II SAB/Bk 78/15

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Białymstoku w składzie następującym: Przewodniczący sędzia WSA Małgorzata Roleder (spr.), Sędziowie sędzia NSA Grażyna Gryglaszewska,, sędzia NSA Danuta Tryniszewska-Bytys, Protokolant sekretarz sądowy Anna Makal, po rozpoznaniu w Wydziale II na rozprawie w dniu 3 grudnia 2015 r. sprawy ze skargi B. K. na bezczynność Powiatowego Inspektora Nadzoru Budowlanego Powiatu Grodzkiego w B. w przedmiocie informacji publicznej 1. umarza postępowanie sądowe w zakresie zobowiązania Powiatowego Inspektora Nadzoru Budowlanego Powiatu Grodzkiego w B. do załatwienia wniosku B. K. z dnia [...].04.2015 roku, w trybie ustawy o dostępie do informacji publicznej; 2. stwierdza, że Powiatowy Inspektor Nadzoru Budowlanego Powiatu Grodzkiego w B. dopuścił się bezczynności w przedmiotowej sprawie; 3. stwierdza, że bezczynność organu nie miała miejsca z rażącym naruszeniem prawa; 4. oddala wniosek o przyznanie na rzecz skarżącego sumy pieniężnej; 5. zasądza od Powiatowego Inspektora Nadzoru Budowlanego Powiatu Grodzkiego w B. na rzecz skarżącego B. K. kwotę 100 (sto) złotych tytułem zwrotu kosztów postępowania sądowego. Wnioskiem z dnia [...] kwietnia 2015 r., przesłanym drogą poczty elektronicznej, B. K. zwrócił się do Powiatowego Inspektora Nadzoru Budowlanego Powiatu Grodzkiego w B. (dalej jako: "PINB") o udostępnienie w trybie art. 2 ust. 1 ustawy z dnia 6 września 2001 r. o dostępie do informacji publicznej (Dz. U. z 2014 r., poz. 782 ze zm.), dalej jako: "u.d.i.p.", treści oświadczenia kierownika budowy "w zakresie zgodności wykonania obiektu budowlanego z projektem budowlanym i warunkami pozwolenia na budowę oraz przepisami i o doprowadzeniu do należytego stanu i porządku terenu budowy, a także – w razie korzystania – drogi, ulicy, sąsiedniej nieruchomości, budynku lub lokalu". Jak wskazał, oświadczenie to zostało, według jego wiedzy, złożone w dniu [...] września 2008 r. i dotyczyło budowy prowadzonej przy ul. [...] w B. przez A. i H. N. We wniosku wskazano, że oczekiwaną formą udostępnienia informacji publicznej są kserokopie (skany) oraz że wnioskodawca oczekuje ich przesłania drogą poczty elektronicznej na adres: [...]. W odpowiedzi na powyższy wniosek PINB drogą elektroniczną w dniu [...] kwietnia 2015 r. wskazał, że podtrzymuje swoje stanowisko z wcześniejszej korespondencji prowadzonej z wnioskodawcą, tj. z pisma z dnia [...] kwietnia 2015 r., w którym poinformowano, że istotnie opisane zgłoszenie miało miejsce, zostało skutecznie przyjęte, w sprawie tego zgłoszenia nie toczyło się postępowanie administracyjne, a organ nadzoru budowlanego nie może przetwarzać danych osobowych zgłoszeniodawców bez ich zgody (art. 27 ust. 2 pkt 2 ustawy z dnia 29 sierpnia 1997 r. o ochronie danych osobowych). B. K. potraktował odpowiedź PINB z dnia [...] kwietnia 2015 r. jako decyzję, od której wniósł odwołanie, jednakże postanowieniem z dnia [...] maja 2015 r. P. Wojewódzki Inspektor Nadzoru Budowlanego w B. (dalej jako "PWINB") stwierdził niedopuszczalność odwołania. Organ II instancji wskazał, że odpowiedź z dnia [...] kwietnia 2015 r. nie spełniała wymagań decyzji, bowiem nie zawierała żadnego rozstrzygnięcia oraz nie była opatrzona podpisem. Następnie wnioskodawca w dniu [...] września 2015 r. wniósł do tutejszego Sądu skargę na bezczynność PINB. Zarzucił naruszenie: art. 61 ust. 1 i 2 Konstytucji RP oraz art. 1 ust. 1 w związku z art. 10 ust. 1, art. 13 ust. 1 i 2, art. 16 ust. 1 u.d.i.p. przez nieudzielenie informacji publicznej. Wniósł o stwierdzenie, że organ dopuścił się bezczynności oraz o zobowiązanie organu do udzielenia informacji publicznej w terminie 14 dni od uprawomocnienia się orzeczenia sądu. W uzasadnieniu skargi B. K. wskazał, że co prawda organ odwoławczy w postanowieniu stwierdzającym niedopuszczalność odwołania wskazał na nieskuteczność