II SAB/Bk 65/19

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Białymstoku w składzie następującym: Przewodniczący sędzia NSA Elżbieta Trykoszko (spr.), Sędziowie asesor sądowy WSA Elżbieta Lemańska, sędzia WSA Małgorzata Roleder, Protokolant st. sekretarz sądowy Sylwia Tokajuk, po rozpoznaniu w Wydziale II na rozprawie w dniu 26 września 2019 r. sprawy ze skargi D. R. na bezczynność Komendanta Miejskiego Policji w B. w przedmiocie naliczenia i wypłacenia należności pieniężnej w związku z nabyciem prawa do wzrostu uposażenia zasadniczego z tytułu wysługi lat 1. umarza postępowanie sądowe w zakresie zobowiązania Komendanta Miejskiego Policji w B. do wydania decyzji załatwiającej wniosek D. R. z dnia [...] lipca 2014 roku; 2. stwierdza, że organ dopuścił się bezczynności; 3. stwierdza, że bezczynność organu miała miejsce z rażącym naruszeniem prawa; 4. wymierza Komendantowi Miejskiemu Policji w B. grzywnę w kwocie 2.000,00 (dwa tysiące) złotych. D. R. (dalej powoływany jako: "skarżący") złożył w dniu [...] czerwca 2019 r., (za pośrednictwem Komendanta Miejskiego Policji w B.) skargę na bezczynność Komendanta Miejskiego Policji w B. w sprawie rozpoznania jego wniosku z [...] lipca 2014r. w przedmiocie naliczenia i wypłacenia za okres trzech lat wstecz liczonych do daty [...] czerwca 2013r. kwoty wzrostu uposażenia związanego z nabyciem prawa do wzrostu uposażenia zasadniczego z tytułu wysługi lat, potwierdzonym decyzją z [...] czerwca 2014r. Skarżący zarzucił organowi rażące przekroczenie terminów do załatwienia sprawy w przedmiotowym postępowaniu oraz wniósł o: 1) zobowiązanie Komendanta Miejskiego Policji do wydania odpowiedniego aktu administracyjnego w terminie 14 dni od daty doręczenia akt organowi; 2) dokonanie kontroli przewlekłości postępowania administracyjnego, którego dotyczy skarga; 3) zobowiązanie Komendanta Miejskiego Policji w B. do ukarania dyscyplinarnego pracownika winnego niezałatwienia sprawy w terminie; 4) na podstawie art. 6 ustawy z dnia 20 stycznia 2011 r. o odpowiedzialności funkcjonariuszy publicznych za rażące naruszenie prawa (Dz.U. 2011 r., poz. 173) w zw. z art. 149 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. z 2018 r., poz. 1302, dalej powoływanej jako: "P.p.s.a.") o orzeczenie czy bezczynność lub przewlekłe prowadzenie postępowania miały miejsce z rażącym naruszeniem prawa, mimo, że będą podstawy do umorzenia postępowania sądowego w zakresie dotyczącym zobowiązania organu do wydania aktu, jeśli taki zostanie wydany przez organ po wniesieniu skargi do sądu; 5) wymierzenie organowi grzywny na podstawie art. 149 § 2 P.p.s.a. w maksymalnej wysokości określonej w art. 154 § 6 P.p.s.a.; 6) zasądzenie kosztów postępowania. Skarżący wskazał, że w związku z rozkazem personalnym nr [...] z [...] lipca 2014 r., stwierdzającym uzyskanie z dniem [...] czerwca 2013r. prawa do wzrostu uposażenia zasadniczego z tytułu wysługi lat, złożył do Komendanta Miejskiego Policji w B. wniosek o naliczenie i wypłacenie należności pieniężnej za okres trzech lat wstecz do dnia [...] czerwca 2013r. Z uwagi na niezałatwienie sprawy, skarżący wniósł [...] kwietnia 2019 r. ponaglenie do Komendanta Wojewódzkiego Policji w B., które również pozostało bez odpowiedzi. W odpowiedzi na wywiedzioną skargę na bezczynność, organ wniósł o jej oddalenie. Wyjaśnił, że do dnia wpływu ponaglenia Komendant Miejski Policji nie miał wiedzy, że nie została skarżącemu doręczona odpowiedź na raport z [...] lipca 2014r., który wpłynął