II SAB/Bk 69/05

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Białymstoku Wydział II w składzie następującym: Przewodniczący sędzia NSA Stanisław Prutis, Sędziowie asesor WSA Wojciech Stachurski (spr.), sędzia NSA Elżbieta Trykoszko, Protokolant Marta Joanna Czubkowska, po rozpoznaniu w dniu 26 stycznia 2006 r. sprawy ze skargi S. N. na bezczynność Państwowego Powiatowego Inspektora Sanitarnego w B. P. w przedmiocie niewykonania wyroku w sprawie II SA/Bk 188/04 w sprawie choroby zawodowej oddala skargę S. N. złożył do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Białymstoku skargę na bezczynność Państwowego Powiatowego Inspektora Sanitarnego w B. P., polegającą na przewlekłości postępowania w sprawie stwierdzenia choroby zawodowej i niewykonaniu wyroku Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Białymstoku z dnia 17 czerwca 2004 r. sygn. akt II SA/Bk 188/04. W uzasadnieniu skargi stwierdził, iż po drugim uchyleniu przez Sąd decyzji o braku podstaw w przedmiocie choroby zawodowej postępowanie utknęło i Inspektor Sanitarny nic w tej sprawie nie zrobił. Obraz toczącego się od czterech lat postępowania, to niekompletne akta, dublowanie pism, ignorowanie wytycznych. Skarżący podniósł, że Państwowy Wojewódzki Inspektor Sanitarny w B. pismem z dnia 16 lutego 2004 r. wystąpił do Instytutu Medycyny Pracy w Ł. z prośbą o weryfikację stanowiska, na co otrzymał odpowiedź, która później została usunięta z akt sprawy i następnie Państwowy Powiatowy Inspektor Sanitarny w B. P. ponownie zwrócił się do tego samego Instytutu z tą samą prośbą. Instytut zareagował już inaczej, wysyłając do Skarżącego pismo z prośbą o stawiennictwo w celu przeprowadzenia badań. Reakcją Skarżącego na to pismo była prośba o podanie podstawy prawnej takowej decyzji, ponieważ jeżeli chodziło o powtórne badanie, to jest to niezgodne z przepisami oraz wytycznymi, albowiem jak też nadmienia P. Wojewódzki Ośrodek Medycyny Pracy w B., badanie które zostało już przeprowadzone jest ostateczne jako jednostki orzeczniczej II stopnia. Ostateczne oznacza to, że nie służy stronom odwołanie, a tym samym niemożliwym jest przeprowadzanie ponownego badania. Po drugie wytyczne, którymi zobligowany jest Instytut, nakazują przeprowadzanie badań bezpośrednio po narażeniu na czynnik szkodliwy. Orzeczeniem P. Wojewódzkiego Ośrodka Medycyny Pracy w B. Skarżący został odsunięty od kontaktu z czynnikiem szkodliwym, poprzez niedopuszczenie go na stanowisko pracy, ze względu na objawy choroby zawodowej. Przeprowadzenie badań po upływie 4 lat od narażenia, byłoby kolejnym naruszeniem przepisów. Skarżący stwierdził ponadto, że nie ma pojęcia o czym rozpisuje się Inspekcja Sanitarna powołując się na jakieś kolejne pisma z Instytutu, których tak naprawdę nie ma, chyba że zostały sfabrykowane do celów uzyskania usprawiedliwienia przewlekłości postępowania. Podstawowym i jedynym motywem negatywnej decyzji była ekspozycja na pola elektromagnetyczne o wartościach nieprzekraczających obowiązujących norm, co skłoniło Skarżącego do wystąpienia do laboratorium przeprowadzającego badanie o interpretację wyników pomiarów, które otrzymał i złożył na ręce Pani Inspektor dnia 4 stycznia 2005 r. Po dostarczeniu dowodu, zachowanie Inspektora nabrało cech uznaniowości, gdyż