II SAB/Bk 96/13

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Białymstoku w składzie następującym: Przewodniczący sędzia WSA Marek Leszczyński, Sędziowie sędzia NSA Grażyna Gryglaszewska,, sędzia NSA Anna Sobolewska-Nazarczyk (spr.), Protokolant st. sekr. sądowy Marta Marczuk, po rozpoznaniu w Wydziale II na rozprawie w dniu 4 lutego 2014 r. sprawy ze skargi Z. C. i W. sp. z o.o. w Z. na bezczynność Starosty Z. w przedmiocie udzielenia pozwolenia na budowę kanalizacji sanitarnej na ulicy B. 1. zobowiązuje Starostę Z. do merytorycznego rozpoznania wniosku skarżącego Z. C. i W. sp. z o.o. w Z. z dnia 5 lutego 2013 r. – w terminie 30 dni od dnia zwrotu akt organowi, 2. stwierdza, że bezczynność miała miejsce z rażącym naruszeniem prawa, 3. wymierza Staroście Z. grzywnę w kwocie 300 (trzysta) złotych, 4. zasądza od Starosty Z. na rzecz strony skarżącej Z. C. i W. sp. z o.o. w Z. kwotę 100 (sto) złotych tytułem zwrotu kosztów postępowania sądowego. Skarżący – Z. c. i W. Spółka z o. o. w Z. – trzykrotnie składała wnioski w dniach: [...] lutego 2013 roku, [...]lutego 2013 roku i [...] maja 2013 roku w przedmiocie wydania pozwolenia na budowę kanalizacji sanitarnej na ulicy B. w Z. obejmującej działki o numerze geodezyjnym [...]. Starosta Z. – również trzykrotnie po wpłynięciu każdego z wyżej wymienionych wniosków, wzywał stronę skarżącą do uzupełnienia tychże wniosków między innymi o ostateczną decyzję w przedmiocie ustalenia lokalizacji inwestycji celu publicznego wydaną przez Burmistrza Miasta Z. dnia [...] stycznia 2013 roku oraz oświadczenie o posiadanym prawie do dysponowania nieruchomością na cele budowlane uzupełnione o wskazanie tytułu oraz dokumentów, z których wynika to prawo do dysponowania. Po uzupełnieniu wniosków przez stronę skarżącą organ trzykrotnie poddawał merytorycznej ocenie nadesłane dokumenty i kolejno zwracał powyższe wnioski, uznając, że nie może przyjąć oświadczenia inwestora jako dokumentu potwierdzającego jego prawo do dysponowania nieruchomością na cele budowlane w postaci wypisu z księgi wieczystej, gdzie właścicielem jest Miasto Z., w związku z czym nie może także rozpatrywać wniosku o pozwolenie na budowę, co nie zamyka możliwości ponownego wystąpienia z wnioskiem o uzyskanie decyzji o pozwoleniu na budowę po uregulowaniu stanu prawnego przedmiotowej nieruchomości. W uzasadnieniu swojego stanowiska organ wskazywał, że z ewidencji gruntów i budynków, prowadzonej przez Starostę wynika, iż działka o numerze geodezyjnym [...] w Z. jest własnością Skarbu Państwa w trwałym zarządzie Generalnej Dyrekcji Dróg Krajowych i Autostrad. Po zwróceniu się z pismem do powyższej jednostki i otrzymaniu w dniu [...] marca 2013 roku odpowiedzi – organ uznał, że właściwym do wyrażenia zgody na dysponowanie nieruchomością (numer geodezyjny [...]) w Z. jest Oddział Generalnej Dyrekcji i Dróg Krajowych i Autostrad w B. Po trzykrotnym zwrocie wniosku strona skarżąca wniosła zażalenie w trybie art. 37 § 2 kpa do Wojewody P., który postanowieniem z dniem z dnia [...] września 2013 roku, nr [...], odmówił wyznaczenia dodatkowego terminu do załatwienia sprawy. Postanowienie powyższe zostało zaskarżone do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Białymstoku, który odrzucił skargę z uwagi na niedopuszczalność zaskarżenia postanowienia wydanego na podstawie art. 37 § 2 kpa (vide postanowienie WSA z dnia 31 stycznia 2013 roku I OSK 74/13). W konsekwencji strona skarżąca wywiodła skargę do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Białymstoku w przedmiocie bezczynności Starosty Z., zarzucając naruszenie art. 64 § 2 kpa poprzez pozostawienie bez rozpoznania wniosku w przedmiocie wydania decyzji o pozwoleniu na budowę. W odpowiedzi na skargę organ, wnosząc o jej oddalenie, podniósł okoliczność nie dysponowania przez stronę skarżącą tytułem do władania działki o numerze geodezyjnym 597. Wojewódzki Sąd Administracyjny w Białymstoku zważył, co następuje: Skarga jest zasadna. Zgodnie z art. 3 § 2 pkt 8 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 