II SAB/Bk 94/13

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Białymstoku w składzie następującym: Przewodniczący sędzia NSA Elżbieta Trykoszko (spr.), Sędziowie sędzia WSA Marek Leszczyński, sędzia WSA Mirosław Wincenciak, Protokolant sekretarz sądowy Anna Makal, po rozpoznaniu w Wydziale II na rozprawie w dniu 20 lutego 2014 r. sprawy ze skargi B. i E. K. na bezczynność i przewlekłość postępowania Samorządowego Kolegium Odwoławczego w B. w przedmiocie rozpoznania wniosku o przywrócenie terminu do złożenia zażalenia 1. umarza postępowanie w zakresie zobowiązania Samorządowego Kolegium Odwoławczego w B. do rozpoznania wniosku o przywrócenie terminu do złożenia zażalenia; 2. stwierdza, że wystąpiła w sprawie przewlekłość postępowania Samorządowego Kolegium Odwoławczego w B. bez cech rażącego naruszenia prawa; 3. nie wymierza Samorządowemu Kolegium Odwoławczemu w B. grzywny. Skargą złożoną za pośrednictwem organu w dniu 4.11.2013r. skarżący B. i E. małżonkowie K. zarzucili Samorządowemu Kolegium Odwoławczemu w B. bezczynność polegającą na nierozpatrzeniu wniesionego w dniu 28.06.2013r. zażalenia od postanowienia Wójta Gminy P. z dnia [...].05.2012r. w sprawie zwrotu kosztów osobistego stawiennictwa skarżących w organie oraz zawartego w zażaleniu wniosku o przywrócenie terminu do wniesienia tego zażalenia. Skarga zarejestrowana pod sygnaturą IISAB/Bk 95/13 dotyczy bezczynności w sprawie rozpatrzenia zażalenia, a skarga zarejestrowana pod sygnaturą IISAB/Bk 94/13 (niniejszej sprawy) bezczynności w sprawie rozpatrzenia wniosku o przywrócenie terminu do wniesienia tego zażalenia. Skarżący podali, że kierując się zaleceniami Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Białymstoku zawartymi w uzasadnieniu postanowienia z dnia 25.06.2013r. sygn. IISA/Bk 341/13 odrzucającego z powodu niewyczerpania drogi odwoławczej w postępowaniu administracyjnym, skargę na będące przedmiotem zażalenia postanowienie Wójta Gminy P. (w sprawie zwrotu kosztów osobistego stawiennictwa), złożyli w dniu 28.06.2013r. zażalenie na opisane wyżej postanowienie Wójta łącząc je z wnioskiem o przywrócenie terminu do wniesienia zażalenia. Postanowieniem z dnia [...].07.2013r. Samorządowe Kolegium Odwoławcze w B. określiło termin załatwienia sprawy na 30.08.2013r., po czym nie dotrzymało tego terminu, pozostając bezczynnym również po wystosowanym przez skarżących w dniu 8.10.2013r. wezwania do usunięcia naruszenia prawa. Skarżący dodali, że w odpowiedzi na wezwanie SKO zawarte w postanowieniu doręczonym 2.08.2013r. wystosowali do organu informację o uprawomocnieniu się postanowienia Sądu. Nazywając wniesioną skargę skargą na bezczynność organu II instancji, skarżący sprecyzowali wnioski skargi w następujący sposób: - jako żądanie zobowiązania organu do rozpatrzenia zażalenia oraz wniosku o przywrócenie terminu do wniesienia zażalenia poprzez wydanie odpowiedniego aktu w terminie 14 dni; - jako żądanie zobowiązania organu do dyscyplinarnego ukarania pracownika winnego niezałatwienia sprawy; - jako żądanie wypowiedzenia się przez sąd o charakterze bezczynności lub przewlekłości organu i to niezależnie od tego, czy po wniesieniu skargi stosowny akt zostanie wydany; - jako żądanie zasądzenia kosztów postępowania W odpowiedzi na skargę Samorządowe Kolegium Odwoławcze w B. wniosło o jej odrzucenie jako przedwczesnej z uwagi na wniesienie przed upływem 60 dni od dnia doręczenia organowi wezwania do usunięcia naruszenia prawa. Samorządowe Kolegium Odwoławcze podało przy tym, że równocześnie z określeniem terminu załatwienia sprawy na 30.08.2013r., wystosowało do Wójta Gminy P. zobowiązanie