do organu dnia [...] lipca 2014r. Podkreślił, że skarżący przed złożeniem ponaglenia nie zgłaszał faktu nieotrzymania odpowiedzi na raport mimo tego, że od złożenia raportu upłynęło prawie 5 lat. Organ podał, iż ustalił, że skarżący w 2014r. nie pokwitował odbioru odpowiedzi na raport. Po ustaleniu braku potwierdzenia odbioru odpowiedzi na raport, organ – po ponagleniu - wystosował do skarżącego [...] czerwca 2019r. pismo informujące o nieodebranym stanowisku w sprawie raportu oraz dołączył do informacji odpis stanowiska z [...] lipca 2014r. (tj. odpowiedzi przełożonego na raport z [...] lipca 2014r.) wraz z pouczeniem o prawie do wniesienia odwołania od negatywnego rozpatrzenia wniosku o naliczenie wzrostu uposażenia za okres wsteczny. Organ dodał, że skarżący po otrzymaniu w czerwcu 2019r. stanowiska w sprawie raportu z [...] lipca 2014r. i pouczeniu o prawie wniesienia odwołania, takie odwołanie złożył. Organ stwierdził, że niewykonanie czynności doręczenia decyzji nie stanowi bezczynności organu w rozumieniu art. 3 § 2 pkt 8 P.p.s.a. Sama odpowiedź na raport skarżącego została udzielona bez zbędnej zwłoki, bo już w dniu [...] lipca 2014r. Wojewódzki Sąd Administracyjny w Białymstoku zważył, co następuje: Skarga podlegała uwzględnieniu aczkolwiek nie w zakresie wszystkich wniosków sprecyzowanych przez stronę skarżącą. Uwzględniając skargę na bezczynność organu Sąd administracyjny może bowiem orzec tylko tyle na ile pozwala ustawa Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi oraz ustalony na datę orzekania stan sprawy. Należy bowiem podkreślić, że rozpoznając skargę na bezczynność organu administracji publicznej, sąd administracyjny orzeka z uwzględnieniem stanu faktycznego i prawnego sprawy, ustalonego w dniu wydania orzeczenia (vide: postanowienie NSA z 23.09.1986r. sygn. IV SAB 8/86). Kryterium ocennym zasadności skarg na bezczynność jest ustalenie, czy nakazanie organowi administracji wydania decyzji albo aktu lub dokonania czynności, będzie dopuszczalne, uzasadnione i celowe w świetle stanu faktycznego i prawnego sprawy istniejącego w dacie orzekania. Tym się różni sposób rozstrzygania spraw ze skarg na działanie organu od rozstrzygania spraw ze skarg na bezczynność. Przy skargach na działanie (przybierające formy działania zaskarżalne do sądu), sąd administracyjny orzeka o zgodności działania z prawem poprzez pryzmat okoliczności faktycznych i prawnych z daty wydania przez organ aktu (decyzji) czy dokonania czynności. Przy orzekaniu w sprawach ze skarg na bezczynność sąd administracyjny musi uwzględniać stan faktyczny i prawny z daty orzekania przez sąd, po to by ewentualne zobowiązanie organu do podjęcia działania (przy uznaniu zasadności skargi) było spójne z sytuacją prawną i faktyczną istniejącą w dacie orzekania. Jak stanowi zaś art. 149 ustawy Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi, Sąd uwzględniając skargę na bezczynność organu: - zobowiązuje organ do wydania w określonym czasie aktu lub dokonania czynność; - zobowiązuje organ do stwierdzenia albo uznania uprawnienia lub obowiązku wynikających z przepisów prawa; -stwierdza, że organ dopuścił się bezczynności (lub przewlekłego prowadzenia postępowania); -stwierdza, czy bezczynność organu (lub przewlekłe prowadzenie postępowania przez organ) miało miejsce z rażącym naruszeniem prawa. Sąd może ponadto – jak stanowi § 1 "b" art. 149 oraz § 2 art. 149 P.p.s.a – orzec o istnieniu lub nieistnieniu uprawnienia lub obowiązku, jeżeli pozwala na to