roku Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. nr 153, poz. 1270 ze zmianami) Sądy administracyjne orzekają w sprawach skarg na bezczynność organów w przypadkach określonych w pkt 1 – 4 powyższej ustawy. Z bezczynnością organu administracji publicznej mamy do czynienia wówczas, gdy w prawnie ustawowym terminie organ nie podjął żadnych czynności w sprawie albo, gdy wprawdzie prowadził postępowanie, ale mimo istnienia ustawowego obowiązku – nie zakończył go wydaniem decyzji, postanowienia lub innego aktu lub nie podjął stosownej czynności (T. Woś – Postępowanie administracyjne – Warszawa 1999 s. 63). Bezczynność organu musi istnie w dniu rozpoznania skargi przez sąd administracyjny. Zgodnie z treścią uchwały Naczelnego Sądu Administracyjnego z dnia 3 września 2013 roku, I OPS 2/13 na pozostawienie podania bez rozpoznania (art. 64 § 2 kpa) przysługuje skarga na bezczynność organu, stosownie do art. 3 §2 pkt 8 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 roku Prawo o postepowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. z 2012 r., poz. 270 ze zmianami). Naczelny Sąd Administracyjny podkreślił, że w myśl art. 61 § 1 kpa postępowanie administracyjne wszczyna się na żądanie strony lub z urzędu. Przy tym datą wszczęcia postępowania na żądanie strony jest dzień doręczenia żądania organowi administracji publicznej (art. 61 § 3 kpa) lub dzień wprowadzenia żądania do systemu teleinformatycznego organu administracji publicznej (art. 61 § 3 a kpa). Zatem, skutek wszczęcia postępowania administracyjnego wywołuje również wniesienie podania nieczyniącego zadość wymaganiom ustalonym w przepisach prawa (art. 63 § 2 – 3 a kpa), o ile nie zajdą okoliczności wskazane w art. 61 a § 1 kpa. Oznacza to. że czynności wymienione w art. 64 § 2 kpa (wezwanie wnoszącego podanie do usunięcia jego braków w terminie siedmiu dni. pouczenie go, że nieusunięcie tych braków w wyznaczonym terminie spowoduje pozostawienie podania bez rozpoznania) organ podejmuje w toku wszczętego już postępowania. Kontrola działalności administracji publicznej sprawowana przez sądy administracyjne obejmuje również orzekanie w sprawach skarg na bezczynność organów lub przewlekłe prowadzenie postępowania w przypadkach określonych w art. 3 § 2 pkt 1 – 4 a p.p.s.a.. a w innych sprawach tylko wówczas, gdy ustawa szczególna tak stanowi. Właściwość sądów administracyjnych w tych sprawach dotyczy zatem niepodejmowania przez organy administracji w wyznaczonym terminie nakazanych prawem aktów lub czynności w sprawach indywidualnych. W przypadku skargi na bezczynność organu przedmiotem sądowej kontroli nie jest określony akt lub czynność organu administracji, lecz ich brak w sytuacji, gdy organ miał obowiązek podjąć działanie w danej formie i w określonym przez prawo terminie. Wniesienie skargi na "bezczynność władzy" jest przy tym uzasadnione nie tylko w przypadku niedotrzymania terminu załatwienia sprawy, ale także w przypadku odmowy wydania aktu mimo istnienia w tym względzie ustawowego obowiązku, choćby organ mylnie sądził, że załatwienie sprawy nic wymaga wydania danego aktu (por. wyrok NSA z dnia 14 czerwca 1983 roku, SA/Wr 6/83, GP 1983, nr 24). W orzecznictwie wyrażony został również pogląd, zgodnie z którym organ administracji publicznej pozostaje w bezczynności nie tylko w przypadku niezałatwienia sprawy w terminie określonym w art. 35 kpa, jeżeli nic dopełnił czynności określonych w art. 36 kpa, ale także wówczas, gdy nie podjął innych działań wynikających z przepisów procesowych, mających na celu usuniecie przeszkody w wydaniu decyzji (wyrok NSA z dnia 20 lipca 1999 roku, I SAB 60/99, OSP 2000, nr 6. poz. 87). Prowadzi to do wniosku, że z bezczynnością organu mamy do czynienia nie tylko w przypadku, gdy mimo upływu terminu sprawa nie jest załatwiona, ale również w przypadkach, gdy organ odmawia jej rozpoznania lub załatwienia, bo mylnie sądzi, że zachodzą okoliczności, które uwalniają go od obowiązku prowadzenia postępowania w konkretnej sprawie i zakończenia go wydaniem decyzji administracyjnej. W przypadku skargi na bezczynność organu przedmiotem