II SAB/Bk 62/23

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Białymstoku w składzie następującym: Przewodniczący sędzia WSA Małgorzata Anna Dziemianowicz, Sędziowie sędzia WSA Grzegorz Dudar, sędzia WSA Dariusz Marian Zalewski (spr.), , po rozpoznaniu w Wydziale II na posiedzeniu niejawnym w dniu 30 sierpnia 2023 r. w trybie uproszczonym sprawy ze skargi Stowarzyszenia S. w W. na bezczynność Dyrektora Regionalnej Dyrekcji Lasów Państwowych w Białymstoku w przedmiocie informacji publicznej 1. zobowiązuje Dyrekcję Regionalną Lasów Państwowych w Białymstoku do załatwienia wniosku S. z dnia 27 kwietnia 2023 r. w terminie 14 dni od dnia otrzymania prawomocnego odpisu wyroku wraz z aktami sprawy, 2. stwierdza, że organ dopuścił się bezczynności, 3. stwierdza, że bezczynność nie miała miejsca z rażącym naruszeniem prawa, 4. zasądza od Dyrektora Regionalnej Dyrekcji Lasów Państwowych w Białymstoku na rzecz Stowarzyszenia S. w W. kwotę 597 (pięćset dziewięćdziesiąt siedem) złotych tytułem zwrotu kosztów postępowania. I. Rozstrzygnięcie zapadło w następującym stanie faktycznym: 1. Wnioskiem z 27 kwietnia 2023 r. przesłanym za pośrednictwem ePUAP Stowarzyszenie S. w W. (dalej powoływane jako Stowarzyszenie, skarżący) zwróciło się do Regionalnej Dyrekcji Lasów Państwowych w Białymstoku o udostępnienie informacji o reklamach i ogłoszeniach wykupionych przez Regionalną Dyrekcję Lasów Państwowych w 2022 roku w mediach, poprzez przesłanie zestawienia zawierającego tytuł czasopisma/radia/telewizji i zbiorczej kwoty brutto, na którą opiewały umowy na publikację reklam i ogłoszeń w 2022 roku w ww. mediach. 2. Pismem z 11 maja 2023 r. w odpowiedzi na ten wniosek Dyrektor Regionalnej Dyrekcji Lasów Państwowych w Białymstoku (dalej powoływany jako Dyrektor RDLP, organ) wezwał Stowarzyszenie do wykazania, że udostępnienie wnioskowanej informacji publicznej, jest szczególnie istotne dla interesu publicznego oraz do podpisania wniosku z uzasadnieniem własnoręcznym podpisem osób umocowanych do reprezentacji wnioskodawcy lub złożenia wniosku na ePUAP Regionalnej Dyrekcji Lasów Państwowych w Białymstoku w terminie 14 dni licząc od dnia doręczenia tego pisma. Organ stwierdził bowiem, że żądany przez Stowarzyszenie zakres informacji może zostać zakwalifikowany jako informacja publiczna przetworzona z uwagi na to, że Regionalna Dyrekcja Lasów Państwowych w Białymstoku musi wyodrębnić ze zbioru danych SILP i odpowiednio je przetworzyć, tak aby udzielić informacji. 3. W odpowiedzi z 19 maja 2023 r. Stowarzyszenie stwierdziło, że organ nie wskazał, na czym rzeczywiście miałoby polegać wytworzenie nowo jakościowej informacji. Stowarzyszenie wyjaśniło, że szczególnie istotne dla interesu publicznego jest poznanie rzeczywistych wydatków struktur Lasów Państwowych w związku z informacjami medialnymi, że Lasy Państwowe są zarządzane w sposób polityczny i może dochodzić do wykorzystywania majątku Lasów Państwowych do wspierania procesów politycznych, a ponadto według niektórych doniesień mediów wydatki związane z mediami są w Lasach Państwowych "ukrywane", a dodatkowo mogą być wykorzystywane do wspierania określonych osób, czy też środowisk. Wobec tego Stowarzyszenie podniosło, że uzyskanie informacji pozwoliłoby ewentualnie doniesienie medialne potwierdzić albo je zdementować, na czym powinno zależeć organowi. 