tego środka zaskarżenia, ale jednocześnie – w innym piśmie z dnia [...] maja 2015 r. o tym samym numerze - zobowiązał organ I instancji do rozpatrzenia wniosku przy zastosowaniu przepisów u.d.i.p. Nie nastąpiło to jednakże do dnia wniesienia skargi, jak też nie doszło do wyznaczenia terminu czy wydania decyzji odmawiającej udzielenia informacji – pomimo upływu ponad 100 dni. Stanowi to naruszenie art. 13 i art. 16 u.d.i.p. W odpowiedzi na skargę organ wniósł o jej oddalenie. Wskazał, że Skarżący nie był stroną postępowania administracyjnego zakończonego pozwoleniem na budowę, którego dotyczy oświadczenie żądane w trybie dostępu do informacji publicznej. Nadto, po złożeniu skargi na bezczynność, PINB wydał w dniu [...] września 2015 r. decyzję znak [...], którą odmówił udostępnienia informacji w zakresie treści oświadczenia kierownika budowy. Decyzja ta została doręczona skutecznie Skarżącemu w dniu [...] października 2015 r. W piśmie z dnia [...] listopada 2015 r. Skarżący sprecyzował swoje stanowisko. Oświadczył, że podtrzymuje skargę na bezczynność, a odstępuje od zawartego w niej żądania zobowiązania organu do udzielenia informacji w terminie 14 dni od daty uprawomocnienia się orzeczenia sądu. Jak wskazał, czyni to z uwagi na wydanie przez organ I instancji decyzji z dnia [...] września 2015 r., która po rozpoznaniu wniesionego przez niego odwołania została uchylona decyzją PWINB z dnia [...] października 2015 r. znak [...] Wyjaśnił także, że w jego ocenie organ celowo dopuścił się bezczynności oraz wskazał nieprawdę, jakoby Skarżący nie był stroną postępowania o pozwolenie na budowę wydane w dniu [...] lutego 2006 r. (na dowód załączył kopię tego pozwolenia). Wyjaśnił, że zażądane oświadczenie jest mu niezbędne, bowiem istnieje duże prawdopodobieństwo składania przez kierownika budowy fałszywych oświadczeń. Będzie też stanowiło kolejny dowód w postępowaniu prokuratorskim. Nadto bezczynność organu miała na celu utrudnienie mu dostępu do informacji, która może mieć istotny związek z bezpieczeństwem jego i jego rodziny. W dniu 30 listopada 2015 r. PINB przedłożył Sądowi decyzję PWINB z dnia [...] listopada 2015 r. znak [...] uchylającą decyzję PINB z dnia [...] września 2015 r. odmawiającą udostępnienia zażądanego oświadczenia kierownika budowy w trybie dostępu do informacji publicznej. Z dosłanych następnie Sądowi akt administracyjnych wynika, że PINB w dniu [...] grudnia 2015 r. przesłał B. K. kserokopię oświadczenia kierownika budowy z dnia [...] września 2008 r. w sprawie zawiadomienia o zakończeniu budowy prowadzonej przez H. i A. N. Wojewódzki Sąd Administracyjny zważył, co następuje: Zgodnie z przepisem art. 161 § 1 pkt 3 ustawy z 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. z 2012 r., poz. 270 ze zm.), dalej: "p.p.s.a.", sąd wydaje postanowienie o umorzeniu postępowania między innymi, gdy: skarżący skutecznie cofnął skargę (pkt 1), w razie śmierci strony, jeżeli przedmiot postępowania odnosi się wyłącznie do praw i obowiązków ściśle związanych z osobą zmarłego, chyba że udział w sprawie zgłasza osoba, której interesu prawnego dotyczy wynik tego postępowania (pkt 2) oraz gdy postępowanie z innych przyczyn stało się bezprzedmiotowe (pkt 3). Z bezprzedmiotowością postępowania sądowoadministracyjnego "z innych przyczyn" w rozumieniu tegoż artykułu mamy do czynienia wówczas, kiedy w toku tego postępowania, a przed wydaniem wyroku przestanie istnieć przedmiot zaskarżenia. W tym miejscu wyjaśnić należy, iż istota skargi na bezczynność polega na tym, że sąd uwzględniając taką skargę, zobowiązuje organ do wydania w określonym terminie aktu, interpretacji albo dokonania czynności lub stwierdzenia albo uznania uprawnienia lub obowiązku wynikających z przepisów prawa lub stwierdzenia, że organ dopuścił się bezczynności w prowadzonym postępowaniu (art. 149 § 1 p.p.s.a.). Instytucja