do nadesłania akt administracyjnych. Akta te jednak nie nadeszły do organu do dnia sporządzania odpowiedzi na skargę. Po złożeniu przez skarżących wezwania do usunięcia naruszenia prawa, SKO podjęło kroki zmierzające do ustalenia losów akt administracyjnych sprawy i uzyskało od Wójta informację, że nie zwrócił ich sąd administracyjny. Brak zaś akt administracyjnych uniemożliwił organowi rozpatrzenie zażalenia i wniosku o przywrócenie terminu do jego wniesienia. Wojewódzki Sąd Administracyjny w Białymstoku zważył, co następuje; Skarga podlegała uwzględnieniu aczkolwiek nie w zakresie wszystkich wniosków sprecyzowanych przez skarżących. Wbrew zaprezentowanemu w odpowiedzi na skargę stanowisku organu, nie można było uznać skargi za przedwczesną. Przewidziane bowiem art. 53 par. 2 ustawy Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi, terminy do wniesienia skargi, nie dotyczą skargi na bezczynność organu. Skargę taką można wnosić aż do czasu załatwienia sprawy przez właściwy organ administracji publicznej poprzez wydanie decyzji, postanowienia albo innego aktu lub podjęcia czynności (vide: Komentarz do art. 53 ustawy Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi autorstwa B. Dautera, B. Gruszczyńskiego, A. Kabata i M. Niezgódki – Medek, Wolters Kluwer Polska, 2006). Skarga w niniejszej sprawie złożona została w dniu 4.11.2013r. a zatem przed zakończeniem postępowania zażaleniowego tj. wydaniem w dniu 28.11.2013r. postanowienia o niedopuszczalności zażalenia, a w konsekwencji nie mogła być uznana za przedwczesną. Zdaniem Sądu Samorządowe Kolegium Odwoławcze w B. przy rozpatrywaniu wniesionego zażalenia i powiązanego z nim wniosku o przywrócenie zażalenia, pozostawało w stanie bezczynności i przewlekłości. Zażalenie z wnioskiem o przywrócenie terminu złożone w organie I instancji w dniu 28.06.2013r. przesłane zostało bowiem do SKO w B. przy piśmie przewodnim Wójta Gminy P. z dnia 4.07.2013r. i wpłynęło do organu II instancji w dniu 8.07.2013r. a postępowanie zażaleniowe zakończone zostało dopiero w dniu [...].11.2013r. wydanym postanowieniem stwierdzającym niedopuszczalność zażalenia. Między zatem wszczęciem postępowania zażaleniowego a jego zakończeniem upłynęły 4 miesiące i 3 tygodnie, co w oczywisty sposób kłóci się z kodeksowymi terminami załatwiania spraw w postępowaniu zażaleniowym. Wynoszą one bowiem: miesiąc dla sprawy wymagającej przeprowadzenia postępowania wyjaśniającego, dwa miesiące dla sprawy szczególnie skomplikowanej i niezwłoczności załatwiania spraw w ogóle niewymagających prowadzenia postępowania wyjaśniającego tj. oczywistych (vide: art. 35 par. 2 i 3 znajdujący - z mocy odesłań zawartych w art. 144 i 140 K.p.a. - zastosowanie do terminów rozpoznania odwołań i zażaleń). Okoliczności faktyczne sprawy wskazują na wyczerpanie przesłanek stanu bezczynności organu i przewlekłości postępowania zażaleniowego. Bezczynność organu administracji publicznej ma bowiem miejsce wówczas, gdy w prawnie określonym terminie organ nie podejmuje żadnych czynności w sprawie lub wprawdzie czynności podejmuje, ale postępowania nie kończy wydaniem decyzji, postanowienia, czy innego aktu, których wydania w danym postępowaniu wymaga przepis prawa (vide: między innymi, wyroki WSA w Gdańsku z 3.07.2013r. sygn. II SAB/Gd 54/13, WSA w Białymstoku z 25.10.2012r. sygn. II SAB/Bk 27/12 i z 15.11.2012r. sygn. II SAB/Bk 53/12 – dostępne w Centralnej Bazie Orzeczeń Sądów Administracyjnych http://orzeczenia.nsa.gov.pl). Dla oceny zasadności skargi na bezczynność nie mają znaczenia powody, dla których wymagane prawem czynności lub akt, nie zostały podjęte (T. Woś, Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi, Komentarz, Warszawa 2005, wyrok NSA z 22.12.1998r. sygn. III SAB 77/98, Lex nr 36590, czy wyrok WSA w Warszawie z 8.06.2004r. sygn. III SAB/Wa 8/04, Lex nr 160109). Wniesienie skargi na bezczynność uzasadnia zatem nie tylko niedotrzymanie terminu załatwienia sprawy, ale także odmowa wydania aktu mimo istnienia ustawowego obowiązku, choćby organ mylnie sądził, że załatwienie sprawy nie wymaga wydania aktu (tak: J.P. Tarno, Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi, Komentarz, Wydawnictwo "LexisNexis", Warszawa 2004). Pod pojęciem przewlekłości postępowania administracyjnego, rozumie się natomiast stan, w którym organ administracji nie załatwia sprawy w terminie nie pozostając jednak w bezczynności. Podejmowane przez organ czynności procesowe nie charakteryzują się koncentracją niezbędną w świetle art. 12 k.p.a. ustanawiającego zasadę szybkości postępowania, względnie mają charakter czynności pozornych, nie istotnych dla merytorycznego załatwienia sprawy. Przewlekłe prowadzenie postępowania przez organ zaistnieje, gdy będzie mu można skutecznie przedstawić zarzut niedochowania należytej staranności w takim zorganizowaniu postępowania administracyjnego, by zakończyło się ono w rozsądnym terminie, względnie zarzut prowadzenia czynności w tym dowodowych, pozbawionych dla sprawy jakiegokolwiek znaczenia (tak NSA w uzasadnieniu wyroku w sprawie II OSK 1956/12). O przewlekłości postępowania przed organem administracji można mówić, gdy czas jego trwania przekracza rozsądne granice, przy uwzględnieniu terminowości i prawidłowości czynności podjętych przez organ, a także stopnia zawiłości sprawy i postawy samej strony tj. gdy naruszone zostaje prawo strony do rozpoznania sprawy bez nieuzasadnionej zwłoki ( tak NSA w postanowieniu sygn. II GPP 5/10). W tezie wyroku WSA we Wrocławiu sygn. IISAB/Wr 71/11 (Lex Nr 1139146) został zaś zaprezentowany pogląd, że przez pojęcie "przewlekłego postępowania" należy rozumieć sytuacje prowadzenia postępowania w sposób nieefektywny poprzez wykonywanie czynności w dużym odstępie czasu bądź wykonywanie czynności pozornych, powodujących, że formalnie organ nie jest bezczynny, ewentualnie mnożenie przez organ czynności dowodowych ponad potrzebę wynikającą z istoty sprawy, czy też jako stan, w którym organ w sposób nieuzasadniony "przedłuża" w trybie art. 36 par. 2 K.p.a. termin załatwienia sprawy, powołując się na niezależne od niego przyczyny uniemożliwiające dotrzymanie terminu podstawowego. Zauważyć nadto należy, że w sprawach ze skarg na bezczynność organu lub przewlekłość postępowania organu, w orzecznictwie sądowym wyrażony został pogląd, że w zakresie wskazanych w piśmie inicjującym postępowania sądowe, postaci niedziałania organu, o których mowa w art. 3 par. 2 pkt 8 ustawy Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi, sąd administracyjny nie jest związany kwalifikacją wskazaną przez skarżącego. Ostateczną decyzję dotyczącą tego, czy w danej sprawie istnieje stan bezczynności organu, czy przewlekłości prowadzonego postępowania podejmuje sąd, czemu daje wyraz w wyroku wydanym po zamknięciu rozprawy (vide: postanowienie NSA z dnia 26.07.2012r. sygn. akt II OSK 1360/12). W jednym postępowaniu możliwe jest wystąpienie zarówno bezczynności, jak i przewlekłości albowiem oba stany mogą nałożyć się na siebie. Dopuszczalne objęcie jedną skargą obu form opieszałości organu nakłada na sąd administracyjny obowiązek rozpoznania i rozstrzygnięcia sporu o legalność braku wydania w ogóle lub w ustawowym terminie, aktu albo podjęcia przez organ czynności. Ocena, czy