4. W piśmie z 1 czerwca 2023 r. organ poinformował Stowarzyszenie o pozostawieniu wniosku o udostępnienie informacji publicznej bez rozpoznania. W ocenie organu wnioskodawca nie wykazał szczególnej istotności uzyskania informacji przetworzonej dla interesu publicznego. Wnioskodawca w ogóle nie podjął się wykazania szczególnej istotności dla interesu publicznego w niniejszej sprawie. Dyrektor RDLP stwierdził, że wnioskodawca usiłował przerzucić ciężar dowodzenia na Regionalną Dyrekcję Lasów Państwowych w Białymstoku, podczas gdy to wnioskodawca – jako gospodarz wniosku – jest zobowiązany do wykazania zaistnienia przesłanki szczególnej istotności dla interesu publicznego. Zdaniem organu odmawiając wykazania tej przesłanki, wnioskodawca uniemożliwił merytoryczne rozpoznanie wniosku. 5. W dniu 7 czerwca 2023 r. Stowarzyszenie wystosowało wezwanie do wykonania wniosku, po czym w dniu 20 czerwca 2023 r. organ ponownie wskazał, że nie ma możliwości merytorycznej oceny wniosku. 6. W skardze do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Białymstoku Stowarzyszenie zaskarżyło bezczynność Regionalnej Dyrekcji Lasów Państwowych w Białymstoku w przedmiocie wniosku z dnia 27 kwietnia 2023 r. o udostępnienie informacji publicznej. Skarżący zarzucił naruszenie: 1) art. 61 ust. 1 Konstytucji Rzeczypospolitej Polskiej z dnia 2 kwietnia 1997 r. i art. 1 ust. 1 ustawy z dnia 6 września 2001 r. o dostępie do informacji publicznej (Dz.U. z 2022 r. poz. 902, dalej jako: u.d.i.p.) poprzez ich niezastosowanie i nieudostępnienie skarżącemu informacji o reklamach i ogłoszeniach wykupionych przez Regionalną Dyrekcję Lasów Państwowych w 2022 roku w mediach i przesłanie zestawienia zawierającego tytuł czasopisma/radia/telewizji i zbiorczej kwoty brutto, na którą opiewały umowy na publikację reklam i ogłoszeń w 2022 roku w ww. mediach; 2) art. 13 ust. 1 u.d.i.p., poprzez jego niezastosowanie i nieudostępnienie skarżącemu informacji o reklamach i ogłoszeniach wykupionych przez Regionalną Dyrekcję Lasów Państwowych w 2022 roku w mediach i przesłanie zestawienia zawierającego tytuł czasopisma/radia/telewizji i zbiorczej kwoty brutto, na którą opiewały umowy na publikację reklam i ogłoszeń w 2022 roku w ww. mediach; 3) art. 3 ust. 1 pkt 1 u.d.i.p., poprzez jego zastosowanie i uznanie, że informacja wnioskowana przez skarżącego o reklamach i ogłoszeniach wykupionych przez Regionalną Dyrekcję Lasów Państwowych w 2022 roku w mediach i przesłanie zestawienia zawierającego tytuł czasopisma/radia/telewizji i zbiorczej kwoty brutto, na którą opiewały umowy na publikację reklam i ogłoszeń w 2022 roku w ww. mediach jest informacją przetworzoną, a skarżący powinien był wykazać, że informacja jest szczególnie istotna dla interesu publicznego, 4) art. 63 § 2 i 3 i 64 § 2 ustawy z dnia z dnia 14 czerwca 1960 r. Kodeks postępowania administracyjnego (Dz.U. z 2023 r. poz. 775 ze zm., dalej jako: k.p.a.), poprzez ich zastosowanie i pozostawienie wniosku skarżącego o udostępnienie informacji bez rozpoznania, podczas gdy wniosek złożony przez skarżącego został podpisany przez osoby upoważnione, złożony za pośrednictwem ePUAP, a ewentualny brak wykazania przez podmiot zainteresowany uzyskaniem informacji przetworzonej przesłanki, że jest to szczególnie istotne dla interesu publicznego, nie może być traktowane jako brak formalny i w konsekwencji niedopuszczalne jest w takim wypadku zastosowanie sankcji