II SAB/Bk 90/19

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Białymstoku w składzie następującym: Przewodniczący sędzia NSA Elżbieta Trykoszko, Sędziowie asesor sądowy WSA Elżbieta Lemańska (spr.),, sędzia WSA Marek Leszczyński, , po rozpoznaniu w Wydziale II na posiedzeniu niejawnym w dniu 8 października 2019 r. w trybie uproszczonym sprawy ze skargi W. F. na bezczynność Komendanta Wojewódzkiego Policji w B. w przedmiocie rozpatrzenia zażalenia na postanowienie o zawieszeniu postępowania dyscyplinarnego oddala skargę W. F. wywiódł skargę na bezczynność i przewlekłe prowadzenie postępowania przez Komendanta Wojewódzkiego Policji w B. w przedmiocie rozpatrzenia zażalenia od postanowienia Komendanta Powiatowego Policji w M. wydanego w postępowaniu dyscyplinarnym skarżącego. Stan faktyczny i prawny sprawy przedstawia się następująco. Komendant Powiatowy Policji w M. (dalej: KPP) w postępowaniu dyscyplinarnym prowadzonym przeciwko W. F. wydał w dniu [...] kwietnia 2019 r. postanowienie nr [...] znak [...] o zawieszeniu postępowania. Postanowienie doręczono obwinionemu w dniu 20 maja 2019 r. W dniu 27 maja 2019 r. W. F. wniósł do organu pierwszej instancji, drogą elektroniczną na platformę ePUAP, zażalenie na powyższe postanowienie. Zażalenie podpisał podpisem elektronicznym. W piśmie z dnia 3 czerwca 2019 r., doręczonym stronie w dniu 14 czerwca 2019 r. zwykłą drogą pocztową, Komendant Wojewódzki Policji w B. (dalej: KWP) wezwał stronę do uzupełnienia braku formalnego zażalenia przez osobiste jego podpisanie w terminie 7 dni pod rygorem nienadawania zażaleniu biegu. Wyjaśnił, że w postępowaniu dyscyplinarnym funkcjonariuszy Policji nie mają zastosowania przepisy Kodeksu postępowania administracyjnego o elektronicznym obiegu dokumentów między organem a stroną, tj. nie ma zastosowania ustawa z dnia 17 lutego 2005 r. o informatyzacji działalności podmiotów realizujących zadania publiczne. Ze względu na treść art. 135p ust. 1 ustawy z dnia 6 kwietnia 1990 r. o Policji (dalej: u.P.) w postępowaniu dyscyplinarnym stosuje się – w zakresie określonym w tym przepisie – Kodeks postępowania karnego, w tym art. 124 K.p.k. regulujący sposób zachowania terminu do dokonania czynności procesowej. Pisma procesowe składane w postępowaniu dyscyplinarnym powinny spełniać wymagania formalne pism wnoszonych w postępowaniu karnym, tj. zawierać m.in. datę i podpis składającego – art. 119 § 1 pkt 4 K.p.k. Pouczono stronę, że z uwagi na obszerność materiału rozpatrzenie zażalenia nastąpi w terminie 14 dni od dnia uzupełnienia braków formalnych środka zaskarżenia. Powyższe wezwanie doręczono stronie w dniu 14 czerwca 2019 r. (k. 300 akt adm.). W dniu 21 czerwca 2019 r. do KWP skarżący złożył zażalenie własnoręcznie podpisane (k. 302 akt adm.). Postanowieniem z dnia [...] czerwca 2019 r. nr [...] Komendant Wojewódzki Policji w B. uchylił zaskarżone postanowienie KPP w M. o zawieszeniu postępowania dyscyplinarnego z uwagi na to, że skarżący nie jest już czynnym funkcjonariuszem Policji, wobec czego pozostawanie w zawieszeniu prowadzonego wobec niego postępowania dyscyplinarnego było bezprzedmiotowe (k. 312 akt adm.). Postanowienie organu odwoławczego doręczono skarżącemu w dniu 17 lipca 2019 r. (k. 314 akt adm.). W. F. w dniu 28 lipca 2019 r. złożył do Komendanta Głównego Policji ponaglenie w związku z nierozpoznaniem zażalenia na postanowienie o zawieszeniu postępowania dyscyplinarnego. W dniu 13 sierpnia 2019 r. W. F. złożył do tutejszego sądu, za pośrednictwem organu i drogą elektroniczną, skargę na bezczynność Komendanta Wojewódzkiego Policji w B. Do skargi dołączył nie podpisany wówczas dokument z dnia 14 sierpnia 2019 r. zatytułowany "Skarga na bezczynność Komendanta