charakter sprawy oraz niebudzące uzasadnionych wątpliwości okoliczności jej stanu faktycznego i prawnego oraz może orzec – z urzędu lub na wniosek strony – o wymierzeniu organowi grzywny w wysokości określonej w art. 154 § 6 lub przyznać od organu na rzecz skarżącego sumę pieniężną do wysokości połowy kwoty określonej w art. 154 § 6. Na podstawie akt postępowania administracyjnego Sąd ustalił, że stan faktyczny i prawny rozpatrywanej sprawy tworzą następujące, uporządkowane chronologicznie zdarzenia: – w dniu [...] lipca 2014 r. skarżący złożył do Komendanta Miejskiego Policji w B. wniosek o naliczenie i wypłacenie mu należności pieniężnej za okres trzech lat do dnia [...] czerwca 2013r. w związku ze wzrostem stażu pracy oraz nabyciem prawa do wzrostu uposażenia zasadniczego z tytułu wysługi lat (k.23 akt administracyjnych); – w dniu [...] lipca 2014r. zostaje sporządzona notatka służbowa z rozmowy telefonicznej pracownika kadr KMP ze skarżącym, informująca, że wniosek z [...] lipca 2014r. nie jest odwołaniem od decyzji z [...] czerwca 2014r. Nr [...]. stwierdzającej nabycie przez skarżącego uprawnienia do wzrostu uposażenia zasadniczego o 10 % z tytułu wysługi lat na dzień [...] czerwca 2013r., a prośbą o naliczenie i wypłatę kwoty wzrostu uposażenia za okres trzech lat wstecz do dnia [...] czerwca 2013r (k. 25 akt administracyjnych); – w dniu [...] lipca 2014r. Komendant Miejski Policji w B. kieruje do skarżącego pismo opatrzone znakiem [...], stanowiące negatywną odpowiedź na żądanie skarżącego z dnia z [...] lipca 2014r. (k. 28 akt administracyjnych); – w dniu [...] kwietnia 2019 r. skarżący składa ponaglenie na podstawie art. 37 k.p.a. informujące o niezałatwieniu wniosku z [...] lipca 2014r. (k. 29 akt administracyjnych); – notatką służbową z dnia [...] kwietnia 2019r. stwierdzono brak odbioru przez skarżącego adresowanego do niego pisma z dnia [...] lipca 2014r. (k. 36 akt administracyjnych); – pismem z dnia [...] kwietnia 2019 r. Komendant Wojewódzki Policji w B. informuje skarżącego, że ponaglenie mu nie służy w postępowaniu administracyjnym wszczętym przed 1 czerwca 2017r. (k. 38 akt administracyjnych); – pismem z dnia [...] maja 2019r. Komendant Miejski Policji w B. występuje do skarżącego o wyrażenie zgody na doręczenie pism w sprawie za pomocą środków elektronicznych w rozumieniu art. 2 pkt 5 ustawy z 18 lipca 2002 roku o świadczeniu usług drogą elektroniczną (k. 40 akt); – pismem z dnia [...] czerwca 2019r. Komendant Miejski Policji informuje skarżącego o braku pokwitowania odbioru pisma z [...] lipca 2014r. w dzienniku korespondencyjnym i ponownie przesyła skarżącemu to pismo informując, że pismo z dnia [...] lipca 2014r. zawiera wszystkie elementy decyzji administracyjnej i pouczając skarżącego o przysługującym mu prawie do złożenia odwołania do organu II instancji (k. 42 akt administracyjnych); – w dniu [...] czerwca 2019 r. skarżący składa w organie przedmiotową skargę na bezczynność Komendanta Miejskiego Policji w B.; – w dniu [...] czerwca 2019r. skarżący składa odwołanie od odmowy wypłaty wzrostu uposażenia zasadniczego za okres wsteczny do dnia nabycia uprawnienia po doliczeniu do wysługi lat pracy w gospodarstwie rolnym (k. 45 akt administracyjnych); – rozkazem personalnym z dnia [...] lipca 2019 r. nr [...] Komendant Miejski Policji w B. w trybie art. 132 § 1 i 3 K.p.a. uwzględnia odwołanie skarżącego i orzeka o uchyleniu w całości swojej decyzji zawartej w piśmie z dnia [...] czerwca 2019r. o nieuznaniu przez