pozostawienia podania bez rozpoznania. W uzasadnieniu skargi podniesiono, że Regionalna Dyrekcja Lasów Państwowych jest podmiotowo zobowiązana do udostępniania informacji w trybie u.d.i.p. i uszczegółowiającego zarządzenia Dyrektora Generalnego Lasów Państwowych z dnia 25 czerwca 2021 r. w sprawie zasad udostępniania informacji przez jednostki organizacyjne Lasów Państwowych. Stowarzyszenie wyraziło pogląd, że organ prawdopodobnie źle interpretuje pojęcie informacji przetworzonej. W jego przekonaniu trudno uznać, że organ jako jednostka publiczna nie prowadzi zestawień księgowych, z których wynikałyby ponoszone przez niego wydatki. Jeśliby zaś uznać, że stworzenie takiego zestawienia/informacji jest na tyle angażujące organizacyjnie, że należy ocenić je za informację przetworzoną, to według skarżącego organ zobowiązany był podać konkretne fakty, które tę okoliczność by potwierdzały. Ponadto zdaniem Stowarzyszenia organ zastosował w sprawie rygor, którego nie przewiduje ustawa o dostępie do informacji publicznej. Wskazano, że przepisy k.p.a. mogą być stosowane tylko w przypadkach określonych w u.d.i.p. Ta ustawa nie daje natomiast możliwości zastosowania art. 64 § 2 k.p.a., tj. pozostawienia wniosku bez rozpoznania. Wobec powyższego skarżący wniósł o zobowiązanie Regionalnej Dyrekcji Lasów Państwowych w Białymstoku do rozpoznania wniosku skarżącego z dnia 27 kwietnia 2023 r. o udostępnienie informacji, stwierdzenie, że bezczynność organu miała miejsce z rażącym naruszeniem prawa, rozpoznanie niniejszej skargi w trybie art. 21 u.d.i.p., wymierzenie organowi grzywny w wysokości określonej w art. 154 § 6 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. – Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz.U. z 2023 r. poz. 1634, dalej jako: p.p.s.a.), a także o zasądzenie na rzecz skarżącego zwrotu kosztów postępowania, w tym kosztów zastępstwa procesowego według norm przepisanych. 4. W odpowiedzi na skargę organ wniósł o jej oddalenie. II. Wojewódzki Sąd Administracyjny w Białymstoku zważył, co następuje: 1. Zgodnie z art. 1 ustawy z dnia 25 lipca 2002 r. – Prawo o ustroju sądów administracyjnych (t.j. Dz.U. z 2022 r. poz. 2492) oraz art. 3 § 1 p.p.s.a. sąd administracyjny sprawuje kontrolę działalności administracji publicznej pod względem zgodności z prawem, stosując środki przewidziane w ustawie. Kontrola działalności administracji publicznej sprawowana przez sądy administracyjne obejmuje również bezczynność organów. Na gruncie ustawy o dostępie do informacji publicznej, bezczynność organu polega na tym, że organ będąc właściwym w sprawie i zobowiązanym do zareagowania na wniosek o udostępnienie informacji publicznej w sposób przewidziany tą ustawą, wbrew przepisom prawa ani nie udostępnia w nakazanym terminie w drodze czynności materialno-technicznej żądanej informacji, ani też nie wydaje stosownej decyzji administracyjnej o odmowie udostępnienia informacji publicznej bądź o umorzeniu postępowania. 2. W myśl art. 134 § 1 p.p.s.a. sąd rozstrzyga w granicach danej sprawy, nie będąc jednak związany zarzutami i wnioskami skargi oraz powołaną w niej podstawą prawną. Wykładnia powołanego przepisu wskazuje, że sąd ma nie tylko prawo, ale i obowiązek dokonania oceny zgodności z prawem zaskarżonego aktu administracyjnego, nawet wówczas, gdy dany zarzut nie został w skardze podniesiony. Z drugiej jednak strony, granicą praw i obowiązków sądu, wyznaczoną w art. 134 § 1 p.p.s.a. jest zakaz wkraczania w sprawę nową. Granice te zaś wyznaczone są dwoma aspektami, mianowicie: legalnością działań organu oraz całokształtem aspektów prawnych tego stosunku prawnego, który był objęty treścią zaskarżonego rozstrzygnięcia. 