skargi na bezczynność ma, więc na celu doprowadzenie do wydania rozstrzygnięcia w sprawie. Oceniając, czy organ pozostaje w bezczynności Sąd bierze pod uwagę sytuację istniejącą w dacie orzekania. Z powyższego przepisu wynika, że wydanie przez organ decyzji lub innego aktu wyłącza możliwość uwzględnienia skargi na bezczynność. Tym samym, jeżeli w toku postępowania sądowoadministracyjnego, przed dniem orzekania w sprawie ze skargi na bezczynność, organ administracji publicznej wyda akt lub podejmie czynność, których domagała się strona, to przestaje on być w bezczynności. Oznacza to, że postępowanie sądowoadministracyjne w sprawie jego bezczynności staje się bezprzedmiotowe (vide: uchwała 7 sędziów NSA z dnia 26 listopada 2008 r., I OPS 6/08, ONSAiWSA 2009/4/63). Bezczynność w procesie udostępniania informacji publicznej jest to sytuacja, gdy podmiot objęty zakresem działania ustawy z dnia 6 września 2001 r. o dostępie do informacji publicznej (Dz. U. Nr 112, poz. 1198 ze zm.) nie reaguje na skierowany do niego wniosek pomimo upływu terminu ustawowego do załatwienia sprawy, udziela informacji niepełnej, odmawia w całości udzielenia informacji bez wskazania podstawy prawnej odmowy. W orzecznictwie przyjmuje się, iż obowiązek udostępnienia informacji publicznej na wniosek jest aktualny do momentu jego wykonania przez podmiot, do którego żądanie skierowano, ewentualnie do chwili jej uzyskania przez podmiot zainteresowany także w inny sposób, niekoniecznie bezpośrednio od adresata wniosku (vide: postanowienie NSA z dnia 7 stycznia 2009 r., I OSK 1331/08 oraz wyroki: NSA z dnia 20 listopada 2003 r., II SAB 372/03 oraz WSA we Wrocławiu z dnia 7 grudnia 2004 r., IV SAB/Wr 25/04 - wszystkie dostępne w elektronicznej bazie orzeczeń sądów administracyjnych). W niniejszej sprawie Powiatowy Inspektor Nadzoru Budowlanego Powiatu Grodzkiego w B., któremu we wniesionej skardze zarzucano bezczynność w udostępnieniu informacji publicznej, w dniu [...] września 2015 r., tj. po wniesienia skargi, a przed wydaniem orzeczenia przez Sąd, wydał decyzję o odmowie udostepnienia informacji publicznej. Z treści ww. decyzji wynika, że stanowi ona załatwienie wniosku skarżącego z dnia [...] kwietnia 2015 r. o udzielenie informacji publicznej w zakresie żądania udostępnienia oświadczenia kierownika budowy złożonego do zawiadomienia o zakończeniu budowy na nieruchomości przy ul. [...] w B. Powyższa decyzja została uchylona decyzją PWINB z dnia [...] października 2015 r. nr [...] Z dosłanych zaś Sądowi akt administracyjnych wynika, że PINB w dniu [...] grudnia 2015 r. (w związku z realizacją decyzji organu II instancji), przesłał skarżącemu kserokopię oświadczenia kierownika budowy z dnia [...] września 2008 r. w sprawie zawiadomienia o zakończeniu budowy prowadzonej przez H. i A. N. Przyjąć zatem należy, że bezczynność inspektora nadzoru budowlanego ustała po złożeniu skargi do sądu, a dokładnie z dniem doręczenia skarżącemu decyzji z dnia [...] września 2015 r., co miało miejsce w dniu [...] października 2015 r. (k. 19 akt administracyjnych organu I instancji). Nadto zauważyć należy, że w dniu [...] grudnia 2015 r. żądana informacja została przesłana skarżącemu drogą pocztową. Udostępnienie wnioskowanej informacji skutkowało tym, że w momencie rozpoznania sprawy organ ten nie pozostawał już w bezczynności, tym samym brak było podstaw do orzekania o obowiązku wydania informacji we wskazanym terminie. W tym miejscu zauważyć należy, że skarżący sformułował swój wniosek o udzielenie mu wnioskowanej informacji publicznej w oparciu o art. 2 ust. 1 ustawy o dostępie do informacji publicznej i w takim trybie prowadzone było niniejsze postępowanie. Rezultatem była odpowiedź organu o braku możliwości udostępnienia informacji, gdyż nie stanowi ona informacji publicznej, a następnie decyzja o odmowie udostępnienia informacji