II SAB/Bk 97/18

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Białymstoku w składzie następującym: Przewodniczący sędzia WSA Małgorzata Roleder (spr.), Sędziowie asesor sądowy WSA Elżbieta Lemańska, sędzia WSA Marek Leszczyński, , po rozpoznaniu w Wydziale II na posiedzeniu niejawnym w dniu 11 października 2018 r. w trybie uproszczonym sprawy ze skargi B. K. i E. K. na bezczynność Wójta Gminy P. w przedmiocie kary pieniężnej za zniszczenie drzew 1. umarza postępowanie sądowe w zakresie zobowiązania organu do wydania aktu; 2. stwierdza, że organ dopuścił się bezczynności; 3. stwierdza, że bezczynność miała miejsce z rażącym naruszeniem prawa; 4. wymierza Wójtowi Gminy P. grzywnę w kwocie 1000 (jeden tysiąc) złotych; 5. zasądza od Wójta Gminy P. na rzecz skarżących B. K.i E. K. solidarnie kwotę 100 (sto) złotych tytułem zwrotu kosztów postępowania sądowego. U podstaw podjętego rozstrzygnięcia legły następujące ustalenia. Wojewódzki Sąd Administracyjny w Białymstoku wyrokiem z dnia 9 września 2014 r. wydanym w sprawie o sygn. akt II SA/Bk 661/14 uchylił decyzję Samorządowego Kolegium Odwoławczego w B. z dnia [...] marca 2013 r., nr [...] utrzymującą w mocy decyzję Wójta Gminy P. z dnia [...] sierpnia 2012 r. nr [...], wymierzającą B. i E. K. karę pieniężną w wysokości 317.194,98 zł za zniszczenie w 2012 r. jednej sztuki drzewa jesion, znajdującego się na terenie nieruchomości nr [...] obręb M. oraz uchylił ww. poprzedzającą ją decyzję organu I instancji. Zasadniczym powodem uchylenia obu ww. rozstrzygnięć był wyrok Trybunału Konstytucyjnego (dalej: "TK") z dnia 1 lipca 2014 r. wydany w sprawie SK 6/12, na mocy którego TK orzekł o niezgodności art. 88 ust. 1 pkt 2 i art. 89 ust. 1 ustawy z dnia 16 kwietnia 2004 r. o ochronie przyrody (Dz.U. z 2013 r. poz. 627, 628 i 842, dalej: "u.o.p.") z art. 64 ust. 1 i 3 w zw. z art. 31 ust. 3 Konstytucji Rzeczypospolitej Polskiej, przez to, że przewidują one obowiązek nałożenia przez właściwy organ samorządu terytorialnego administracyjnej kary pieniężnej za usunięcie bez wymaganego zezwolenia lub zniszczenie przez posiadacza nieruchomości drzewa lub krzewu, w sztywno określonej wysokości, bez względu na okoliczności tego czynu. Na mocy ww. orzeczenia TK ww. przepisy u.o.p., miały utracić moc obowiązującą z upływem 18 miesięcy od dnia ogłoszenia wyroku TK w Dzienniku Ustaw Rzeczypospolitej Polskiej. Powyższy wyrok został utrzymany w mocy wyrokiem NSA z dnia 18 października 2016 r. wydanym w sprawie sygn. akt II OSK 9/15. W uzasadnieniu wyroku NSA wskazał, że dokonując ponownego rozpoznania sprawy, organ I instancji będzie zobowiązany do uwzględnienia nowego stanu prawnego, wynikającego z wejścia w życie z dniem 28 sierpnia 2015 r. znowelizowanego brzmienia art. 88 i art. 89 u.o.p., a także związanych z tym unormowań intertemporalnych. Akta przedmiotowego postępowania powróciły do Wójta Gminy P. w dniu [...] grudnia 2016 r. W dniu [...] września 2017 r. B. i E. K. złożyli zażalenie na niezałatwienie sprawy w terminie, które zostało potraktowane przez Samorządowe Kolegium Odwoławcze w B., jako ponaglenie dotyczące niezałatwienia przedmiotowej sprawy. W dniu [...] stycznia 2018 r. B. i E. K. złożyli w Urzędzie Gminy P. skargę na bezczynność Wójta Gminy P. w sprawie określenia wysokości kary administracyjnej za zniszczenie drzew. Skarga ta została przekazana przez organ I instancji do tut. Sądu dnia 24 lipca 2018 r. W skardze skarżący podnieśli, że po powrocie sprawy do organu I instancji, w wyniku uchylenia obu poprzednio zapadłych w sprawie rozstrzygnięć, Wójt Gminy P. nie podjął żadnych czynności w ramach toczącego się postępowania oraz nie wydał decyzji kończącej to postępowanie. W związku z tym