3. Rozpoznając sprawę według powyższych kryteriów należy uznać, że skarga zasługuje na uwzględnienie. 4. Na wstępie należy wyjaśnić, iż zgodnie z art. 32 ust. 1 ustawy z dnia 28 września 1991 r. o lasach (Dz. U. z 2017 r. poz. 788, z późn. zm.), Lasy Państwowe są państwową jednostką organizacyjną nieposiadającą osobowości prawnej, reprezentującą Skarb Państwa w zakresie zarządzanego mienia. Z kolei, w art. 32 ust. 2 tej ustawy wymieniono jednostki organizacyjne wchodzące w skład Lasów Państwowych, do których należy m.in. nadleśnictwo (pkt 3). Natomiast, zgodnie z art. 35 ww. ustawy nadleśniczy kieruje nadleśnictwem oraz reprezentuje Skarb Państwa w stosunkach cywilnoprawnych, w zakresie swojego działania. W świetle przytoczonych przepisów nie ulega wątpliwości, że stosownie do art. 4 ust. 1 pkt 3 ustawy o dostępie do informacji publicznej nadleśniczy, jako podmiot reprezentujący Skarb Państwa, jest podmiotem zobligowanym do udzielenia informacji, jakie są w jego posiadaniu, a mają charakter informacji publicznej (art. 4 ust. 3). Nadleśniczy nie jest zatem organem władzy publicznej, o którym mowa w art. 4 ust. 1 pkt 1 ustawy o dostępie do informacji publicznej, lecz podmiotem reprezentującym Skarb Państwa zgodnie z odrębnymi przepisami, tj. przepisami ustawy o lasach - art. 4 ust. 1 pkt 3 ustawy o dostępie do informacji publicznej (por. postanowienie NSA z dnia 24 kwietnia 2018 r., sygn. akt I OSK 1193/18, wyroki przytaczane w uzasadnieniu dostępne są na https://orzeczenia.nsa.gov.pl). Nie ulega więc wątpliwości, że w niniejszej sprawie miał zastosowanie art. 17 ustawy o dostępie do informacji publicznej. 5. W tej sprawie Stowarzyszenie zwróciło się z wnioskiem o udostępnienie informacji o reklamach i ogłoszeniach wykupionych przez Regionalną Dyrekcję Lasów Państwowych w 2022 roku w mediach, poprzez przesłanie zestawienia zawierającego tytuł czasopisma/radia/telewizji i zbiorczej kwoty brutto, na którą opiewały umowy na publikację reklam i ogłoszeń w 2022 roku w ww. mediach. Zdaniem organu jest to informacja publiczna przetworzona, w związku z czym wezwał stronę do wykazania szczególnego interesu. W odpowiedzi stowarzyszenie wyraziło pogląd, że żądana informacja nie ma charakteru informacji przetworzonej. Przy tym wskazał stanowisko w zakresie wykazania, że udostępnienie informacji jest szczególnie istotne dla interesu publicznego. W orzecznictwie jednolicie przyjmuje się, że w przypadku, gdy zdaniem podmiotu zobowiązanego do udostępnienia informacji publicznej żądane dane zawierają w istocie wniosek o udostępnienie informacji publicznej przetworzonej powinien on zwrócić się do wnioskodawcy o wykazanie, że jego działanie jest szczególnie istotne dla interesu publicznego – art. 3 ust. 1 pkt 1 u.d.i.p. Jeżeli wnioskodawca tego nie uczyni, wówczas wniosek o udostępnienie informacji przetworzonej winien zostać rozpoznany zarówno, gdy brak w nim będzie jakiegokolwiek uzasadnienia "szczególnego interesu publicznego", jak również, kiedy wnioskodawca w ogóle nie zareaguje na wezwanie, by ten interes wykazać. W takiej sytuacji podmiot zobowiązany