organ wypłaty wyrównania uposażenia za okres 3 lat wstecz w związku z doliczeniem okresu pracy w gospodarstwie rolnym rodziców do wysługi lat (k. 54 akt administracyjnych). Jak wynika z opisanej wyżej chronologii zdarzeń, wniosek skarżącego z [...] lipca 2014r. o wypłatę za okres wsteczny wzrostu uposażenia zasadniczego z tytułu wysługi lat, został załatwiony decyzyjnie dopiero w 2019r. po wpłynięciu do organu ponaglenia skarżącego na niezałatwienie sprawy. W literaturze przedmiotu i orzecznictwie sądów administracyjnych, jest przyjęte, że spory o roszczenia o uposażenie ze stosunków służbowych podlegają rozstrzygnięciu na drodze sądowoadministracyjnej. Kwestię tę przesądził Sąd Najwyższy w uchwale z 26 maja 1995r. o sygn. I PZP 13/95 (OSNP 1995/23), w której uznano, że droga sądowa do dochodzenia przez funkcjonariusza Policji przed sądem powszechnym uposażenia i innych świadczeń pieniężnych przewidzianych w rozdziale 9 ustawy o Policji wraz z odsetkami, jest niedopuszczalna. Tym samym, w sprawach o uposażenie funkcjonariuszy policji mają zastosowanie przepisy Kodeksu postępowania administracyjnego (tak, między innymi, w wyroku WSA w Lublinie z 13 czerwca 2017r. sygn. II SA/Lu 343/17). Czynność wypłaty uposażenia funkcjonariusza Policji jest czynnością materialno – techniczną określoną w art. 3 § 2 pkt 4 P.p.s.a., zaś odmowa wypłaty tego uposażenia powinna mieć formę decyzji administracyjnej - rozkazu personalnego (tak, między innymi, WSA w Białymstoku w wyroku z 21 września 2017r. sygn. II SA/Bk 491/17). Bezspornym jest, że roszczeniem z tytułu prawa do uposażenia jest zarówno roszczenie o ustalenie prawa do uposażenia lub do ustalenia wzrostu prawa do uposażenia (z uwagi na zwiększoną wysługę lat), jak i będące konsekwencją decyzyjnego ustalenia prawa do uposażenia (wzrostu uposażenia) roszczenie o jego wypłatę. Z powyższego wynika więc, że nieuwzględnienie wniosku skarżącego z [...] lipca 2014r. o naliczenie i wypłacenie mu należności pieniężnej za okres trzech lat do dnia [...] czerwca 2013r. w związku ze wzrostem stażu pracy oraz nabyciem prawa do wzrostu uposażenia zasadniczego z tytułu wysługi lat, powinno było przybrać formę rozkazu personalnego (decyzji administracyjnej). Decyzja administracyjna wchodzi zaś do obrotu prawnego dopiero z dniem jej doręczenia adresatowi (stronie postępowania). Stosownie bowiem do treści art. 110 K.p.a. decyzja administracyjna wywołuje skutki prawne z chwilą wprowadzenia jej do obrotu prawnego, gdyż organ administracji publicznej, który decyzję wydał, jest nią związany dopiero od chwili doręczenia lub ogłoszenia, o ile kodeks nie stanowi inaczej. Tym samym załatwienie sprawy w rozumieniu art. 104 K.p.a. następuje z dniem doręczenia decyzji stronie postępowania. W okolicznościach niniejszej sprawy zatem, załatwienie sprawy z wniosku skarżącego z [...] lipca 2014r. nastąpiło dopiero z dniem doręczeniu mu pisma Komendanta Miejskiego Policji w B. z [...] czerwca 2019r., do którego dołączono odmowę uwzględnienia wniosku z [...] lipca 2014r. i pouczono o prawie wniesienia odwołania, z którego to uprawnienia skarżący skorzystał. Należy stanowczo podkreślić, że sam organ administracji doręczając skarżącemu w czerwcu 2019r. pismo z lipca 2014r,. traktowane jako decyzja omawiająca uwzględnienia roszczenia o wypłatę wzrostu wysokości uposażenia za okres wsteczny i pouczając skarżącego o prawie do wniesienia odwołania od tego pisma jako decyzji odmownej, potwierdził, że w stanie faktycznym sprawy nie