postępowanie przed organem administracji publicznej trwa (trwało) dłużej niż to jest (było) konieczne, zawsze winna być dokonywana na podstawie akt administracyjnych po zbadaniu sprawy pod kątem dokonywanych przez organ czynności w celu jej załatwienia. W tym konkretnym przypadku dla zobrazowania podejmowanych przez SKO działań w celu terminowego załatwienia zażalenia skarżących oraz dla należytej oceny tych działań poprzez pryzmat przesłanek stanu bezczynności i przewlekłości, Sąd poza analizą akt administracyjnych dokonał także badania akt spraw o sygnaturach II SA/Bk 341/13, IISA/Bk 394/13 i IISA/Bk 68/14 tj. akt trzech powiązanych z kontrolowanym postępowań sądowych, w których odnotowano działania podejmowane przez SKO w B. mające umożliwić załatwienie zażalenia. Z dopuszczonych jako dowód w sprawie, wyżej wymienionych akt sądowych oraz z akt administracyjnych wynika następujący stan faktyczny. Po wpłynięciu w dniu 8.07.2013r. do SKO zażalenia (i wniosku o przywrócenie terminu), SKO pismem z 26.07.2013r. poinformowało o przesunięciu terminu załatwienia zażalenia do 30.08.2013r. z uwagi na brak akt administracyjnych, dołączonych do akt sprawy II SA/Bk 341/13, jeszcze niezakończonej prawomocnie, gdyż postanowienie Sądu odrzucające skargę małżonków K. na postanowienie wójta w sprawie zwrotu kosztów stawiennictwa zostało wydane [...].06.2013r. Jednocześnie w piśmie tym organ II Instancji zobowiązał Wójta Gminy P. do przesłania akt administracyjnych po ich zwrocie z WSA a skarżących do poinformowania o fakcie uprawomocnienia się postanowienia WSA. Skarżący pismem złożonym w dniu 5.08.2013r. poinformowali SKO o prawomocności wydanego w dniu [...].06.2013r. postanowienia sądu wydanego w sprawie II SA/Bk 341/13, natomiast Wójt Gminy P. nie nadesłał organowi II instancji akt administracyjnych ani nie poinformował organu II instancji o fakcie dołączenia przez Sąd akt administracyjnych do sprawy IISA/Bk 394/13 i związaną z tym niemożliwością przesłania tych akt organowi II instancji, mimo, że 21.08.2013r. Wójt otrzymał odpis prawomocnego od 30.07.2013r. postanowienia Sądu i informację o "przełożeniu" akt administracyjnych do innej sprawy sądowej (IISA/Bk 394/13). Działania SKO zmierzające do uzyskania dostępu do akt administracyjnych potrzebnych do rozpoznania zażalenia, SKO podjęło dopiero w dniu 5.11.2013r. , o czym świadczy notatka sporządzona przez członka SKO, zawierająca ustalenia co do miejsca znajdowania się akt administracyjnych oraz postanowienie o przesunięciu terminu załatwienia zażalenia (i wniosku o przywrócenie terminu) do 31.12.2013r. Działania podjęte zostały zatem już po fakcie wpłynięcia do organu w dniu 8.10.2013r. wezwania skarżących do usunięcia stanu bezczynności oraz po znanym SKO od dnia 16.10.2013r. fakcie zawieszenia postępowania sądowego w sprawie IISA/Bk 394/13, do której dołączono poszukiwane akta administracyjne. Postanowienie kończące postępowanie zażaleniowe zostało wydane po "wypożyczeniu" z WSA w Białymstoku ze sprawy IISA/Bk 394/13 akt administracyjnych, co nastąpiło na prośbę organu wyrażoną dopiero pismem z dnia 8.11.2013r. Postanowienie stwierdzające niedopuszczalność zażalenia (stanowiące przedmiot odrębnej skargi małżonków K. zarejestrowanej pod sygn. IISA/Bk 68/14) "skonsumowało" potrzebę rozpatrywania wniosku o przywrócenie terminu do wniesienia zażalenia a zatem jego wydanie również na potrzeby oceny bezczynności w załatwieniu wniosku o przywrócenie terminu, należy traktować jako zakończenie wpadkowego postępowania w sprawie wniosku o przywrócenie terminu do wniesienia zażalenia. Zdaniem Sądu nieznajdujące usprawiedliwienia