II SAB/Bk 84/14

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Białymstoku w składzie następującym: Przewodniczący sędzia WSA Marek Leszczyński (spr.), Sędziowie sędzia WSA Paweł Janusz Lewkowicz,, sędzia WSA Andrzej Melezini, Protokolant st. sekretarz sądowy Marta Anna Lawda, po rozpoznaniu w Wydziale II na rozprawie w dniu 3 lutego 2015 r. sprawy ze skargi E. S. i J. S. na przewlekłe prowadzenie postępowania przez Wójta Gminy N. w przedmiocie naruszenia stosunków wodnych 1. umarza postępowanie w zakresie zobowiązania Wójta Gminy N. do załatwienia wniosku skarżących E. S. i J. S. z dnia [...].06.2011 r. 2. stwierdza, że w sprawie wystąpiło przewlekłe prowadzenie postępowania przez Wójta Gminy N. i że miało ono miejsce z rażącym naruszeniem prawa, 3. wymierza Wójtowi Gminy N. grzywnę w wysokości 1000 (tysiąc) złotych, 4. przyznaje adwokatowi R. G. od Skarbu Państwa (Wojewódzki Sąd Administracyjny w Białymstoku) kwotę 295,20 zł (dwieście dziewięćdziesiąt pięć złotych dwadzieścia groszy) tytułem wynagrodzenia za zastępstwo prawne skarżących E. S. i J. S. wykonane na zasadzie prawa pomocy. Skarga na przewlekłość postępowania Wójta Gminy N. została wywiedziona na tle następujących okoliczności. Wójt Gminy N., na skutek zawiadomienia E. i J. S. z 2010 r., wszczął postępowanie w sprawie zmiany ukształtowania terenu oraz odpływu wód z działek nr [...] i [...] w miejscowości N. przy ulicy [...]. Po przeprowadzeniu postępowania wyjaśniającego Wójt Gminy N. wydał decyzję z dnia [...] lipca 2010 r. Decyzją z dnia [...] października 2010 r. Samorządowe Kolegium Odwoławcze w B. uchyliło pkt 1 lit. "b" zaskarżonej decyzji i w tym zakresie orzekło merytorycznie, zaś w pozostałej części utrzymało kwestionowaną decyzję w mocy. Wyrokiem z dnia 19 kwietnia 2010 r., sygn akt II SA/Bk 826/10, Wojewódzki Sąd Administracyjny w Białymstoku uchylił zaskarżoną decyzję SKO w B. z dnia [...] października 2010 r. oraz poprzedzającą jej wydanie decyzję Wójta Gminy N. z dnia [...] lipca 2010 r. Pismem z dnia [...] czerwca 2011 r. kierowanym do Wójta Gminy N., E. i J. S., nawiązując do powyższego wyroku, wnieśli o nakazanie w drodze decyzji D. W. przywrócenia stanu poprzedniego lub wykonania właściwych urządzeń na działkach o nr [...] i [...] w N., zapobiegającym szkodom na ich działce o nr [...]. Pismem z dnia [...] czerwca 2011 r. Wójt Gminy N. zwrócił się do wnioskodawców o sprecyzowanie, czy wskazany wyrok jest prawomocny, a po uzyskaniu odpowiedzi w dniu [...] czerwca 2011 r., kolejnym pismem z dnia [...] czerwca 2011 r. poinformował, że ponownie wszczyna postępowanie w sprawie. Postanowieniem z dnia [...] lipca 2011 r. organ wyznaczył termin oględzin na dzień [...] sierpnia 2011 r. i dopuścił dowód z opinii biegłego z zakresu budownictwa. Oględziny odbyły się w wyznaczonym terminie, zaś biegły sporządził opinię w dniu [...] września 2011 r. Zawiadomieniem z dnia [...] września 2011 r. organ zakreślił stronom 7-dniowy termin w trybie art. 10 k.p.a. Skarżący pismem z dnia [...] grudnia 2011 r. wniósł o wydanie mu kopii opinii biegłego, zaś organ wniosek zrealizował w dniu [...] lutego 2012 r. Pismem z dnia [...] lutego 2012 r. skarżący wniósł o wydanie decyzji w sprawie, zaś organ taką decyzję wydał w dniu [...]marca 2012 r. Decyzją z dnia [...] kwietnia 2012 r., SKO w B. uchyliło zaskarżoną decyzję i sprawę przekazało do