publicznej. Natomiast w dniu [...] grudnia 2015 r. organ wydał skarżącemu żądany dokument "w związku z decyzją znak [...] z dnia [...] października 2015 r." Wspomniana decyzja organu II instancji wskazywała w swej treści, że skarżący był stroną postępowania prowadzonego przez organy nadzoru budowlanego w sprawie robót budowlanych w budynku przy ul. [...] w B. Powyższe zdaniem Sądu dowodzi, że organ zachowywał się niekonsekwentnie raz traktując skarżącego jako stronę postępowania dotyczącego robót budowlanych, a raz jako osobę, która takiego przymiotu nie posiada. Mimo wątpliwości, co do statusu skarżącego w sprawie dotyczącej robót budowlanych w budynku przy ul. [...] w B., organ I instancji pomiął te kwestie. Określenie statusu skarżącej ma zaś znaczenie o tyle istotne, że dokumenty zebrane w aktach konkretnej sprawy administracyjnej są, co do zasady, dostępne dla stron postępowania bez ograniczeń. Natomiast przepisy o dostępie do informacji publicznej, zawierają określone ograniczenia i adresowane są do osób spoza kręgu uczestników postępowania administracyjnego. Innymi słowy tryb dostępu do dokumentów znajdujących się w aktach sprawy, określony w art. 73 i nast. k.p.a. (udostępnianie akt) jest korzystniejszy dla strony postępowania od trybu określonego w u.d.i.p. i powinien w takiej sytuacji mieć pierwszeństwo. Niezależnie jednak od powyższych uwag, jeszcze raz podnieść należy, że na datę orzekania Sądu nie można mówić o bezczynności organu w zakresie załatwienia wniosku z dnia [...] kwietnia 2015 r., albowiem skarżącemu przesłano żądane oświadczenie. W konsekwencji skoro postępowanie sądowe stało się bezprzedmiotowe, konieczne był jego umorzenie na podstawie art. 161 § 1 pkt 3 p.p.s.a. Nałożenie bowiem przez Sąd obowiązku dokonania żądanej czynności, w sytuacji gdy strona uzyskała jej spełnienie, stanowiłoby działanie bezprzedmiotowe, bo dublujące to, co zostało już zrealizowane. Stosownie zaś do treści § 1a przepisu art. 149 p.p.s.a., uwzględniając skargę na bezczynność sąd jednocześnie stwierdza, czy bezczynność miała miejsce z rażącym naruszeniem prawa. Jak wyjaśnił Wojewódzki Sąd Administracyjny w Białymstoku w tezie wyroku z dnia 8 października 2013 r. sygn. II SAB/Bk 65/13 ocena charakteru naruszenia prawa powinna być dokonywana w powiązaniu z okolicznościami danej sprawy, rozpatrywanej indywidualnie, wyznaczonej przez wiele elementów zmiennych. Każda bezczynność jest bowiem naruszeniem prawa. Nie można jednak przyjąć, że w każdej bezczynności mamy do czynienia z rażącym naruszeniem prawa. W okolicznościach niniejszej sprawy zważywszy, że organ udzielił odpowiedzi na złożony wniosek, a jego postawa nie wynikała ze złej woli należy przyjąć, że nie zaistniały podstawy do przypisania bezczynności organu rażącego charakteru. W tej sytuacji brak było również podstaw do przyznania od organu na rzecz skarżącego sumy pieniężnej na podstawie art. 149 § 2 p.p.s.a. Przyznanie sumy pieniężnej ma charakter fakultatywny i to sąd administracyjny na podstawie okoliczności sprawy ocenia, czy uzasadnione jest nałożenie omawianego środka w tym trybie. Sąd miał nadto na uwadze cel zastosowania tego środka, który ma nie tylko charakter rekompensaty, ale również prewencyjny oraz dyscyplinujący, tj. polegający na wzmocnieniu gwarancji terminowego załatwienia sprawy przez organ. W okolicznościach przedmiotowej sprawy, gdy stwierdzona bezczynność nie miała charakteru rażącego naruszenia prawa, Sąd nie znalazł żadnego uzasadnienia dla przyznania na rzecz skarżącego sumy pieniężnej, stąd też wniosek ten został oddalony. O kosztach postępowania sądowego, Sąd orzekł mając na uwadze, że w razie umorzenia postępowania z przyczyn przewidzianych w art. 54 § 3 p.p.s.a., skarżącemu stosownie do art. 201 § 1 p.p.s.a. należy się zwrot kosztów postępowania sądowego. Na koszty postępowania składa się wpis od skargi w kwocie 100 zł.