opóźnienie w zakończeniu postępowania zażaleniowego trwało na pewno w miesiącach wrzesień i październik 2013r. kiedy organ dysponując już wiedzą o prawomocności postanowienia Sądu wydanego w sprawie IISA/Bk 341/13 i wezwaniem do usunięcia stanu bezczynności, nie podejmował działań w celu uzyskania dostępu do akt administracyjnych. Bierne oczekiwanie na zwrot akt administracyjnych jest bezczynnością, a stanowisko takie w literaturze przedmiotu oraz w orzecznictwie sądowoadministracyjnym jest jednomyślne. Z materiału dowodowego stanowiącego podstawę poczynionych przez sąd ustaleń wynika, że organ II instancji zwlekał ze zwróceniem się do WSA w Białymstoku o wypożyczenie akt administracyjnych potrzebnych do rozpoznania zażalenia. Stwierdzenie stanu bezczynności organu i przewlekle prowadzonego postępowania zażaleniowego czyniło koniecznym uwzględnienie skargi. W uwzględnieniu skargi na bezczynność organu i przewlekłość postępowania organu, Sąd – stosownie do treści art. 149 ustawy Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi – zobowiązuje organ do wydania aktu lub podjęcia czynności, orzeka czy bezczynność lub przewlekłość postępowania organu miała miejsce z rażącym naruszeniem prawa oraz może orzec (z urzędu lub na wniosek) o wymierzeniu organowi grzywny. W okolicznościach sprawy uwzględnienie skargi nie mogło już dotyczyć zobowiązania organu do załatwienia zażalenia albowiem po wniesieniu skargi doszło do zakończenia postępowania zażaleniowego i żądanie w tym zakresie stało się bezprzedmiotowe. Powyższy stan skutkował umorzeniem postępowania w zakresie zobowiązania organu do załatwienia sprawy. Merytorycznie Sąd musiał się wypowiedzieć co do charakteru bezczynności (przewlekłości postępowania) oraz rozważać mógł ukaranie organu grzywną. Jak wyjaśnił Wojewódzki Sąd Administracyjny w Białymstoku w tezie wyroku z dnia 8.10.2013r. sygn. II SAB/Bk 65/13 ocena charakteru naruszenia prawa powinna być dokonywana w powiązaniu z okolicznościami danej sprawy, rozpatrywanej indywidualnie, wyznaczonej przez wiele elementów zmiennych. Każda bezczynność lub przewlekłość postępowania jest bowiem naruszeniem prawa. Nie można jednak przyjąć, że w każdej bezczynności lub przewlekłości mamy do czynienia z rażącym naruszeniem prawa. Pozbawiałoby to przepis art. 149 ustawy Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi jego sensu, gdyż sąd przy takim założeniu nie byłby uprawniony do oceny charakteru naruszenia prawa. Rażące naruszenie prawa musi posiadać pewne dodatkowe cechy w stosunku do stanu, który może być podstawą stwierdzenia bezczynności lub przewlekłości postępowania. Inaczej rzecz ujmując naruszenie prawa rażące znaczy więcej niż "zwykłe" naruszenie prawa. W okolicznościach sprawy Sąd uznał brak podstaw do przypisania przewlekłości organu rażącego charakteru z uwagi na niezbyt duży czas zwłoki w zakończeniu postępowania zażaleniowego. Przyczyny, dla których Sąd nie stwierdził przewlekłości organu z rażącym naruszeniem prawa, legły również u podstaw niewymierzania organowi grzywny, uprawnienie sądu do wymierzenia której (z urzędu lub na wniosek) wynika z art. 149 par. 2 ustawy Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi. Wyrok nie mógł objąć wnioskowanego w skardze zobowiązania do dyscyplinarnego ukarania pracownika organu winnego bezczynności, jako niemieszczącego się w przewidzianych ustawą Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi, formach uwzględniania skargi na bezczynność organu. O zwrocie kosztów postępowania na rzecz skarżących Sąd nie orzekał albowiem korzystali ona z prawa pomocy w zakresie zwolnienia od kosztów sądowych.