ponownego rozpatrzenia przez organ I instancji (akta zwrócono organowi w dniu [...] kwietnia 2012 r.). Z akt sprawy administracyjnej wynika, że w dniu [...] września 2012 r. Wójt Gminy N. wydał kolejną decyzję nakładającą obowiązki na D. W., jednakże SKO w B. decyzją z dnia [...] listopada 2012 r. uchyliło decyzję organu I instancji i ponownie sprawę przekazało temu organowi (akta zwrócono w dniu [...] listopada 2012 r.). Pismem z dnia [...] listopada 2012 r. organ zwrócił się do biegłego o szczegółowe określenie rozwiązań technicznych odprowadzenia wód opadowych z działki nr [...] należącej do D. W.- odpowiedź uzyskał w dniu [...] lutego 2013 r. W dniu [...] lutego 2013 r. organ zwrócił się do D. W. o udzielenie informacji, na jakim etapie jest realizacja obowiązków wskazanych przez biegłego i odpowiedź uzyskał w dniu [...] marca 2013 r. W dniu [...] marca 2013 r. organ zwrócił się do skarżących w trybie art. 10 k.p.a. i odpowiedź uzyskał w dniu [...] kwietnia 2013 r. Pismem z dnia [...] kwietnia 2013 r. organ poinformował skarżących, że D. W. wykonała nałożone na nią obowiązki, zaś decyzją z dnia [...] maja 2013 r. umorzył postępowanie w sprawie. Jednakże decyzją z dnia [...] lipca 2013 r. SKO w B. uchyliło powyższą decyzję i sprawę przekazało organowi I instancji do ponownego rozpatrzenia (akta zwrócono w dniu [...] sierpnia 2013 r.). Pismem z dnia [...] września 2013 r. organ poinformował wnioskodawców, że wyznacza termin załatwienia sprawy do dnia [...] listopada 2013 r. Ponownie, pismem z dnia [...] listopada 2013 r. organ poinformował skarżących, że sprawę załatwi do dnia [...] stycznia 2014 r. Pismem z dnia [...] stycznia 2014 r. Wójt poinformował SKO w B., że zalecone przez biegłego prace zostały przez p. W. wykonane, zaś przekopanie rowu na działce nr [...] na styku z działką nr [...] nie zostało wykonane z uwagi na brak środków w budżecie Gminy. Pismem z dnia [...] stycznia 2014 r. organ po raz kolejny poinformował wnioskodawców, że wyznacza termin załatwienia sprawy do dnia [...] kwietnia 2014 r. Pismem z dnia [...] lutego 2014 r. organ powiadomił strony o wyznaczeniu oględzin na dzień [...] marca 2014 r., jednakże z akt sprawy administracyjnej nie wynika, czy się one odbyły. Pismem z dnia [...] września 2014 r. Wójt zwrócił się do SKO w B. i przekazał informacje dokładnie takiej samej treści, jak w piśmie z dnia [...] stycznia 2014 r. W dniu [...] grudnia 2014 r. organ wydał decyzję, w której odmówił wydania decyzji spełniającej wniosek skarżących z dnia [...] czerwca 2011 r. W skardze na przewlekłe prowadzenie postępowania, skierowanej do WSA w . w dniu [...]sierpnia 2014 r., skarżący opisali przebieg postępowania i podnieśli, że w dniu [...] grudnia 2013 r. złożyli do SKO w B. zażalenie na niezałatwienie sprawy w terminie i przewlekłe prowadzenie postępowania, które zostało uznane za zasadne. W ich ocenie, Wójt Gminy N. naruszył terminy ustawowe do załatwienia sprawy i z własnej winy wydawał wadliwe decyzje, które następnie były uchylane. W odpowiedzi na skargę Wójt Gminy N. wniósł o jej oddalenie. Organ szczegółowo opisał przebieg postępowania i wyjaśnił, że sprawa ma skomplikowany charakter. W jego ocenie, wydał on trzy decyzje, które jednak były uchylane ze względu na wnoszone przez skarżących odwołania. Organ I instancji był zobowiązany w ramach postępowania dowodowego zasięgać