powinien samodzielnie zbadać przesłanki przemawiające za istnieniem szczególnej istotności dla interesu publicznego. Jeżeli uzna, że takie przesłanki wystąpią wówczas powinien udzielić informacji. Natomiast w sytuacji, jeśli ocena przeprowadzona przez podmiot zobowiązany będzie negatywna - powinien na podstawie art. 16 ust. 1 u.d.i.p. wydać decyzję o odmowie udostępnienia żądanej informacji (por. wyrok NSA z dnia 7 lipca 2021 r., III OSK 3142/21). Wnioskodawca występujący o udostępnienie informacji publicznej na etapie składania wniosku nie musi wiedzieć, że żądana przez niego informacja ma charakter informacji publicznej przetworzonej. Podmiot zobowiązany do jej udostępnienia powinien zatem poinformować wnioskodawcę, że dana informacja jest w jego ocenie informacją przetworzoną, wobec czego jej udostępnienie jest możliwe w zakresie, w jakim jest to szczególnie istotne dla interesu publicznego. Wnioskodawca musi mieć bowiem realną możliwość uzyskania informacji, a co za tym idzie – możliwość wykazania w zakreślonym przez podmiot zobowiązany terminie, że zachodzi przesłanka warunkująca uzyskanie informacji, o której mowa w art. 3 ust. 1 pkt 1 – wyrok NSA z dnia 22 listopada 2018 r., I OSK 2622/16. 6. Przekładając powyższe na grunt niniejszej sprawy, należy wskazać, że pismem z 11 maja 2023 r. w odpowiedzi na wniosek Skarżącego Dyrektor RDLP, wezwał Stowarzyszenie do wykazania, że udostępnienie wnioskowanej informacji publicznej, jest szczególnie istotne dla interesu publicznego oraz do podpisania wniosku z uzasadnieniem własnoręcznym podpisem osób umocowanych do reprezentacji wnioskodawcy lub złożenia wniosku na ePUAP Regionalnej Dyrekcji Lasów Państwowych w Białymstoku w terminie 14 dni licząc od dnia doręczenia tego pisma. Organ stwierdził bowiem, że żądany przez Stowarzyszenie zakres informacji może zostać zakwalifikowany jako informacja publiczna przetworzona z uwagi na to, że Regionalna Dyrekcja Lasów Państwowych w Białymstoku musi wyodrębnić ze zbioru danych SILP i odpowiednio je przetworzyć, tak aby udzielić informacji. W odpowiedzi na powyższe pismem z 19 maja 2023 r. Stowarzyszenie stwierdziło, że organ nie wskazał, na czym rzeczywiście miałoby polegać wytworzenie nowo jakościowej informacji. Stowarzyszenie wyjaśniło, że szczególnie istotne dla interesu publicznego jest poznanie rzeczywistych wydatków struktur Lasów Państwowych w związkuz informacjami medialnymi, że Lasy Państwowe są zarządzane w sposób polityczny i może dochodzić do wykorzystywania majątku Lasów Państwowych do wspierania procesów politycznych, a ponadto według niektórych doniesień mediów wydatki związane z mediami są w Lasach Państwowych "ukrywane", a dodatkowo mogą być wykorzystywane do wspierania określonych osób, czy też środowisk. Wobec tego Stowarzyszenie podniosło, że uzyskanie informacji pozwoliłoby ewentualnie doniesienie medialne potwierdzić albo je zdementować, na czym powinno zależeć organowi. W piśmie z 1 czerwca 2023 r. organ poinformował Stowarzyszenie o pozostawieniu wniosku o udostępnienie informacji publicznej bez rozpoznania. W ocenie organu wnioskodawca nie wykazał szczególnej istotności uzyskania informacji przetworzonej dla interesu publicznego. Wnioskodawca w ogóle nie podjął się wykazania szczególnej istotności dla interesu publicznego w niniejszej sprawie Tymczasem godnie z przepisami prawa i ich prawidłową wykładnią