skarżący wnieśli o: 1) zobowiązanie Wójta Gminy P. do przeprowadzenia postępowania i wydania odpowiedniego aktu administracyjnego w terminie 14 dni od daty doręczenia akt organowi; 2) zobowiązanie do ukarania dyscyplinarnego pracownika winnego niezałatwieniu sprawy w terminie; 3) w przypadku uwzględnienia skargi o orzeczenie, czy bezczynność lub przewlekłe prowadzenie postępowania miały miejsce z rażącym naruszeniem prawa lub, że naruszenie prawa nie było rażące, mimo że będą podstawy do umorzenia postępowania sądowego w zakresie dotyczącym zobowiązania organu do wydania aktu, jeśli taki zostanie wydany przez organ po wniesieniu skargi do sądu; 4) zasądzenie kosztów postępowania. Organ nie zajął stanowiska odnośnie skargi, wskazując w piśmie z dnia [...] sierpnia 2018 r., że sprawa jest w toku i oczekuje na rozstrzygnięcie. Akta administracyjne wpłynęły do tut. Sądu w dniu [...] września 2018 r. Dokumentacja zgromadzona przez organ I instancji w niniejszej sprawie, po dniu [...] grudnia 2016 r. (tj. po powrocie akt do organu), znajdująca się w aktach przekazanych przez organ do tut. Sądu zawiera: – korespondencję prowadzoną z tut. Sądem w sprawie sygn. akt II SO/Bk 15/18, dotyczącej rozpoznania wniosku B. i E. K. o wymierzenie Wójtowi Gminy P. grzywny w związku z nieprzekazaniem Sądowi skargi na bezczynność tego organu, która podlega rozpoznaniu w niniejszej sprawie, – korespondencję prowadzoną z tut. Sądem w niniejszej sprawie, – postanowienie Samorządowego Kolegium Odwoławczego w B. z dnia [...] sierpnia 2018 r. nr [...] uznające ponaglenie złożone przez B. i E. K. za uzasadnione, tj. stwierdzające, że Wójt Gminy P. dopuścił się bezczynności nie załatwiając sprawy w terminie określonym w art. 35 k.p.a. w zw. z art. 286 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. - Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (j.t. Dz.U. z 2018 r. poz. 1302), stwierdzające, że bezczynność nie miała miejsca z rażącym naruszeniem prawa i wyznaczające nowy termin załatwienia sprawy do [...] września 2018 r. – pismo Wójta Gminy P. o z dnia [...] września 2018 r., skierowane do B. i E. K., zawiadamiające, że w dniu [...] września 2018 r. odbędą się kolejne oględziny drzewa, którego dotyczy sprawa na działce nr [...] w miejscowości M. W dniu [...] października 2018 r. ustalono, że dnia [...] września 2018 r. została wydana przez Wójta Gminy P. decyzja nr [...] umarzająca, na podstawie art. 89 ust. 10 u.o.p., B. i E. K., należność z tytułu opłaty, ustalonej w decyzji tego organu z dnia [...] sierpnia 2012 r. znak: [...], za zniszczenie 1 sztuki drzewa – jesion wyniosły, w kwocie 317.194,98 zł, rosnącego na działce nr geod. [...] w miejscowości M., na terenie gminy P. Wojewódzki Sąd Administracyjny zważył, co następuje: Zgodnie z art. 3 § 2 pkt 8 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. z 2016 r., poz. 718 ze zm., dalej powoływanej jako: "p.p.s.a."), kontrola działalności administracji publicznej sprawowana przez sądy administracyjne obejmuje między innymi orzekanie w sprawach skarg na bezczynność w przypadkach określonych w pkt 1-4. W tym miejscu wyjaśnić należy, że przedmiotem kontroli sądowej w powyższym zakresie nie jest objęty określony akt lub czynność organu administracji, lecz ich brak w sytuacji, gdy organ miał obowiązek podjąć działanie w danej formie, w określonym przez prawo terminie. Z bezczynnością organu administracji publicznej mamy bowiem do czynienia wówczas, gdy w prawnie określonym terminie organ nie podejmuje żadnych czynności w sprawie, jak również w sytuacji, gdy wprawdzie prowadzi postępowanie w sprawie, jednakże mimo istnienia ustawowego obowiązku, nie kończy go wydaniem stosownego aktu lub nie podejmuje