawie organu I instancji są czynnościami nie podlegającymi zaskarżeniu do sądu administracyjnego (vide: postanowienie WSA w Gliwicach z 24.01.2005 r., sygn. II SA/Ka 767/04). Zgodnie z treścią art. 3 § 2 pkt 8 p.p.s.a., sąd administracyjny orzeka w sprawach skarg na bezczynność organów w przypadkach określonych w pkt 1-4 artykułu 3 § 2 p.p.s.a., tj. decyzji administracyjnej, postanowienia wydanego w postępowaniu administracyjnym, na które służy zażalenie albo kończącego postępowanie, a także postanowienia rozstrzygającego sprawę co do istoty, jak również postanowienia wydanego w postępowaniu egzekucyjnym i zabezpieczającym, na które służy zażalenie oraz aktów i czynności z zakresu administracji publicznej dotyczących uprawnień lub obowiązków wynikających z przepisów prawa. W myśl tego przepisu zaskarżenie bezczynności organu administracji publicznej jest dopuszczalne tylko w takim zakresie, w jakim dopuszczalne jest na mocy art. 3 § 2 pkt 1 – 4 p.p.s.a. zaskarżenie decyzji, postanowień oraz innych aktów i czynności. Rozstrzygnięcie w przedmiocie załatwienia przez organ II instancji zażalenia na bezczynność organu I instancji niezależnie od formy nie podlega zaskarżeniu do sądu administracyjnego. Zaskarżanie bezczynności organu do sądu administracyjnego jest bowiem możliwe tylko w odniesieniu do postanowień zaskarżalnych, ewentualnie kończących postępowanie lub rozstrzygających sprawę co do istoty. Jak wskazał NSA w postanowieniu z dnia 17.01.2006 r., sygn. I OSK 306/05 (LEX 196463) rozstrzygnięcie organu II instancji w przedmiocie bezczynności organu I instancji nie jest postanowieniem kończącym postępowanie w sprawie, nie przysługuje też od niego zażalenie. Jest to postanowienie wynikające w toku postępowania, lecz nie rozstrzygające co do istoty sprawy. Tego rodzaju postanowienia nie podlegają zaś zaskarżeniu do sądu administracyjnego. Jak podkreślił również WSA w Białymstoku w wyroku z dnia 04.12.2006 r. w sprawie II SA/Bk 14/06 (LEX nr 284727) "(...) przy ocenie dopuszczalności skargi sądowoadministracyjnej na bezczynność organu znaczenia decydującego nie może mieć (...) sposób rozpoznania takiego zażalenia przez organ wyższego stopnia. Niezależnie od formy załatwienia przez organ wyższego stopnia zażalenia na bezczynność organu I instancji, stronie zostaje bowiem otwarta droga do podniesienia przed sądem administracyjnym bezczynności organu I instancji. Nie podlega natomiast zaskarżeniu do sądu administracyjnego czynność organu wyższego stopnia podjęta w następstwie rozpatrzenia zażalenia na bezczynność organu I instancji. Teza ta poparta jest także w literaturze, gdzie warunkuje się wniesienie skargi na bezczynność organu I instancji, a nie organu wyższego stopnia (vide: J. Borkowski [w] B. Adamiak, J. Borkowski Kodeks postępowania administracyjnego Komentarz, Wydawnictwo C.H. Beck, Warszawa 2006, str. 285). Także obecny skład sądu popiera powyższe stanowisko. Rozstrzygnięcie organu wyższego stopnia (niezależnie od jego formy) w przedmiocie bezczynności organu I instancji jako nie mieszczące się w kategorii postanowień, o jakich mowa w art. 3 § 2 pkt 2 ustawy Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi, skutkuje tym, że nie może być przedmiotem skargi na bezczynność organu, wniesionej do sądu administracyjnego. W tej sytuacji niniejszą skargę jako niepodlegającą rozpoznaniu przez sąd administracyjny na podstawie art. 58 §1 pkt 1 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002r. – Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz.U. nr 153, poz. 1270 ze zm.) należało odrzucić. Na marginesie podkreślić również należało, iż z uwagi na procesowy charakter niniejszej rozstrzygnięcia nie mogły podlegać ocenie Sądu merytoryczne zarzuty dotyczącego postępowania w przedmiocie rozpoznania wniosku o wydanie warunków zabudowy.