poszukuje nowych powodów, które uniemożliwiają lub opóźniają wydanie decyzji. Zdaniem Skarżącego, w jego przypadku obydwa warunki, którymi są: stwierdzona choroba znajduje się w wykazie chorób zawodowych, oraz występowanie na stanowisku pracy czynnika szkodliwego - zostały już potwierdzone wielokrotnie przez uprawnione do tego celu jednostki. Działania Inspektora Sanitarnego zmierzają w celu zagmatwania sprawy i wydania kolejnej negatywnej decyzji. Według Skarżącego, organ błędnie interesuje przepis §10 rozporządzenia Rady Ministrów z dnia 18 listopada 1983r. (Dz. U. Nr 65 poz.294). Organ nadaje orzeczeniu lekarskiemu wyłączność, a faktycznie przepis ten ma brzmienie "na podstawie orzeczenia, oraz wyników dochodzenia epidemiologicznego". Ponadto, organ prowadzący postępowanie musi zebrać w całości wszystkie informacje, a nie wymagać tego od innych i w ten sposób unika wkładu pracy, którą ma obowiązek sam wykonać. Posiada akta pełne orzeczeń lekarskich uprawnionych jednostek oraz wyniki pomiarów czynnika szkodliwego wraz z ich interpretacją. Zgodnie z art. 35§1 oraz art. 35§2 KPA, ze względu na zgromadzone dokumenty decyzja powinna być wydana natychmiast, a działania, jakich dopuszcza się Państwowy Powiatowy Inspektor Sanitarny w B. P. wykraczają poza wszelkie normy. W odpowiedzi na skargę Państwowy Powiatowy Inspektor Sanitarny w B. P. wniósł o jej odrzucenie, ewentualnie o oddalenie. Uzasadniając wniosek o odrzucenie skargi organ wyjaśnił, że dnia 16 listopada 2005 r. Pan N. złożył do Państwowego Wojewódzkiego Inspektora Sanitarnego w B. za pośrednictwem Państwowego Powiatowego Inspektora Sanitarnego w B. P. "zażalenie" na toczące się postanowienie w kierunku choroby zawodowej oraz niewykonanie wyroku Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Białymstoku sygn. akt II SA/Bk 188/04. Postanowieniem z dnia [...] grudnia 2005 r. Państwowy Wojewódzki Inspektor Sanitarny w B. uznał to zażalenie za nieuzasadnione i pouczył o prawie wniesienia skargi do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Białymstoku za pośrednictwem PWIS w B. w terminie 30 dni od daty otrzymania postanowienia. Skarżący nie złożył środka odwoławczego od tego postanowienia. Skierował natomiast bezpośrednio skargę do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Białymstoku - ponownie na czynność PPIS w B. P., która uprzednio zaskarżana była do PWIS w B., a rozstrzygnięcie tego ostatniego organu nie zostało zaskarżone. Uzasadniając natomiast wniosek o oddalenie skargi organ stwierdził, iż w wyniku ponownego rozpoznawania sprawy podjęte zostały czynności zmierzające do przeprowadzenia u Skarżącego dodatkowej specjalistycznej diagnostyki lekarskiej w Instytucie Medycyny Pracy w Ł. Wedle informacji przekazywanych przez IMP w Ł., Panu S. N. wyznaczano terminy badań, na które jednak on się nie zgłosił. Pismem z dnia 19 grudnia 2005 r. IMP w Ł. zawiadomił PPIS w B. P., że nie będzie wyznaczanego kolejnego terminu konsultacji Pana S. N. Stanowisko to wyjaśnione zostało pismem z dnia 21 grudnia 2005 r., w którym stwierdzono, że IMP odsyła do P. Wojewódzkiego Ośrodka Medycyny Pracy dokumentację Pana S. N., bowiem pacjent nie zgłosił się do badania w IMP w Ł. w wyznaczonym terminie 12 i 13 kwietnia 2005 r. Dodatkowo