kolejnych opinii biegłego w zmieniającym się stanie faktycznym sprawy i uzupełnianych żądaniach skarżących. Na czas trwania postępowania wpływ miały także warunki pogodowe. Wnoszone przez strony odwołania i obieg dokumentacji między poszczególnymi organami również wpłynęły na termin załatwienia sprawy, bez winy organu I instancji. Dalej organ wskazał, że w sprawie wystąpiła także długotrwała choroba pracownika prowadzącego postępowanie, co również przełożyło się na czas trwania postępowania. Wojewódzki Sąd Administracyjny w Białymstoku zważył, co następuje. Zgodnie z treścią art. 1 i art. 3 § 2 pkt 8 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 roku Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. z 2012 r., poz. 270, zwanej dalej "p.p.s.a.), sąd administracyjny sprawuje kontrolę działalności administracji publicznej poprzez rozpoznawanie skarg na bezczynność lub przewlekłe prowadzenie postępowania. Z art. 149 p.p.s.a. wynika, że sąd uwzględniając skargę na bezczynność lub przewlekłe prowadzenie postępowania przez organy w sprawach określonych w art. 3 § 2 pkt 1-4a, zobowiązuje organ do wydania w określonym terminie aktu lub interpretacji lub dokonania czynności lub stwierdzenia albo uznania uprawnienia lub obowiązku wynikających z przepisów prawa. Jednocześnie sąd stwierdza, czy bezczynność lub przewlekłe prowadzenie postępowania miały miejsce z rażącym naruszeniem prawa. Sąd, w przypadku, o którym mowa w § 1, może ponadto orzec z urzędu albo na wniosek strony o wymierzeniu organowi grzywny w wysokości określonej w art. 154 § 6. Skarga na przewlekłe prowadzenie postępowania została wprowadzona do art. 3 § 2 pkt 8 p.p.s.a. ustawą z dnia 3 grudnia 2010 r. o zmianie ustawy Kodeks postępowania administracyjnego i ustawy Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. Nr 6, poz. 18) z dniem 11 kwietnia 2011 r. W orzecznictwie sądów administracyjnych podniesiono, że z konstrukcji art. 149 p.p.s.a. (w brzmieniu od dnia 11 kwietnia 2011 r.) wynika, że sąd administracyjny jest władny badać, czy bezczynność lub przewlekłe prowadzenie postępowania przez organy wystąpiły w sprawie, która nie została zakończona przed dniem 11 kwietnia 2011 r. (por. wyrok WSA w Białymstoku z dnia 22 października 2013 r., sygn. akt II SAB/Bk 63/13). W sytuacji zaś, gdy sprawa została wszczęta przed tą datą i trwa po tej dacie, przyjęto koncepcję wstecznego zastosowania ustawy nowej, co sprowadza się do dopuszczenia stwierdzenia przewlekłości postępowania także odnośnie do tej jego części, która miała miejsce przed dniem 11 kwietnia 2011 roku (por. wyrok NSA z dnia 8 maja 2013 r., sygn. akt II OSK 2873/12). Powyższe uzupełnić należy jeszcze konstatacją, że jeśli postępowanie administracyjne jest w toku, to sąd ocenia, czy postępowanie jest prowadzone przewlekle, zaś w przypadku zakończenia postępowania administracyjnego sąd ocenia, czy postępowanie administracyjne było prowadzone przewlekle (por. wyrok NSA z dnia 5 lipca 2013 r., sygn. akt II OSK 422/13). Jeśli więc było ono prowadzone przewlekle i na datę orzekania przez sąd organ wydał już akt lub dokonał czynności, postępowanie w zakresie zobowiązania organu do wydania aktu lub dokonania czynności podlega umorzeniu na mocy art. 161 § 3 p.p.s.a. (por. uchwałę 7 sędziów NSA z dnia 26 listopada 2008, sygn. akt I OPS 6/08 oraz wyrok WSA w Krakowie z dnia 23 października 