II SAB/Bk 86/18

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Białymstoku w składzie następującym: Przewodniczący sędzia WSA Marek Leszczyński (spr.), Sędziowie asesor sądowy WSA Elżbieta Lemańska, sędzia WSA Małgorzata Roleder, Protokolant sekretarz sądowy Katarzyna Derewońko, po rozpoznaniu w Wydziale II na rozprawie w dniu 4 października 2018 r. sprawy ze skargi S. T. na przewlekłe prowadzenie postępowania przez Powiatowego Inspektora Nadzoru Budowlanego w B. w przedmiocie rozbiórki budynku mieszkalnego 1. stwierdza, że Powiatowy Inspektora Nadzoru Budowlanego w B. dopuścił się przewlekłego prowadzenia postępowania; 2. stwierdza, że przewlekłe prowadzenie postępowania nie miało miejsca z rażącym naruszeniem prawa; 3. zasądza od Powiatowego Inspektora Nadzoru Budowlanego w B. na rzecz skarżącego S. T. kwotę 132 (sto trzydzieści dwa) złotych tytułem zwrotu kosztów postępowania sądowego. Skarga na przewlekłe prowadzenie postępowania przez Powiatowego Inspektora Nadzoru Budowlanego w B. (dalej: PINB) została wywiedziona na tle następujących okoliczności. Decyzją z dnia [...] grudnia 2017 r., nr [...], P. Wojewódzki Inspektor Nadzoru Budowlanego w B. (dalej: PWINB) uchylił decyzję PINB z dnia [...] września 2017 r., znak: [...], nakazującej rozbiórkę budynku mieszkalnego i sprawę przekazał do rozpoznania organowi I instancji. Akta postępowania administracyjnego zostały przekazane do PINB w dniu [...] grudnia 2017 r. W dniu [...] stycznia 2018 r. PINB zawiadomił strony w trybie art. 10 k.p.a. W dniu [...] stycznia 2018 r. uczestnik postępowania S. T. złożył do PINB pismo wskazujące, że organ przekroczył termin w załatwianiu sprawy, zaś PINB pismem z dnia [...] stycznia 2018 r. wezwał go do sprecyzowania tego pisma. W odpowiedzi uczestnik pismem z dnia [...] stycznia 2018 r. wskazał, ze nie wie o co chodzi organowi. W związku z powyższym organ pismem z dnia [...] stycznia 2018 r. wezwał uczestnika do sprecyzowania pisma z dnia [...] stycznia 2018 r. pod rygorem pozostawienia pisma bez nadania biegu. W odpowiedzi S. T. pismem z dnia [...] lutego 2018 r. poinformował organ o swoim stanowisku odnośnie oceny terminów prowadzenia postępowania przez organ. W międzyczasie, tj. najprawdopodobniej pod koniec stycznia 2018 r., organ przekazał akta administracyjne organowi odwoławczemu lub sądowi administracyjnemu. W dniu [...] lutego 2018 r. PINB zawiadomił strony, że akta administracyjne znajdują się w sądzie i w związku z tym przesuwa termin załatwienia sprawy w ciągu miesiąca od zwrotu akt administracyjnych. W dniu [...] lutego 2018 r. S. T. złożył zażalenie na działanie PINB – do PINB, zaś organ ten przekazał je w dniu następnym do PWINB. Dodatkowo S. T. w dniu [...] lutego 2018 r. złożył zażalenie na działanie PINB do PWINB. W odpowiedzi PWINB przedmiotowe zażalenia uznał za niezasadne. W dniu [...] lutego 2018 r. uczestnik złożył kolejne pismo w PWINB, na które uzyskał odpowiedź w dniu [...] marca 2018 r. Z kolei pismem z dnia [...] marca 2018 r. PINB poinformował uczestnika o sposobie załatwienia jego pisma z dnia [...] stycznia 2018 r. skierowanego do Ministra Inwestycji i Rozwoju. Także PWINB pismem z dnia [...] marca 2018 r. poinformował uczestnika o przebiegu postępowania i sposobie załatwienia jego wcześniejszych skarg, a także o tym, że może on złożyć skargę do sądu