kontroli sądowej nie jest określony akt lub czynność organu administracji publicznej, spośród wymienionych w przepisach art. 3 § 2 pkt 1 – 4 a p.p.s.a., lecz ich brak w sytuacji, gdy organ miał obowiązek podjąć działanie w danej formie i w określonym przez prawo terminie. Prowadzi to do wniosku, że organ prowadzący postępowanie, który pozostawia podanie bez rozpoznania z naruszeniem obowiązujących przepisów prawa (mimo że nie zaszły przesłanki wskazane w art. 64 § 2 kpa), pozostaje w bezczynności, ponieważ bezzasadnie uchyla się od rozpoznania sprawy i wydania decyzji. Również w literaturze przedmiotu dominuje pogląd, że środkiem zaskarżenia zapewniającym obronę przed bezprawnym nadużywaniem instytucji usunięcia braków podania jest skarga na bezczynność organu (por. np. B. Adamiak [w:] B. Adamiak, J. Borkowski. Kodeks postępowania administracyjnego. Komentarz, Warszawa 2012, s. 311; G. Łaszczyca [w:] G. Laszczyca, Cz. Martysz, A. Matan. Kodeks postępowania administracyjnego. Komentarz, t. T, Warszawa 2013, s. 626; P. Przybysz, Kodeks postępowania administracyjnego. Komentarz, Warszawa 2006, s. 177 - 178; A. Wróbel [w:] M. Jaśkowska. A. Wróbel, Kodeks postępowania administracyjnego. Komentarz Lex. Warszawa 2011, s. 452). Przekładając powyższe rozważania prawne do stanu faktycznego niniejszej sprawy należy stwierdzić, ze doszło do rażącego naruszenia art. 64 § 2 kpa, bowiem organ po wezwaniu strony skarżącej do usunięcia braków formalnych wniosku i po jego uzupełnieniu przez wnioskodawcę – dokonał merytorycznej oceny przedmiotowego wniosku i jego załączników – po czym zwrócił powyższy wniosek, uznając że nie daje on podstaw do wydania decyzji o pozwoleniu na budowę. Starosta Z. dokonując merytorycznej oceny zebranego materiału dowodowego w sprawie, wbrew treści art. 64 § 2 kpa, rozpoznał w/w materiał i nie wydał żadnego rozstrzygnięcia. Podkreślić należy, że błąd ten powtarzany był trzy razy z rzędu. Dlatego też, w świetle wyżej wymienionych ustaleń, należało uwzględnić skargę na bezczynność, uznając, że miała ona charakter rażącego naruszenia prawa. Organ rozpoznając ostatni wniosek strony skarżącej z [...] lutego 2013 roku winien zakończyć postępowanie administracyjne stosownym orzeczeniem, dającym stronie skarżącej możliwość ewentualnego wyczerpania drogi odwoławczej. Sąd wymierzył organowi grzywnę. Stosownie do treści art. 134 § 1 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 roku – Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi o wysokości grzywny Sąd rozstrzyga samodzielnie dokonując jej "miarkowanie", przy uwzględnieniu całokształtu okoliczności sprawy. Ustawodawca oznaczył bowiem w art. 154 § 6 ustawy wyżej wymienionej, jedynie górną granicę kwoty grzywny - t.j. dziesięciokrotność przeciętnego wynagrodzenia miesięcznego w gospodarce narodowej w roku poprzednim. W wyroku z dnia 26 października 2006 roku (sygnatura akt III SA/Wa 1237/06) Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie stwierdził, że określenie przez ustawodawcę jedynie górnej granicy grzywny możliwej do wymierzenia oznacza, że w przypadku wymierzania grzywny poniżej tej granicy, nie jest konieczne, aby kwota grzywny odpowiadała określonej wielokrotności tego wskaźnika. Pogląd ten skład orzekający w sprawie niniejszej w pełni podziela. Orzekając o wysokości grzywny w sprawie niniejszej w wymiarze-300 złotych, Sąd miał na uwadze fakt, że grzywna wymierzona na podstawie art. 154 § 6 cytowanej powyżej ustawy nie ma wyłącznie charakteru represyjnego, albowiem jej celem jest przede wszystkim zdyscyplinowanie organu i poprzez realne zagrożenie sankcją zmuszenie do sprawnego i terminowego załatwienia wniosków stron postępowania w postaci wydania orzeczeń, które podlegałyby merytorycznej kontroli. Mając powyższe na względzie Sąd orzekł, jak w sentencji wyroku na podstawie art. 149 1 i 2 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 roku - Prawo o postępowaniu przed sadami administracyjnymi (Dz. U. z 2012 roku, póz. 270 ze zmianami). O kosztach rozstrzygnął zaś na podstawie art. 200 cytowanej powyższej ustawy.