2013 r., sygn. akt III SAB/Kr 79/12). Z kolei ustawą z dnia 20 stycznia 2011 r. o odpowiedzialności majątkowej funkcjonariuszy publicznych za rażące naruszenie prawa (Dz.U. Nr 34, poz. 173), zmieniono z dniem 17 maja 2011 r. art. 149 § 1 p.p.s.a. w ten sposób, że nakazano sądowi stwierdzanie, czy bezczynność lub przewlekłe prowadzenie postępowania miały miejsce z rażącym naruszeniem prawa. W tym akcie prawnym, inaczej niż w ustawie z dnia 3 grudnia 2010 r., ustawodawca wprowadził przepis przejściowy o szerokim zakresie zastosowania. Jest nim art. 16 ustawy z dnia 20 stycznia 2011 r., zgodnie z którym jej przepisy stosuje się do działań i zaniechań funkcjonariuszy publicznych, które nastąpiły od dnia wejścia w życie tej ustawy. Powyższe oznacza, że stwierdzenie przez sąd, iż niesprawność postępowania przed organem administracji publicznej w sprawie indywidualnej narusza prawo rażąco, jest możliwe tylko odnośnie do tych czynności, które wadliwie podjęto, albo których wadliwie zaniechano począwszy od dnia [...] maja 2011 r., choćby działanie lub zaniechanie rozpoczęło się wcześniej. Innymi słowy istotnym dla sądu jest wyłącznie zachowanie organu w czasie obowiązywania nowej regulacji (por. postanowienie NSA z dnia 27 marca 2013 r., sygn. akt II OSK 468/13 oraz wyrok WSA w Łodzi z dnia 3 stycznia 2013 r., sygn. akt I SA/Łd 3/12). Nowela z dnia 3 grudnia 2010 r. nie określa, na czym polega "przewlekłe prowadzenie postępowania". Ustawodawca w obrębie przepisów normujących "bezczynność" dodał nieznane poprzedniemu stanowi prawnemu pojęcie "przewlekłości", jednak nie zdecydował się na sformułowanie jej definicji legalnej. Wskazania więc wymaga, że za przewlekłe prowadzenie postępowania przez organ administracji publicznej, w rozumieniu art. 3 § 2 pkt 8 p.p.s.a., należy rozumieć sytuację prowadzenia postępowania w sposób nieefektywny poprzez wykonywanie czynności w dużym odstępie czasu bądź wykonywaniu czynności pozornych powodujących, że formalnie organ nie jest bezczynny, ewentualnie mnożenie przez organ czynności dowodowych ponad potrzebę wynikającą z istoty sprawy (por. wyrok NSA z dnia 5 lipca 2012 r., sygn. II OSK 1031/12). Pojęcie "przewlekłość postępowania" obejmować będzie zatem opieszałe, niesprawne i nieskuteczne działanie organu, w sytuacji gdy sprawa mogła być załatwiona w terminie krótszym, jak również nieuzasadnione przedłużanie terminu załatwienia sprawy. Tak wyodrębniona skarga na przewlekłość postępowania dotyczyć będzie sytuacji innych niż formalna bezczynność organu (niewydanie w terminie rozstrzygnięcia). Stwierdzenie przy tym, że w określonej dacie, a tą będzie data orzekania przez sąd, można zakwalifikować postępowanie organu jako dotknięte przewlekłością jego prowadzenia, wymaga gruntownego zbadania sprawy pod wieloma względami, dokonania oceny czynności procesowych, analizy faktów i okoliczności zależnych od działania organu i jego pracowników oraz stanu zastoju procesowego sprawy wynikającego z zaniechania lub wadliwości działań podejmowanych przez strony lub innych uczestników postępowania (J. Borkowski [w:] B. Adamiak, J. Borkowski. Kodeks postępowania administracyjnego. Komentarz. Wydanie 11. Warszawa 2011, str. 238). Dla skuteczności skargi nie ma znaczenia, z jakich powodów określony akt nie został podjęty lub czynność nie została dokonana, a w szczególności czy przewlekłe