czynności (por. pogląd wyrażony w Komentarzu do ustawy – Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi autorstwa T. Wosia, H. Krysiak - Molczyk i M. Romańskiej, Wydawnictwo Prawnicze "Lexis-Nexis", Warszawa 2005, str. 86). Dla dopuszczalności skargi na bezczynność nie mają przy tym znaczenia powody, dla jakich akt nie został podjęty lub czynność nie została dokonana, jak również, czy bezczynność organu spowodowana została zawinioną lub niezawinioną opieszałością organu. Istota skargi na bezczynność polega więc na tym, że sąd uwzględniając taką skargę, zobowiązuje organ do wydania w określonym terminie aktu, interpretacji albo dokonania czynności lub stwierdzenia albo uznania uprawnienia lub obowiązku wynikających z przepisów prawa lub stwierdzenia, że organ dopuścił się bezczynności w prowadzonym postępowaniu (art. 149 § 1 p.p.s.a.). Instytucja skargi na bezczynność ma zatem na celu doprowadzenie do wydania rozstrzygnięcia w sprawie. Oceniając, czy organ pozostaje w bezczynności Sąd bierze jednak pod uwagę sytuację istniejącą w dacie orzekania. Z analizy powyższego przepisu wynika zatem, że wydanie przez organ decyzji lub innego aktu wyłącza możliwość uwzględnienia skargi na bezczynność. Tym samym, jeżeli w toku postępowania sądowoadministracyjnego, przed dniem orzekania w sprawie ze skargi na bezczynność, organ administracji publicznej wyda akt lub podejmie czynność, których domagała się strona, to przestaje on być w bezczynności. Oznacza to, że postępowanie sądowoadministracyjne w sprawie jego bezczynności staje się bezprzedmiotowe (vide: uchwała 7 sędziów NSA z dnia 26 listopada 2008 r., I OPS 6/08, ONSAiWSA 2009/4/63). Przenosząc powyższe uwagi na grunt rozpatrywanej sprawy wskazać należy, że Wójt Gminy P., któremu we wniesionej skardze zarzucano bezczynność w załatwieniu sprawy dotyczącej określenia wysokości kary pieniężnej za zniszczenie drzew, po wniesienia skargi, a przed wydaniem orzeczenia przez Sąd, podjął rozstrzygnięcia w powyższym zakresie. Jak wynika bowiem z akt sprawy sądowej, w dniu 28 września 2018 r. Wójt Gminy P. podjął decyzję nr [...] umarzającą na podstawie art. 89 ust. 10 u.o.p., B. i E. K., należność z tytułu opłaty ustalonej w decyzji tego organu z dnia [...] sierpnia 2012 r. (nr [...]) za zniszczenie 1 sztuki drzewa – jesion wyniosły, w kwocie 317.194,98 zł, rosnącego na działce nr geod. [...] w miejscowości M., na terenie gminy P. W tym stanie rzeczy przyjąć należy, że bezczynność organu ustała po złożeniu skargi do sądu. Załatwienie bowiem sprawy poprzez wydanie wyżej opisanego rozstrzygnięcia skutkowało tym, że w momencie rozpoznania sprawy organ ten nie pozostawał już w bezczynności, a tym samym brak było podstaw do orzekania o obowiązku załatwienia wniosku w wyznaczonym terminie. Nałożenie przez Sąd obowiązku dokonania żądanej czynności, w sytuacji gdy strona uzyskała jej spełnienie, stanowiłoby działanie bezprzedmiotowe, bo dublujące to, co zostało już zrealizowane. Dodać jedynie należy, że orzekając w sprawie dotyczącej skargi na bezczynność organu, sąd nie przeprowadza kontroli określonego aktu lub czynności danego organu, lecz biorąc za podstawę stan faktyczny i prawny danej sprawy rozstrzyga, czy istotnie organ pozostaje w bezczynności (tak: NSA w wyroku z dnia 20 stycznia 2009 r. sygn. II OSK 812/08). W konsekwencji skoro postępowanie sądowe stało się bezprzedmiotowe, konieczne był jego umorzenie na podstawie art. 161 § 1 pkt 3 p.p.s.a., o czym orzeczono w pkt 1 orzeczenia. Umorzenie postępowania nie zwalnia jednak Sądu z obowiązku orzekania w przedmiocie stwierdzenia czy organ dopuścił się bezczynności i czy miała ona miejsce z rażącym naruszeniem prawa (art. 149 § 1 pkt 3 oraz § 1a