administracyjnego na działanie organu I instancji. W dniu [...] kwietnia 2018 r. PWINB zwrócił akta administracyjne do PINB. W dniu [...] maja 2018 r. PINB dokonał zawiadomienia stron i uczestnika w trybie art. 10 k.p.a., zaś w dniu [...] maja 2018 r. zawiadomił strony i uczestnika, w trybie art. 36 k.p.a., o przedłużeniu terminu załatwienia sprawy do dnia [...] czerwca 2018 r. Z kolei w dniu [...] maja 2018 r. organ I instancji przekazał akta administracyjne dla PWINB w związku z koniecznością rozpoznania wniosku S. T. o stwierdzenie przez GINB nieważności decyzji PWINB z dnia [...] grudnia 2017 r. W dniu [...] czerwca 2018 r. PINB zawiesił postępowanie w sprawie do czasu zakończenia postępowania przed GINB. W skardze na przewlekłe prowadzenie postępowania przez organ skarżący wskazał m.in., że termin do załatwienia sprawy upłynął w dniu [...] lutego 2018 r. Ponadto zdaniem skarżącego, organ powiadomił go w dniu [...] lutego 2018 r. o przesunięciu terminu do załatwienia sprawy ze względu na fakt, że akta administracyjne znajdują się w sądzie administracyjnym, a przecież organ o tym fakcie musiał wiedzieć wcześniej. W odpowiedzi na skargę organ wniósł o jej oddalenie. Wojewódzki Sąd Administracyjny w Białymstoku zważył, co następuje, Skarga jest zasadna. Zgodnie z treścią art. 1 i art. 3 § 2 pkt 8 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (t.j. Dz. U. z 2018 r., poz. 1302; dalej: "p.p.s.a."), sąd administracyjny sprawuje kontrolę działalności administracji publicznej poprzez rozpoznawanie skarg na bezczynność lub przewlekłe prowadzenie postępowania. Natomiast z art. 37 § 1 pkt 2 k.p.a. wynika, że przewlekłe prowadzenie postępowania polega na tym, że postępowanie jest prowadzone dłużej niż to jest niezbędne do załatwienia sprawy. Jak trafnie wskazano w wyroku NSA z dnia 26 marca 2018 r., sygn. akt I OSK 2312/17, pojęcie "przewlekłość postępowania" obejmuje opieszałe, niesprawne i nieskuteczne działanie organu, w sytuacji, gdy sprawa mogła być załatwiona w terminie krótszym. Jest ono zatem stanem obiektywnym, istniejącym niezależnie od ostatecznego załatwienia sprawy i wiąże się z sytuacją, gdy organy formalnie nie pozostają w zwłoce w załatwianiu spraw, powołując się na niezależne od siebie przyczyny, a także, gdy podejmują działania pozorowane bądź też działają opieszale. Zgodnie z art. 12 § 1 k.p.a. organy administracji publicznej mają obowiązek działać w sprawie wnikliwie i szybko, posługując się możliwie najprostszymi środkami prowadzącymi do jej załatwienia. Na organie prowadzącym postępowanie spoczywa zatem obowiązek podejmowania wszelkich kroków niezbędnych do załatwienia sprawy (art. 7 i art. 77 § 1 k.p.a.). Stosownie natomiast do treści art. 35 § 1 k.p.a. organy administracji publicznej obowiązane są załatwiać sprawy bez zbędnej zwłoki. Załatwienie zaś sprawy wymagającej postępowania wyjaśniającego powinno nastąpić nie później niż w ciągu miesiąca, a sprawy szczególnie skomplikowanej - nie później niż w ciągu dwóch miesięcy od dnia wszczęcia postępowania, zaś w postępowaniu odwoławczym, w ciągu miesiąca od dnia otrzymania odwołania (art. 35 § 3 k.p.a.). W myśl natomiast art. 36 § 1 k.p.a. o każdym przypadku niezałatwienia sprawy w terminie określonym w art. 35 k.p.a. lub w przepisach szczególnych organ administracji publicznej jest obowiązany zawiadomić