prowadzenie postępowania zostało spowodowane zawinioną lub niezawinioną opieszałością organu w ich podjęciu lub dokonaniu (vide analogicznie dla instytucji bezczynności - T. Woś, H. Knysiak-Molczyk, M. Romańska, Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi Komentarz, Wydawnictwo Prawnicze LexisNexis, Warszawa 2005, str. 86). Skarga na przewlekłe prowadzenie postępowania może być wniesiona po upływie terminu przewidzianego do załatwienia sprawy, po wyczerpaniu środków zaskarżenia – zażalenie na przewlekłość albo wniosek o usunięcie naruszenia prawa w myśl art. 37 k.p.a. Rozstrzygając w przedmiocie przewlekłego prowadzenia postępowania trzeba mieć na uwadze, że zgodnie z art. 12 § 1 k.p.a. organy administracji publicznej mają obowiązek działać w sprawie wnikliwie i szybko, posługując się możliwie najprostszymi środkami prowadzącymi do jej załatwienia. Na organie prowadzącym postępowanie spoczywa obowiązek podejmowania wszelkich kroków niezbędnych do załatwienia sprawy (art. 7 k.p.a. i art. 77 § 1 k.p.a.). Stosownie natomiast do treści art. 35 § 1 k.p.a. organy administracji publicznej obowiązane są załatwiać sprawy bez zbędnej zwłoki. Załatwienie zaś sprawy wymagającej postępowania wyjaśniającego powinno nastąpić nie później niż w ciągu miesiąca, a sprawy szczególnie skomplikowanej - nie później niż w ciągu dwóch miesięcy od dnia wszczęcia postępowania, zaś w postępowaniu odwoławczym - w ciągu miesiąca od dnia otrzymania odwołania (art. 35 § 3 k.p.a.). W myśl natomiast art. 36 § 1 k.p.a. o każdym przypadku niezałatwienia sprawy w terminie określonym w art. 35 k.p.a. lub w przepisach szczególnych organ administracji publicznej jest obowiązany zawiadomić strony, podając przyczyny zwłoki i wskazując nowy termin załatwienia sprawy. Ten sam obowiązek ciąży na organie administracji publicznej również w przypadku zwłoki w załatwieniu sprawy z przyczyn niezależnych od organu (art. 36 § 2 k.p.a.). Instytucja skargi o stwierdzenie przewlekłości postępowania ma bowiem na celu ochronę strony poprzez doprowadzenie do wydania rozstrzygnięcia w sprawie. Badając zasadność takiej skargi sąd czyni to według stanu prawnego i na podstawie akt sprawy istniejących w dniu wydania orzeczenia sądowego. Na samym początku podkreślenia wymaga, że skarżący wyczerpali tryb poprzedzający wniesienie skargi na przewlekłe prowadzenie postępowania do sądu administracyjnego, o którym mowa w art. 52 § 1 i 2 p.p.s.a., albowiem skierowali w trybie art. 37 § 1 k.p.a. zażalenie do organu wyższego stopnia (pismo z dnia [...] grudnia 2013 r.). W rozpoznawanej sprawie, zdaniem Sądu, Wójt Gminy N. nie wywiązał się z ustawowych obowiązków wynikających z powołanych wyżej przepisów kodeksu postępowania administracyjnego. Zauważenia przy tym wymaga, że wniosek o wszczęcie postępowania został złożony przez skarżących w nieustalonej dacie w 2010 r. i po wydaniu decyzji przez oba organy, wyrokiem WSA w Białymstoku z dnia 19 kwietnia 2010 r. obie te decyzje zostały uchylone. W niniejszej sprawie skarżący wnoszą o stwierdzenie przewlekle prowadzonego postępowania nie od daty wniesienia wniosku początkowego, tylko od daty pisma z dnia [...] czerwca 2011 r., które wzywało Wójta Gminy N. do kontynuacji toczącego się postępowania. Tę zatem datę Sąd potraktował jako początek okresu, w którym należy przeprowadzić badanie, czy nastąpiło przewlekłe prowadzenie