P. Wojewódzki Ośrodek Medycyny Pracy pismem z dnia 28 grudnia 2005 r., informującym o niezgłoszeniu się Pana N. na badania, przekazał do wiadomości PPIS w B. P. pismo Instytutu z dnia 4 listopada 2005 r. adresowane do Pana N., z prośbą o wypowiedzenie się, co do rezygnacji z dalszego postępowania diagnostyczno -orzeczniczego. Pismem z 2 stycznia 2006 r. PPIS w B. P. zawiadomił Pana S. N. o zakończeniu postępowania w sprawie choroby zawodowej. Pan N. dnia 5 stycznia 2006 r. zapoznał się z aktami postępowania i oświadczył na piśmie, że dokumentacja zawiera "co najmniej 2 pisma adresowane do mnie, których nigdy nie otrzymałem. Są to pisma Instytutu Medycyny w Ł. z dnia 25.05.2005 KP [...], oraz z dnia 04.11.2005 KP [...]." Oświadczył jednocześnie, iż jego zdaniem sprawę należałoby wyjaśnić. W tej sytuacji przedłużone zostało postępowanie w sprawie choroby zawodowej. Skierowano zapytanie do IMP w Ł. odnośnie korespondencji skierowanej do S. N. W konkluzji organ stwierdził, że sam fakt prowadzenia postępowania wyjaśniającego od szeregu miesięcy nie świadczy o bezczynności. Zdaniem organu Skarżący nie wyjaśnił natomiast na czym polega "niewykonanie" wyroku WSA w Białymstoku z dnia 17 czerwca 2004 r. w sprawie II SA/Bk 188/04. Wojewódzki Sąd Administracyjny w Białymstoku zważył, co następuje: Skargę należało oddalić. Organ administracji pozostaje w bezczynności po wyroku uchylającym lub stwierdzającym nieważność aktu lub czynności, jeżeli po mimo upływu terminów przewidzianych w art. 35 ustawy z dnia 14 czerwca 1960 r. Kodeks postępowania administracyjnego (j.t. Dz.U. z 2000 r. Nr 98, poz. 1071 ze zm.) nie rozpoznał sprawy w powtórnym postępowaniu. Zgodnie zaś z przepisami art.35 §1-3 KPA organy administracji publicznej obowiązane są załatwiać sprawy bez zbędnej zwłoki. Niezwłocznie powinny być załatwiane sprawy, które mogą być rozpatrzone w oparciu o dowody przedstawione przez stronę łącznie z żądaniem wszczęcia postępowania lub w oparciu o fakty i dowody powszechnie znane albo znane z urzędu organowi, przed którym toczy się postępowanie, bądź możliwe do ustalenia na podstawie danych, którymi rozporządza ten organ. Załatwienie sprawy wymagającej postępowania wyjaśniającego powinno nastąpić nie później niż w ciągu miesiąca, a sprawy szczególnie skomplikowanej - nie później niż w ciągu dwóch miesięcy od dnia wszczęcia postępowania. W przepisie art.35 §5 KPA ustawodawca zastrzegł jednak, że do powyższych terminów nie wlicza się terminów przewidzianych w przepisach prawa dla dokonania określonych czynności, okresów zawieszenia postępowania oraz okresów opóźnień spowodowanych z winy strony albo z przyczyn niezależnych od organu. Wystąpienie, którejś z tych okoliczności uwalnia wówczas organ administracyjny od zarzutu bezczynności, a co za tym idzie czyni skargę na bezczynność za niezasadną. Otóż zdaniem Sądu, takie okoliczności w tej sprawie zaistniały. W pierwszym jednak rzędzie należy wskazać na przepis § 10 ust. 1 rozporządzenia Rady Ministrów z dnia 18 listopada 1983r. w sprawie chorób zawodowych (Dz. U. Nr 65, poz. 294 ze zm.). W świetle tego przepisu inspektor sanitarny wydaje decyzję o stwierdzeniu choroby zawodowej lub decyzję o braku podstaw do jej stwierdzenia na podstawie orzeczenia lekarskiego w sprawie