strony, podając przyczyny zwłoki i wskazując nowy termin załatwienia sprawy. Ten sam obowiązek ciąży na organie administracji publicznej również w przypadku zwłoki w załatwieniu sprawy z przyczyn niezależnych od organu (art. 36 § 2 k.p.a.). Instytucja skargi na przewlekłe prowadzenie postępowania ma na celu ochronę strony poprzez doprowadzenie do wydania rozstrzygnięcia w sprawie. Badając zasadność takiej skargi sąd czyni to według stanu prawnego i na podstawie akt sprawy istniejących w dniu wydania orzeczenia sądowego. Na samym początku podkreślenia wymaga, że skarżący wyczerpał tryb poprzedzający wniesienie skargi na przewlekłe prowadzenie postępowania do sądu administracyjnego, o którym mowa w art. 52 § 1 i 2 p.p.s.a., albowiem pismem z dnia [...] lutego 2018 r. skierował w trybie art. 37 § 1 k.p.a. zażalenie do organu wyższego stopnia (sprawa wszczęta przed [...] czerwca 2017 r.) W ocenie Sądu, w sprawie niniejszej mamy do czynienia z przewlekłym prowadzeniem postępowania przez PINB w B. Podkreślenia bowiem wymaga, że sprawa trwa od wielu lat, a zatem organowi temu jest dobrze znana materia stanowiąca przedmiot postępowania. Organ ten w dniu [...] września 2017 r. wydał zresztą decyzję kończącą postępowanie w sprawie, ale organ odwoławczy uchylił ją decyzją z dnia [...] grudnia 2017 r. i nakazał analizę złożonego przez inwestorkę projektu budowlanego zamiennego. Po otrzymaniu akt z organu odwoławczego w dniu [...] grudnia 2017 r., organ I instancji rozpoznawał sprawę, po czym w dniu [...] stycznia 2018 r. powiadomił strony w trybie art. 10 k.p.a., co oznacza, że w tym czasie sprawa była gotowa do rozstrzygnięcia. Tymczasem PINB zamiast sprawę kończyć, wdał się w polemiki pisemne ze S. T., który w kolejnych pismach wzywał organ do jak najszybszego kończenia postępowania. Jeśli już więc organ chciał uzyskania dokładnego sprecyzowania stanowiska tego uczestnika, to mógł to czynić w ten sposób, że winien założyć akta podręczne i na podstawie składanych tam pism prowadzić korespondencję z tym uczestnikiem. Wstrzymywanie się zaś z zakończeniem sprawy w celu prowadzenia przedmiotowej korespondencji uznać należy za działania pozorowane i zbyteczne dla patrząc z punktu widzenia prowadzonej sprawy. Tym bardziej, że uczestnik pisał wiele pism zarówno do PINB, PWINB jak też do GINB, skutkiem czego powstał obowiązek przekazania przez PINB akt administracyjnych do sądu administracyjnego pod koniec stycznia 2018 r. Powyższe oznacza więc, że pomiędzy [...] stycznia 2018 r. a końcem stycznia 2018 r. PINB prowadził postępowanie w sposób przewlekły. Okres pomiędzy końcem stycznia 2018 r. a [...] kwietnia 2018 r., kiedy to zwrócono akta administracyjne organowi I instancji, także należy uznać za czas, w którym postępowanie było prowadzone przewlekle. Gdyby bowiem organ ten zakończył postępowanie do końca 2018 r., to przekazanie akt sądowi pozostałoby bez wpływu na zakończenie tego postępowania. Zdaniem Sądu organ prowadził przewlekle postępowanie także po dniu [...] kwietnia 2018 r. Skoro sprawa była gotowa do rozstrzygnięcia już w dniu [...] stycznia 2018 r., to dziwi fakt ponownego zawiadamiania stron w trybie art. 10 k.p.a. dopiero w dniu [...] maja 2018 r., skoro akta organ posiadał już w dniu [...] kwietnia 2018 r. Natomiast przedłużenie w dniu [...] maja 2018 r. terminu przez