postępowania przez ten organ. Początkowe działania Wójta, po wpłynięciu pisma skarżących z dnia [...] czerwca 2011 r., należy ocenić jako prawidłowe. Jednakże począwszy od końca września 2011 r. organ zaczął spowalniać postępowanie. W dniu [...] września 2011 r. prawidłowo zakreślił on stronom 7 – dniowy termin na składanie wniosków w trybie art. 10 k.p.a., jednakże decyzję wydał dopiero w dniu [...] marca 2012 r. Organu nie usprawiedliwia fakt żądania przez stronę w dniu [...] grudnia 2011 r. odpisu opinii biegłego, gdyż to nie miało wpływu na termin wydania decyzji. Zresztą ta sama strona w dniu [...] lutego 2012 r. wniosła o jak najszybsze wydanie decyzji. Z analizy akt administracyjnych wynika, że w okresie pomiędzy [...] kwietnia 2012 r. i [...] września 2012 r. organ prowadził postępowanie zakończone wydaniem kolejnej decyzji. Brak jest natomiast w aktach dokumentacji odnoszącej się do tego okresu, a zatem przyjąć należy, że organ nie wykazuje, aby podejmowane w tym czasie czynności usprawiedliwiały kilkumiesięczny okres trwania postępowania. Podobnie sprawa się przedstawia w kolejnym okresie trwania postępowania, tj. pomiędzy [...] listopada 2012 r. a [...] maja 2013 r. Organ zwracał się w tym czasie do biegłego, do D. W. i do skarżących, jednakże czynił to w odstępstwach około miesięcznych zapominając, ile wynoszą terminy ustawowe na załatwienie sprawy administracyjnej. Zabrakło w tym przypadku, w ocenie Sądu, wymaganej kumulacji i koncentracji działań ze strony organu. Po uchyleniu przez SKO w B. decyzji organu I instancji i zwrocie temu organowi akt w dniu [...] sierpnia 2013 r., Wójt właściwie zaprzestał podejmowania czynności zmierzających do zakończenia postępowania, a skupił się na informowaniu stron o przedłużaniu terminu zakończenia sprawy i wyznaczaniu w tym celu kolejnych terminów. Najpierw termin zakończenia sprawy wyznaczył do dnia [...] listopada 2013 r., następnie do dnia [...] stycznia 2014 r., a jeszcze później do dnia [...] kwietnia 2014 r. Podkreślenia przy tym wymaga, że z akt nie wynika, aby organ tłumaczył stronom, dlaczego nie kończy postępowania, tylko przedłuża terminy jego zakończenia. Pewną wskazówką w tym względzie jest treść pism Wójta kierowanych do SKO w B. w dniach [...] stycznia 2014 r. i [...] września 2014 r., z których wynika, że nie wykonuje on czynności polegających na przekopaniu rowu na działce nr [...] na styku z działką nr [...] z uwagi na brak środków w budżecie Gminy. Okoliczność ta jednak, w ocenie Sądu, nie stanowiła przesłanki usprawiedliwiającej organ w zakresie braku wydania rozstrzygnięcia w sprawie. Zdaniem Sądu, jak z powyższego widać, organ prowadził postępowanie opieszale, bez należytej koncentracji podejmowanych czynności i działań, całkowicie naruszając terminy ustawowe wymagane do załatwienia sprawy. Nie usprawiedliwia organu, w zakresie tak długiego okresu trwania postępowania, fakt kilkukrotnego uchylania jego decyzji przez organ II instancji. W uzasadnieniach swoich decyzji SKO bowiem wskazywało, że przyczyną uchyleń są: naruszenia przepisów postępowania, w tym rozstrzyganie co do sposobu naprawienia szkodliwej zmiany stosunków na nieruchomości odwołującego się niepokrywające się z ustalonym i bezspornym zakresem działań inwestycyjnych, stanowiących przyczynę zmiany stanu wód na gruncie (decyzja z dnia [...] kwietnia 2012 r.), decyzja