dokonaną we wskazywanym powyżej orzecznictwem sądów administracyjnych podmiot zobowiązany (organ) powinien samodzielnie zbadać przesłanki przemawiające za istnieniem szczególnej istotności dla interesu publicznego, jeśli nie przekonuje go argumentacja strony skarżącej. przypadku gdy organ uzna, że takie przesłanki wystąpią wówczas powinien udzielić informacji. Natomiast w sytuacji, jeśli ocena przeprowadzona przez podmiot zobowiązany będzie negatywna - powinien na podstawie art. 16 ust. 1 u.d.i.p. wydać decyzję o odmowie udostępnienia żądanej informacji. 7. W tej sprawie należy więc podzielić tę część zarzutów skargi, które wskazują, że doszło do naruszenia art. 16 u.d.i.p., i k.p.a. poprzez pozostawienie wniosku skarżącego o udostępnienie informacji bez rozpoznania, podczas gdy wniosek złożony przez skarżącego został podpisany przez osoby upoważnione, złożony za pośrednictwem ePUAP, a ewentualny brak wykazania przez podmiot zainteresowany uzyskaniem informacji przetworzonej przesłanki, że jest to szczególnie istotne dla interesu nie może być traktowane jako brak formalny i w konsekwencji niedopuszczalne jest w takim wypadku zastosowanie sankcji pozostawienia podania bez rozpoznania. 8. W ponownie prowadzonym postępowaniu administracyjnym podmiot zobowiązany (organ) powinien samodzielnie zbadać przesłanki przemawiające za istnieniem szczególnej istotności dla interesu publicznego, jeśli nie przekonuje go argumentacja strony skarżącej, co do zaistnienia takiej szczególnej istotności. W przypadku gdy organ uzna, że takie przesłanki wystąpią wówczas powinien udzielić informacji. Natomiast w sytuacji, jeśli ocena przeprowadzona przez podmiot zobowiązany będzie negatywna - powinien na podstawie art. 16 ust. 1 u.d.i.p. wydać decyzję o odmowie udostępnienia żądanej informacji. 9. Mając powyższe względy na uwadze, w ocenie Sądu, organ w tej sprawie dopuścił się bezczynności (zobowiązanie do rozpatrzenia wniosku - pkt 1 wyroku), jednakże nie było wystarczających podstaw do stwierdzenia, że bezczynność ta miała miejsce z rażącym naruszeniem prawa, w rozumieniu art. 149 § 1a p.p.s.a. (pkt 2 wyroku). Bezczynność organu nie wynikała więc ze złej woli organu, nie miała cech celowego ignorowania lub lekceważenia obowiązków nałożonych na organ przepisami prawa. Podkreślić należy, że rażące naruszenie prawa oznacza wadliwość o szczególnie dużym ciężarze gatunkowym i ma miejsce w razie oczywistego braku podejmowania przez organ jakichkolwiek czynności, oczywistego lekceważenia wniosku wnioskodawcy i jawnego natężenia braku woli do załatwienia sprawy, jak i w razie ewidentnego niestosowania przepisów prawa. Istotą rażącego naruszenia prawa jest bowiem pozbawiona jakichkolwiek wątpliwości oczywistość stwierdzonego naruszenia (zob. wyrok NSA: z dnia 4 czerwca 2019 r., sygn. akt II OSK 3374/18; z dnia 6 sierpnia 2019 r., sygn. akt II OSK 1802/19; publ. CBOSA). 10. Z tych samych powodów Sąd nie znalazł podstaw do wymierzenia organowi grzywny na podstawie art. 149 § 2 p.p.s.a. Wobec tego Sąd, na podstawie art. 151 p.p.s.a., oddalił skargę w tym zakresie. 11. O kosztach postępowania orzeczono na podstawie art. 200 w zw. z art. 205 § 2 P.p.s.a. Na koszty te składają się wpis od skargi (100 zł) i wynagrodzenie radcy prawnego (480 zł) i opłaty skarbowej (17 zł). 12. W tym stanie rzeczy Wojewódzki Sąd Administracyjny w Białymstoku orzekł jak w sentencji.