p.p.s.a.). Zgodnie bowiem z art. 149 § 1a p.p.s.a., uwzględniając skargę na bezczynność sąd jednocześnie stwierdza, czy bezczynność miała miejsce z rażącym naruszeniem prawa. Jak wskazuje się w orzecznictwie, w celu ustalenia, czy naruszenie prawa jest rażące, należy uwzględnić przekroczenie przez organ terminów ustawowych obowiązków, które musi być znaczne i niezaprzeczalne, pozbawione racjonalnego (prawnego) uzasadnienia, powiązane z niezastosowaniem trybu informowania strony o powodach niezałatwienia sprawy w terminie oraz wyznaczeniem nowego terminu rozpatrzenia sprawy, jak też przy braku okoliczności wyłączających możliwość przypisania organowi zawinienia za bezczynność (vide np. wyroki NSA z dnia 11 września 2017 r., II FSK 1365/17 oraz z dnia 7 czerwca 2017 r., II OSK 1810/16, dostępne w Centralnej Bazie Orzeczeń Sądów Administracyjnych na stronie http://orzeczenia.nsa.gov.pl, powoływanej dalej w skrócie jako CBOSA). Zdaniem składu orzekającego, powyższe przesłanki wystąpiły w sprawie niniejszej. Mając na uwadze przepis art. 35 § 1 - § 3 k.p.a. i – co do zasady – obowiązek organu niezwłocznego załatwienia sprawy, nie później niż w ciągu miesiąca, sformułować należy dezaprobującą ocenę niepodjęcia przez organ żadnych czynności celem załatwienia niniejszej sprawy po zwrocie akt organowi w dniu [...] grudnia 2016 r. wraz z wyrokiem NSA z dnia 18 października 2016 r. sygn. akt II OSK 9/15. W ocenie Sądu treść oceny prawnej sformułowanej w ww. orzeczeniu NSA była na tyle czytelna i jednoznaczna w swej wymowie, że organ bez trudu mógł podjąć właściwe działania w sprawie. Tego jednak organ nie uczynił przez okres prawie 2 lat (dokładnie 1 rok i 9 miesięcy), co powoduje, że stwierdzona bezczynność musi zostać oceniona jako rażąca. Jeszcze raz należy bowiem podkreślić, że w szczególności żadnego racjonalnego uzasadnienia nie znajduje oczekiwanie przez organ na treść nowelizacji ustawy o ochronie przyrody w sytuacji jasnej i niebudzącej wątpliwości wykładni przepisów dokonanej w konkretnej sprawie przez NSA, co stanowi o charakterze bezczynności jako rażącej i zobowiązywało Sąd do orzeczenia na podstawie art. 149 § 1a p.p.s.a. Okoliczności przesądzające o rażącym charakterze bezczynności uzasadniają nałożenie grzywny na podstawie art. 149 § 2 p.p.s.a. Jest ona dodatkowym środkiem dyscyplinująco-represyjnym, który powinien być stosowany w szczególnie nagannych przypadkach zwłoki organu w załatwieniu sprawy, gdy oceniając całokształt działań organu można dojść do przekonania, że noszą one znamiona zamierzonego lub nieuzasadnionego racjonalnie lub prawnie unikania podjęcia rozstrzygnięcia w sprawie, a przy tym istnieje uzasadniona obawa, że bez tych dodatkowych sankcji organ nadal nie będzie respektować obowiązków wynikających z przepisów prawa (vide wyrok NSA w sprawie II OSK 1810/16). Zdaniem składu orzekającego w sprawie niniejszej powyższe okoliczności wystąpiły, zaś fakt niedziałania organu przez okres 1 roku i 9 miesięcy od zwrotu akt organowi uzasadnia obawę o nierespektowaniu obowiązków wynikających z przepisów prawa. Orzeczona grzywna w kwocie 1000 zł spełni przy tym rolę proporcjonalnej represji za niezgodne z prawem działanie i jest wystarczającym środkiem dyscyplinującym do podjęcia stosownych działań. Sąd nie posiada natomiast kompetencji do zobowiązania organu do ukarania dyscyplinarnego pracownika winnego niezałatwienia sprawy w terminie. O kosztach postępowania orzeczono na podstawie art. 200 p.p.s.a. zasądzając od organu na rzecz skarżących kwotę uiszczonego przez nich wpisu od skargi na bezczynność. Rozpatrzenie sprawy na posiedzeniu niejawnym w trybie uproszczonym nastąpiło na podstawie art. 119 pkt 4 w związku z art. 120 p.p.s.a.