jest niewykonalna (decyzja z dnia [...] listopada 2012 r.), samo rozstrzygnięcie, jak i treść uzasadnienia budzą uzasadnione zastrzeżenia co do ich prawidłowości i zgodności ze stanem faktycznym (decyzja z dnia [...] lipca 2013 r.). Jak więc z powyższego widać, przyczyny uchyleń decyzji Wójta wynikały z nieprawidłowości jego działań i ustaleń. Jako całkowicie nieuzasadnione należy więc ocenić wyjaśnienia tego organu przedstawione w odpowiedzi na skargę, że przyczyn tych należy upatrywać w odwołaniach skarżących i decyzjach organu II instancji. Z akt nie wynika także, aby zmieniały się żądania skarżących lub stan faktyczny w sprawie. Bez znaczenia dla oceny działań organu pozostaje także jego argument z odpowiedzi na skargę, że wpływ na termin zakończenia postępowania miały warunki pogodowe oraz długotrwała choroba pracownika. Po pierwsze o kwestiach tych organ nie informował stron na etapie przedłużania terminów do zakończenia sprawy, a po drugie, w stanie faktycznym niniejszej sprawy uznać je należy za całkowicie nietrafne. Kwestie pogodowe mogłyby mieć wpływ na termin zakończenia sprawy, gdyby przedmiotowe postępowanie toczyło się jedynie w okresie niesprzyjającym i w tym też czasie uległo zakończeniu. W przypadku jednak trwania postępowania przez kilka lat, trudno przyjąć za prawdziwe twierdzenia organu, że miał on niesprzyjające warunki pogodowe przez tak długi okres i to we wszystkich porach roku. Również kwestia choroby pracownika pozostaje bez wpływu na obowiązek zakończenia postępowania w ustawowym terminie. Jak wskazuje się bowiem w orzecznictwie sądów administracyjnych, dla stwierdzenia stanu przewlekłości organu nie ma przy tym znaczenia fakt, z jakich powodów dany akt administracyjny nie został podjęty, a w szczególności, czy przewlekłość ta została spowodowana zawinioną lub też niezawinioną opieszałością organu w jego podjęciu. Instytucja skargi na przewlekłe prowadzenie postępowania przez organ ma bowiem na celu ochronę strony poprzez doprowadzenie do wydania rozstrzygnięcia w sprawie. Badając zasadność takiej skargi sąd czyni to według stanu prawnego i na podstawie akt sprawy istniejących w dniu wydania orzeczenia sądowego. Mając na uwadze wszystkie powyższe okoliczności, Sąd uznał, że zaistniały przesłanki do stwierdzenia na podstawie art. 149 § 1 p.p.s.a. stanu przewlekłości postępowania o znamionach rażącego naruszenia prawa. Na przeszkodzie takiemu stwierdzeniu nie stanął fakt wydania przez organ w dniu [...] grudnia 2014 r. kolejnej już decyzji kończącej postępowanie w sprawie. Jak orzekł bowiem NSA w wyroku z dnia 5 lipca 2012 r., sygn. akt II OSK 1031/12, przewlekłość postępowania jest stanem sprawy, którego zaistnienie sąd ocenia bez względu na to, czy organ podjął, czy też nie, dalsze czynności w sprawie. Stwierdzając w wyroku, że zaistniała w rozpoznawanej sprawie przewlekłość postępowania organu ma charakter rażącego naruszenia prawa, Sąd miał na uwadze, że należy je pojmować jako oczywiste i jaskrawe naruszenie prawa, w tym przypadku relatywizowane do czasu i sposobu działania organu w okolicznościach konkretnej sprawy administracyjnej. Termin "rażący" definiowany jest w języku polskim jako cecha ujemna, dająca się łatwo stwierdzić, wyraźna, oczywista, bardzo duża lub niewątpliwa. W przedmiotowym przepisie chodzi zatem o takie działania lub zaniechania podmiotu, które w