choroby zawodowej, wydanego przez uprawnioną jednostkę, także na podstawie wyników dochodzenia epidemiologicznego. Zgodzić się należy ze Skarżącym, iż orzeczenie lekarskie nie jest w tym przypadku wyłączną podstawą do wydania decyzji administracyjnej w przedmiocie choroby zawodowej, ale nie jest też do przyjęcia teza, iż organ może wydać decyzję bez takiego orzeczenia lekarskiego lub też wbrew takiemu orzeczeniu (por. wyrok NSA z dnia 9 lipca 1998 r. sygn. akt II SA 634/98, opubl. Prawo Pracy 1998/12/38). Przypomnieć więc należy, że w wydanej poprzednio w tej sprawie decyzji z dnia [...] kwietnia 2004 r. Państwowy Powiatowy Inspektor Sanitarny w B. P. uznał, iż brak jest podstaw do stwierdzenia u S. N. choroby zawodowej wywołanej działaniem pól elektromagnetycznych. Podstawą tej decyzji były orzeczenia lekarskie Przychodni Chorób Zawodowych P. Wojewódzkiego Ośrodka Medycyny Pracy w B. z dnia [...] czerwca 2002r. oraz Przychodni Chorób Zawodowych Instytutu Medycyny Pracy w Ł. znak: [...] z dnia [...] lutego 2003r., w których stwierdzono brak podstaw do rozpoznania choroby zawodowej u S. N. W powyższej decyzji wskazano również, że pomiary wykonane w dniu 17 stycznia 2002 r. przez Instytut Telekomunikacji i Akustyki Politechniki W. wykazały, że obsługiwany przez Pana S. N. zestaw komputerowy z drukarką w zakresie częstotliwości do 300 MHz generuje pola elektromagnetyczne o natężeniach nie przekraczających poziomów, uznanych za niebezpieczne dla zdrowia człowieka. Decyzja ta została utrzymana w mocy decyzją z dnia [...] marca 2004 r. Państwowego Wojewódzkiego Inspektora Sanitarnego w B., którą wyrokiem z dnia 17 czerwca 2004 r. II SA/Bk 188/04 uchylił Wojewódzki Sąd Administracyjny w Białymstoku ze względu na naruszenie przepisu art.10 §1 KPA. Sąd stwierdził wówczas, iż niezapewnienie skarżącemu czynnego udziału w tym stadium postępowania mogło przyczynić się do niewyjaśnienia merytorycznego sprawy albowiem skarżący zgłasza istotne dla sprawy sugestie i argumenty. Sąd zalecił także organowi administracyjnemu, aby w ponownym postępowaniu ustosunkował się do zarzutów i argumentów skarżącego, zgłoszonych w toku postępowania sądowego. Należy natomiast wskazać, że głównym zarzutem S. N. – podobnie jak obecnie - była dokonana przez organy administracyjne błędna ocena zebranego materiału, polegająca na przyjęciu, że stwierdzona hypofunkcja gonad nie ma związku z warunkami pracy badanego i jest wywołana czynnikami pozazawodowymi. Biorąc powyższe pod uwagę, zasadnie - przy ponownym rozpoznaniu sprawy - Państwowy Powiatowy Inspektor Sanitarny w B. P. wystąpił do Przychodni Chorób Zawodowych P. Wojewódzkiego Ośrodka Medycyny Pracy w B. oraz Przychodni Chorób Zawodowych Instytutu Medycyny Pracy w Ł. z prośbą o ponowne przeanalizowanie dokumentacji i dokonanie oceny zdrowia Pana S. N., z uwzględnieniem stawianych podczas postępowania odwoławczego zarzutów. Choć obecnie w swojej skardze S. N. podnosi, że orzeczeniem Przychodni Chorób Zawodowych P. Wojewódzkiego Ośrodka Medycyny Pracy w B. został już odsunięty od kontaktu z czynnikiem szkodliwym, to jednak z pisma tej Przychodni z 15 grudnia 2004r. znak [...] wynika, że: "na podstawie badań przeprowadzonych w Przychodni Chorób Zawodowych oraz analizy obrazu chorobowego i