Wojewódzkiego Policji w B." (k. 3), którego braki formalne w zakresie podpisu zostały uzupełnione w dniu 23 września 2019 r. (k. 21, 26-27). Zawnioskował o dokonanie kontroli bezczynności i przewlekłości oraz prawidłowości postępowania administracyjnego, zobowiązanie organu do wydania odpowiedniego aktu w terminie czternastu dni od daty doręczenia akt, zobowiązanie organu do niezwłocznego załatwienia zażalenia, zarządzenie wyjaśnienia przyczyn i ustalenia osób winnych bezczynności, zobowiązanie organu do ukarania dyscyplinarnego pracownika winnego niezałatwienia sprawy w terminie, orzeczenie czy bezczynność lub przewlekłe prowadzenie postępowania miały miejsce z rażącym naruszeniem prawa, wymierzenie organowi grzywny w maksymalnej wysokości lub przyznanie od organu na rzecz skarżącego sumy pieniężnej do wysokości połowy maksymalnie dopuszczalnej kwoty ustawowej. Zdaniem skarżącego, wydanym w dniu [...] czerwca 2019 r. postanowieniem organ odwoławczy w ogóle nie odniósł się do zarzutów odwołania i dokonał "celowego manipulowania faktami", dlatego należy uznać, że zażalenie na postanowienie o zawieszeniu postępowania dyscyplinarnego nie zostało rozpatrzone. W odpowiedzi na skargę organ wniósł o jej oddalenie. Wyjaśnił, że sporne zażalenie zostało rozpatrzone, natomiast skarżący błędnie zarzuca bezczynność i przewlekłe prowadzenie postępowania dyscyplinarnego, podczas gdy do tego postępowania nie stosuje się przepisów K.p.a. (art. 135p ust. 1 u.P.). Wojewódzki Sąd Administracyjny w Białymstoku zważył, co następuje. Skarga podlega oddaleniu. W pierwszej kolejności rozpatrzenia wymaga zawarte w odpowiedzi na skargę twierdzenie o niestosowalności przepisów K.p.a. do postępowania dyscyplinarnego funkcjonariuszy Policji, a w konsekwencji brak możliwości powoływania się na bezczynność i przewlekłość takiego postępowania. Organ wskazuje na przepis art. 135p ust. 1 u.P., zgodnie z którym w postępowaniu dyscyplinarnym stosuje się przepisy Kodeksu postępowania karnego dotyczące wezwań, terminów, doręczeń i świadków, z wyłączeniem możliwości nakładania kar porządkowych. Nie stosuje się zatem przepisów K.p.a. Zauważyć przy tym należy, że organ wniósł o oddalenie skargi a nie jej odrzucenie. Nie ulega wątpliwości, że postępowanie dyscyplinarne nie jest typowym postępowaniem jurysdykcyjnym kończącym się wydaniem klasycznej decyzji administracyjnej lub wydaniem innego aktu, o których mowa w art. 3 § 2 pkt 1 – 4a ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. z 2018 r., poz. 1302 ze zm.), dalej: P.p.s.a. Postępowanie dyscyplinarne kończy się orzeczeniem dyscyplinarnym o treści wskazanej w art. 135j u.P. Ustawodawca zaś w art. 3 § 2 pkt 8 P.p.s.a. wprost przewidział skargę na bezczynność lub przewlekłe prowadzenie postępowania wyłącznie w stosunku do sytuacji niewydania aktów wymienionych w art. 3 § 2 pkt 1 – 4a P.p.s.a. (decyzji administracyjnych, określonego rodzaju postanowień, czynności materialno – technicznych, interpretacji indywidualnych), ewentualnie niewydania aktów wymienionych w art. 3 § 2 pkt 9 P.p.s.a. (innych niż określone w pkt 1-3 aktów lub czynności z zakresu administracji publicznej dotyczących uprawnień lub obowiązków wynikających z przepisów prawa podjętych w ramach postępowania administracyjnego określonego w K.p.a. lub Ordynacji podatkowej). Zgodnie jednak z art. 3 § 3 P.p.s.a., sądy administracyjne orzekają także w sprawach, w których przepisy ustaw szczególnych przewidują sądową kontrolę, i stosują środki określone w tych przepisach. Takim przepisem szczególnym jest art. 138 u.P., stosownie do którego od orzeczenia oraz postanowienia kończącego postępowanie dyscyplinarne policjantowi przysługuje prawo wniesienia skargi do sądu