PINB, w trybie art. 36 § 1 k.p.a. do dnia [...] czerwca 2018 r., należy uznać zasadne, gdyż przyczyną tego stanu rzeczy był fakt trudności z doręczeniem przesyłki dla jednej z uczestniczek postępowania. Również wydanie przez organ I instancji w dniu [...] czerwca 2018 r. postanowienia o zawieszeniu postępowania nie może być potraktowane jako przewlekłe prowadzenie postępowania, gdyż GINB wszczął postępowanie o stwierdzenie nieważności decyzji PWINB z dnia [...] grudnia 2017 r., a rozstrzygnięcie tego organu stanowi zagadnienie wstępne w rozumieniu art. 97 § 1 pkt 4 k.p.a. Dodatkowo wskazania wymaga, że w związku z tym, organ ten zażądał akt administracyjnych od organu I instancji i akta te zostały mu przekazane w dniu [...] maja 2018 r. Z racji więc na powyższe za okres badania przewlekłego prowadzenia postępowania przez PINB przyjęto od termin od [...] grudnia 2017 r. do [...] czerwca 2018 r. Z art. 149 § 1 p.p.s.a. wynika, że sąd uwzględniając skargę na przewlekłe prowadzenie postępowania przez organy w sprawach określonych w art. 3 § 2 pkt 1 - 4 albo na przewlekłe prowadzenie postepowania w sprawach określonych w art. 3 § 2 pkt 4a: (1) zobowiązuje organ do wydania w określonym terminie aktu, interpretacji albo do dokonania czynności; (2) zobowiązuje organ do stwierdzenia albo uznania uprawnienia lub obowiązku wynikającego z przepisów prawa; (3) stwierdza, że organ dopuścił się bezczynności lub przewlekłego prowadzenia postępowania. Dodatkowo w art. 149 § 1a p.p.s.a. określono, że jednocześnie sąd stwierdza, czy przewlekłe prowadzenie postępowania przez organ miało miejsce z rażącym naruszeniem prawa. Mając na uwadze wszystkie powyższe okoliczności Sąd uznał, że skoro obecnie postępowanie jest prawidłowo zawieszone, to nie można zobowiązać organu do jego zakończenia w określonym czasie. Możliwość jego zakończenia powstanie bowiem dopiero po jego podjęciu. Natomiast z mocy art. 149 § 1 pkt 3 p.p.s.a. należało stwierdzić, że organ dopuścił się przewlekłego prowadzenia postępowania (pkt 1). W pkt 2 wyroku orzeczono zaś na mocy art. 149 § 1a p.p.s.a. W ocenie Sądu, zaistniałe w rozpoznawanej sprawie przewlekłe prowadzenie postępowania nie miało miejsca z rażącym naruszeniem prawa. Sąd miał w tym względzie na uwadze, że rażące naruszenie prawa należy pojmować jako naruszenie oczywiste i jaskrawe, relatywizowane do czasu i sposobu działania organu w okolicznościach konkretnej sprawy administracyjnej. Termin "rażący" definiowany jest w języku polskim jako cecha ujemna, dająca się łatwo stwierdzić, wyraźna, oczywista, bardzo duża lub niewątpliwa. W przedmiotowym przepisie chodzi zatem o takie działania lub zaniechania podmiotu, które w sposób niewątpliwy i oczywisty pozostają w sprzeczności z obowiązkiem podjęcia działań zmierzających do załatwienia danej sprawy administracyjnej (por. wyrok NSA z dnia 21 czerwca 2012 r., sygn. akt I OSK 675/12). W stanie faktycznym niniejszej sprawy nieprawidłowe działania organu wynikły nie tyle z jego złej woli, ile z niepotrzebnego wdawania się w polemiki pisemne z uczestnikiem postępowania, co skutkowało koniecznością przekazywania innym organom i sądowi akt administracyjnych. O kosztach postępowania orzeczono na mocy art. 200 p.p.s.a. i art. 205 § 1 p.p.s.a. Składają się na nie wpis sądowy w kwocie 100 zł oraz koszty przejazdu w kwocie 32 zł.