narażenia zawodowego stwierdziliśmy, iż nie ma podstaw merytorycznych, by wiązać rozpoznaną u Pana N. hipofunkcję gonad z warunkami jego pracy. Przyczyn dysfunkcji należy szukać wśród czynników pozazawodowych". Również Przychodnia Chorób Zawodowych Instytutu Medycyny Prawy w Ł. wyjaśniała w piśmie z dnia 11 marca 2005r., iż "ponowna analiza dokumentacji zgromadzonej w PCH IMP w związku z postępowaniem diagnostyczno-orzeczniczym w trybie II instancji oraz analiza prowadzonej korespondencji z PWIS i PWOMP w B. nie wskazuje na istnienie nowych dowodów na temat narażenia zawodowego na pola elektromagnetyczne. Z uwagi na roszczeniowe stanowisko Pana S. N. proponujemy przeprowadzenie diagnostyki ponownie, z uwzględnieniem badań w Poradni Endokrynologicznej. O terminie badania zawiadomimy zainteresowanego odrębnym pismem. Proponujemy, by badania odbyły się w pierwszym tygodniu kwietnia 2005 r." Jak wynika z kolejnego pisma Instytutu Medycyny Pracy w Ł., S. N. nie stawił się w dniu 12 kwietnia 2005r., w celu przeprowadzania badań, wyznaczonych na dzień 13 kwietnia 2005 r. Został on poinformowany, że "w przypadku rezygnacji z dalszego postępowania diagnostyczno-orzeczniczego, prosimy o pisemne zawiadomienie, w przeciwnym razie będzie wysłane na Pana adres kolejne (drugie) zawiadomienie o terminie badania." Wobec niestawiennictwa S. N. na badaniach w IMP w Ł., Państwowy Powiatowy Inspektor Sanitarny w B. P. pismem z 2 stycznia 2006 r. podjął kroki zmierzające do zakończenia prowadzonego wobec niego postępowania. Jeżeli natomiast S. N. po zapoznaniu się dnia 5 stycznia 2006 r. z aktami postępowania oświadczył, że dokumentacja zawiera co najmniej 2 pisma adresowane do niego z Instytutu Medycyny w Ł., których nie nigdy nie otrzymał, i że jego zdaniem sprawę należałoby wyjaśnić (k-29 akt sądowych), to słusznie organ prowadzący po postępowanie podjął w tym zakresie czynności wyjaśniające. Wszystkie przywołane okoliczności pozwalają w ocenie Sądu na stwierdzenie, że niezałatwienie sprawy przez Państwowego Powiatowego Inspektora Sanitarnego w B. P. w ciągu dwóch miesięcy od daty przekazania jej przez organ II instancji w związku z wyrokiem Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Białymstoku z dnia 17 czerwca 2004 r., sygn. akt 188/04, spowodowały przyczyny niezależne od tego organu. Organ dopełnił natomiast obowiązku, który wynika z art. 36 § 1 i 2 KPA i za każdym razem informował S. N. o niezałatwieniu sprawy w terminie, podając tego przyczyny i wskazując nowe terminy. W tym stanie rzeczy Sąd uznał skargę za niezasadną i na podstawie art. 151 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz.U. Nr 153, poz.12 70 ze zm.), orzekł, jak w sentencji. Sąd za nietrafny uznał natomiast wniosek organu administracyjnego o odrzucenie skargi. Skarga na postanowienie wydane w trybie art. 37 KPA jest oddzielnym od skargi na bezczynność środkiem zaskarżenia, którego przedmiotem jest akt administracyjny (czynność organu administracyjnego) – art. 3 § 2 pkt 2 cyt. ustawy Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi. Wydane w trybie art.37 KPA postanowienie organu wyższego stopnia nie wyłącza więc prawa strony postępowania do wnoszenia skargi na bezczynność organu administracyjnego – art. 3 § 2 pkt 8 cytowanej ustawy.