doszło wcześniej do załatwienia wniosku skarżącego z [...] lipca 2014r. W wyroku z 12 stycznia 2012r. sygn. I OSK 1333/11 Naczelny Sąd Administracyjny stwierdził, że decyzja administracyjna jako indywidualny akt zewnętrzny, skierowany do konkretnie oznaczonego podmiotu, wywołuje skutki prawne dopiero w momencie skutecznego doręczenia lub ogłoszenia. Adresat decyzji musi mieć świadomość, że taki akt administracyjny został w stosunku do niego wydany, co będzie możliwe tylko w momencie skutecznego doręczenia decyzji. Decyzja procesowa – jako akt podjęty, a następnie uzewnętrzniony poprzez jego wydanie – nabiera cech decyzji administracyjnej poprzez zakomunikowanie stronie. Dopóki nie zostanie stronie zakomunikowana, dopóty jest aktem niewywierającym żadnych dla strony skutków (tak NSA w wyroku z 25 listopada 20111r. sygn. II GSK 1201/10). Aby zatem pismo Komendanta Miejskiego Policji w B. z [...] lipca 2014r. mogło być traktowane jako decyzja wydana w załatwieniu wniosku skarżącego z [...] lipca 2014r. o wypłatę za okres wsteczny nabytego wzrostu wartości uposażenia z tytułu wysługi lat, organ musiałby dysponować dowodem jej doręczenia. Z bezczynnością organu administracji publicznej mamy do czynienia wówczas, gdy organ, pomimo istniejącego obowiązku nie załatwia sprawy administracyjnej w określonym prawem czasie i w określonej prawem formie. W stanie faktycznym niniejszej sprawy, Komendant Miejski Policji w B. pozostawał w bezczynności od lipca 2014r. do czerwca 2019r. tj. przez prawie 5 lat. Bezczynność powyższa, zdaniem składu orzekającego, miała charakter rażący. Rażący charakter bezczynności wynika z kilkuletniej zwłoki w załatwieniu sprawy, której wynik miał materialnie wymierny skutek dla strony. Jak stwierdził NSA w wyroku w sprawie II GSK 4544/16, kwalifikowana forma zaniechania organu zakłada koniunkcję dwóch przesłanek, to jest naruszenia normatywnego wzorca działania oraz braku realizacji wartości prawem chronionych (zasady zaufania do państwa i jego organów). Negatywne załatwienie roszczenia funkcjonariusza o wypłatę uposażenia powinno było przybrać formę rozkazu personalnego a nie zwykłego pisma a jego skuteczne wejście do obrotu prawnego wymagało doręczenia stronie. Z uwagi na wynikający z akt administracyjnych fakt załatwienia wniosku skarżącego przed wyrokowaniem o bezczynności (doręczenie skarżącemu odmownego pisma z pouczeniem o prawie wniesienia od niego odwołania nastąpiło już po dacie wniesienia skargi na bezczynność), bezprzedmiotowym stała się potrzeba zobowiązywania organu do załatwienia wniosku skarżącego z [...] lipca 2014r. Z tych przyczyn Sąd w wyroku orzekł o umorzeniu postępowania sądowego w zakresie zobowiązania Komendanta Miejskiego Policji w B. do wydania decyzji załatwiającej wniosek D. R. z [...] lipca 2014r. Konsekwencją jednakże uznania bezczynności organu za rażącą oraz wniosku strony o nałożenie na organ grzywny, Sąd orzekł o wymierzeniu organowi grzywny stosownie do treści art. 149 § 2 P.p.s.a. Wysokość grzywny wymierzanej organowi na podstawie art. 154 § 6 P.p.s.a. (do którego odsyła art. 149 § 2 P.p.s.a.) podlega "miarkowaniu" przez sąd z uwagi na okoliczności danej sprawy. Skład orzekający uznał, że adekwatną kwotą grzywny winna być suma 2 000 złotych, wyliczona przy założeniu kwoty 400 złotych grzywny za każdy rok bezczynności organu w załatwieniu wniosku skarżącego z [...] lipca 2014r. Z tych przyczyn orzekł jak w sentencji (art. 149 Prawa o postępowaniu przed sądami administracyjnymi).