sposób niewątpliwy i oczywisty pozostają w sprzeczności z obowiązkiem podjęcia działań zmierzających do załatwienia danej sprawy administracyjnej (por. wyrok NSA z dnia 21 czerwca 2012 r., sygn. akt I OSK 675/12). Przenosząc powyższe rozważania na grunt niniejszej sprawy łatwo daje się zauważyć, że nie do przyjęcia jest sytuacja, w której postępowanie trwa kilka lat i kolejne decyzje organu są uchylane przez organ II instancji ze wskazaniem, że organ I instancji źle wyjaśnił sprawę i rozstrzygnął niezgodnie z wnioskiem, albo że decyzja jego jest niewykonalna. Nie do zaakceptowania jest także postawa organu sprowadzająca się do tego, że w okresie pomiędzy [...] sierpnia 2013 r. a [...] grudnia 2014 r. organ zaprzestał dokonywania jakichkolwiek merytorycznych działań w sprawie i skupił się jedynie na przedłużaniu terminów do zakończenia postępowania. Na ocenę rażącego naruszenia prawa wpływ ma nie tylko okres trwania przedmiotowego postępowania, ale i postawa organu, który naruszając wyrażoną w art. 8 k.p.a. zasadę budzenia zaufania uczestników postępowania do władzy publicznej, w wydawanych przez siebie decyzjach zachowywał się względem wnioskodawców tak, jakby nie wiedział o co im we wniosku chodzi. Na mocy art. 149 § 2 p.p.s.a., Sąd wymierzył organowi grzywnę, określając jej wysokość na 1000 zł. Stosownie do treści art. 134 § 1 p.p.s.a., o wysokości grzywny sąd rozstrzyga samodzielnie, poprzez "miarkowanie", biorąc pod uwagę całokształt okoliczności sprawy. Ustawodawca oznaczył bowiem w art. 154 § 6 p.p.s.a. jedynie górną granicę kwoty grzywny – tj. dziesięciokrotność przeciętnego wynagrodzenia miesięcznego w gospodarce narodowej w roku poprzednim. W wyroku z dnia 26 października 2006 r. (sygn. akt III SAWa 1237/06) WSA w Warszawie stwierdził, że określenie przez ustawodawcę jedynie górnej granicy grzywny możliwej do wymierzenia oznacza, że w przypadku wymierzenia grzywny poniżej tej granicy, nie jest konieczne, aby kwota grzywny odpowiadała określonej wielokrotności tego wskaźnika. Orzekając o wysokości grzywny w sprawie niniejszej w wymiarze 1000 zł, Sąd miał na uwadze fakt, że grzywna wymierzana na podstawie art. 154 § 6 p.p.s.a. nie ma wyłącznie charakteru represyjnego, albowiem jej celem jest przede wszystkim zdyscyplinowanie organu i poprzez realne zagrożenie sankcją zmuszenie do sprawnego i terminowego załatwiania wniosków stron postępowania. W ocenie składu orzekającego, cel powyższy został już wobec organu osiągnięty. Organ winien zatem wziąć pod rozwagę powyżej opisane uchybienia popełnione na etapie rozpoznawania niniejszej sprawy oraz dokonywać w przyszłości czynności bez zbędnej zwłoki, z poszanowaniem zasady koncentracji materiału dowodowego i sprawności postępowania. Mając powyższe na uwadze, w punkcie pierwszym wyroku orzeczono na podstawie art. 161 § 1 pkt 3 p.p.s.a., w punkcie drugim na mocy art. 149 § 1 p.p.s.a., zaś o grzywnie w punkcie trzecim Sąd orzekł na podstawie art. 149 § 2 p.p.s.a. O kosztach wynagrodzenia pełnomocnika ustanowionego z urzędu orzeczono w punkcie czwartym wyroku na mocy art. 250 p.p.s.a. w zw. z § 19 i § 18 ust. 1 pkt 1 lit. c) rozporządzenia Ministra Sprawiedliwości z dnia 28 września 2002 r. w sprawie opłat za czynności adwokackie oraz ponoszenia przez Skarb Państwa kosztów nieopłaconej pomocy prawnej udzielonej z urzędu (Dz. U. z 2013 r., poz. 461, j.t.).