administracyjnego. To zaś oznacza, że nawet jeśli w postępowaniu dyscyplinarnym nie stosuje się przepisów K.p.a., to kończące to postępowanie orzeczenie podlega zaskarżeniu do sądu administracyjnego. Jeśli zaś sąd jest właściwy w sprawie dyscyplinarnej funkcjonariusza Policji, tzn. jest właściwy z woli ustawodawcy do kontrolowania prawidłowości jego przebiegu zakończonego wydaniem orzeczenia końcowego (z punktu widzenia legalności, tj. stosowania przepisów rozdziału 10 u.P. oraz przepisów K.p.k. w zakresie wskazanym w art. 135p ust. 1 u.P.), to należy przyjąć właściwość sądu również do kontroli bezczynności lub przewlekłości takiego postępowania w zakresie zaniechania wydania orzeczenia kończącego to postępowanie (vide uzasadnienie postanowienia NSA z dnia 12 lipca 2016 r., I OSK 1608/16, dostępne w Centralnej Bazie Orzeczeń Sądów Administracyjnych, powoływanej dalej jako CBOSA). Jeśli sąd administracyjny może więcej (może kontrolować orzeczenie kończące postępowanie dyscyplinarne, a więc i sposób procedowania do niego prowadzący), to może również kontrolować mniej (czy organ nie pozostaje w bezczynności lub przewlekłości procedując w kierunku wydania orzeczenia kończącego postępowanie). Nie oznacza to jednocześnie możliwości skarżenia co do zasady bezczynności lub przewlekłości prowadzenia postępowania dyscyplinarnego, ale tylko ten przedmiot bezczynności lub przewlekłości, który związany jest stricte z wydaniem orzeczenia kończącego postępowanie. Powyższej interpretacji sprzyja nadto zasada prawa do sądu (art. 45 ust. 1 Konstytucji Rzeczypospolitej Polskiej), zgodnie z którą każdy ma prawo do sprawiedliwego i jawnego rozpatrzenia sprawy bez nieuzasadnionej zwłoki przez właściwy, niezależny, bezstronny i niezawisły sąd. Zauważyć należy, że pozostawienie poza zakresem właściwości sądu administracyjnego terminowości działania organów Policji w sprawach dyscyplinarnych – w zakresie dotyczącym wydania orzeczenia kończącego postępowanie dyscyplinarne, spowodowałoby brak sądowej kontroli w tym zakresie, a więc sytuację naruszającą wyżej wskazaną konstytucyjną zasadę. Wskazać również należy, że niestosowanie przepisów K.p.a. w postępowaniu dyscyplinarnym funkcjonariuszy Policji nie oznacza, że nie można skontrolować bezczynności organu, a po drugie, że nie można wywieść z przepisów prawa obowiązku wniesienia ponaglenia przed złożeniem skargi na bezczynność. Należy wskazać, że w orzecznictwie Naczelnego Sądu Administracyjnego nie uzależnia się możliwości skarżenia bezczynności od tego, czy mają zastosowanie przepisy K.p.a., ale od tego, czy istnieją materialnoprawne okoliczności oceny zaniechania organu (vide np. postanowienie NSA z dnia 13 lutego 2019 r., II OSK 36/19, CBOSA). Odnośnie warunku uprzedniego złożenia ponaglenia wskazać należy, że zgodnie z art. 53 § 2b P.p.s.a., skargę na bezczynność lub przewlekłe prowadzenie postępowania można wnieść w każdym czasie po wniesieniu ponaglenia do właściwego organu. Przepis ten wprowadza niezależną od regulacji K.p.a. zasadę wnoszenia ponaglenia przed złożeniem do sądu administracyjnego skargi na bezczynność lub przewlekłe prowadzenie postępowania. Skarga merytorycznie podlega natomiast oddaleniu, przy tym podkreślić należy, że zaskarżona została bezczynność w nierozpoznaniu zażalenia na postanowienie o zawieszeniu postępowania dyscyplinarnego, a więc postanowienie blokujące na pewien czas możliwość wydania orzeczenia kończącego postępowanie dyscyplinarne. Jak wyżej wskazano, w wyjątkowych przypadkach NSA dopuszcza możliwość zaskarżenia w postępowaniu dyscyplinarnym funkcjonariuszy Policji zaniechania organu w wydaniu orzeczenia kończącego to postępowanie (I OSK 1608/16). Zdaniem sądu, w sprawie nie doszło do bezczynności lub przewlekłego prowadzenia postępowania w rozpoznaniu środka zaskarżenia w postaci zażalenia na postanowienie o zawieszeniu postępowania w jego głównym nurcie, czyli orzeczenia o odpowiedzialności obwinionego. Mieć przy tym należy na uwadze, że zgodnie z art. 2 § 1 pkt 4 K.p.k. (stosowanym w postępowaniu dyscyplinarnym zgodnie z art. 135p ust. 1 u.P.), rozstrzygnięcie sprawy powinno nastąpić w rozsądnym terminie, czyli takim, który przy braku istotnych przeszkód w sposób niezwłoczny zmierza do wydania rozstrzygnięcia końcowego. W sprawie niniejszej zażalenie od postanowienia organu pierwszej instancji wpłynęło do organu odwoławczego w dniu 31 maja 2019 r. (k. 298 akt adm.), jednakże było ono dotknięte brakiem formalnym w postaci niepodpisania własnoręcznie przez stronę. Do uzupełnienia tego braku organ odwoławczy wezwał żalącego się w dniu 14 czerwca 2019 r., a brak został uzupełniony w dniu 21 czerwca 2019 r. Kilka dni później, bo [...] czerwca 2019 r. organ odwoławczy wydał postanowienie, którym sporne zażalenie rozpoznał. Miedzy wpływem zażalenia do Komendanta Wojewódzkiego Policji (31 maja 2019 r.) a datą jego rozpoznania ([...] czerwca 2019 r.) nie upłynął nawet miesiąc, zaś postanowienie organu odwoławczego– po uzupełnieniu braków formalnych zażalenia – zostało wydane niezwłocznie mając na uwadze, że 22 i 23 czerwca 2019 r. były dniami ustawowo wolnymi od pracy. Nie może być mowy zatem o jakimkolwiek zaniechaniu organu (bezczynności) czy przedłużającym się rozpoznaniu zażalenia (przewlekłości). Dochowano, zdaniem sądu, nie tylko terminu rozsądnego, ale w tym konkretnym przypadku rozpoznanie zażalenia nastąpiło niemalże natychmiast po uzupełnieniu jego braków. Ponaglenie zaś, jak i skarga w sprawie niniejszej, zostały złożone odpowiednio 28 lipca 2019 r. oraz 13 sierpnia 2019 r., a więc nie tylko po wydaniu postanowienia z dnia [...] czerwca 2019 r. rozpoznającego zażalenie, ale i po jego zakomunikowaniu stronie, co nastąpiło 17 lipca 2019 r. (k. 314 akt adm.). Sąd również wskazuje, jak trafnie spostrzegł organ, że wezwanie do uzupełnienia braków formalnych zażalenia nie mogło zostać potraktowane jak nieuprawnione przedłużanie postępowania zażaleniowego, bowiem na dzień wezwania nie obowiązywały przepisy umożliwiające prowadzenie postępowania dyscyplinarnego w formie elektronicznej (mając na uwadze stosowanie w tym postępowaniu przepisów K.p.k.). Nadanie pisma procesowego podpisanego podpisem elektronicznym za pośrednictwem platformy ePUAP nie stanowiło nadania pisma niezawierającego braków formalnych w postaci podpisu. Wezwanie do własnoręcznego podpisu nie nosiło zatem znamion nieuzasadnionego przedłużania postępowania, tym bardziej, że na datę wezwania zgodnie z art. 119 § 1 pkt 4 K.p.k. pismo powinno zawierać datę i podpis składającego pismo. Tym samym powyższe wezwanie jak i niezwłoczne rozpoznanie zażalenia (po uzupełnieniu jego braków) nie przyczyniło się do zaniechania wydania orzeczenia końcowego. Niezwłoczne rozpoznanie zażalenia (uchylenie postanowienia pierwszoinstancyjnego o zawieszeniu) otworzyło drogę do szybszego zakończenia postępowania dyscyplinarnego. Jednocześnie argument, który spowodował to uchylenie (powołanie się na ostateczność orzeczenia dyscyplinarnego o zwolnieniu ze służby) był w dacie wydawania postanowienia przez Komendanta Wojewódzkiego faktem bezspornym i niewątpliwie skutkującym bezprzedmiotowością spornego w sprawie niniejszej postępowania dyscyplinarnego prowadzonego przez KPP w M. Z akt wynika nadto, że orzeczeniem z dnia [...] lipca 2019 r. przedmiotowe postępowania umorzono. Mając powyższe na uwadze na podstawie art. 151 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi orzeczono jak w sentencji.