SA/Bk 1297/03

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Białymstoku Wydział II w składzie następującym: Przewodniczący Sędzia NSA S. Prutis (spr.), Sędziowie NSA A. Sobolewska-Nazarczyk, D. Tryniszewska-Bytys, Protokolant E. Trzeciak, po rozpoznaniu w dniu 5 lutego 2004 roku sprawy ze skargi S. K. na decyzję Komendanta Wojewódzkiego Policji w B. z dnia [...] września 2003 r. Nr [...] w przedmiocie odmowy wzrostu uposażenia zasadniczego 1. uchyla zaskarżoną decyzję oraz poprzedzającą jej wydanie decyzję Komendanta Powiatowego Policji w A.; 2. orzeka, że zaskarżona decyzja nie podlega wykonaniu do czasu uprawomocnienia się niniejszego wyroku.- Zaskarżonym rozkazem personalnym, wydanym na podstawie art. 138 § 1 pkt 1 K.p.a., po rozpatrzeniu odwołania wniesionego przez S. K. – policjanta, asystenta zespołu d/s kryminalnych posterunku policji w Sz., od rozkazu personalnego nr [...] Komendanta Powiatowego Policji w A. z dnia [...] lipca 2003 r., Komendant Wojewódzki Policji w B. utrzymał w mocy rozkaz personalny Komendanta Powiatowego. W uzasadnieniu organ odwoławczy przedstawił następujący stan sprawy: Na skutek ponownego rozpoznania sprawy Komendant Powiatowy Policji w A. Rozkazem Personalnym nr [...] z dnia [...] lipca 2003 r. odmówił S. K. uposażenia zasadniczego z tytułu wysługi lat w związku z niezaliczeniem okresu nauki w Zasadniczej Szkole Zawodowej w G. Organ I instancji w postępowaniu zgromadził następujący materiał dowodowy: świadectwa ukończenia Zasadniczej Szkoły Zawodowej w G., pismo z Urzędu Wojewódzkiego w S. z dnia [...] lipca 1995 r., oświadczenie S. K., zeznanie świadków Z. K. i W. S., protokół przesłuchania w charakterze świadka S. K., notatka urzędowa K. N., pismo z Zakładu Ubezpieczeń Społecznych z dnia [...] kwietnia 2003 r., pismo z Zespołu Szkół Zawodowych w G. Organ I instancji rozpoznając sprawę dokonał analizy wówczas obowiązujących przepisów w kwestii zatrudniania młodocianych w zakładach pracy, ustawy z dnia 26 czerwca 1974 r. – Kodeks pracy, uchwały nr 364 Rady Ministrów z dnia 26 września 1958 r. w sprawie zatrudniania młodocianych przez zakłady pracy w celu nauki zawodu, przyuczania do określonej pracy i odbycia wstępnego stażu pracy oraz rozporządzenia Rady Ministrów z dnia 20 września 1974 r. w sprawie przygotowania zawodowego młodocianych i ich wynagradzania. Pozwoliło to do uznania przez Komendanta Powiatowego Policji w A., iż aby zaliczyć wymienionemu okres nauki zawodu do okresu zatrudnienia, od którego zależą uprawnienia pracownicze, między pracodawcą a pracownikiem powinna być zawarta umowa o pracę w celu przygotowania zawodowego. Fakt ten powinien być udokumentowany świadectwem pracy. Pismem z dnia [...] lipca 1995 r. Urząd Wojewódzki w S. poinformował zainteresowanego o braku jego akt potwierdzających zatrudnienie w Przedsiębiorstwie Budownictwa Rolniczego w G. w okresie lat 1974 – 1976. Ze względu jednak na brak jakichkolwiek dokumentów, potwierdzających wykonywanie przez asp. szt. S. K. zawodu w charakterze młodocianego, organ I instancji poddał analizie zgromadzone w sprawie materiały dowodowe. Świadkowie Z. K. i W. S. zeznali, iż w okresie od dnia 1 września 1974 r. do dnia 19 czerwca 1976 r. wraz z asp. szt. S. K. byli uczniami tej samej szkoły oraz pracowali w tym samym Przedsiębiorstwie Budownictwa Rolniczego w G. Nie posiadają jednak żadnego dokumentu na potwierdzenie powyższego zatrudnienia. W. S. przedłożył natomiast w obecnym zakładzie pracy świadectwo pracy w wymienionym wyżej przedsiębiorstwie za okres od dnia 21 czerwca 1976 r. do dnia 17 grudnia 1976 r. wystawione przez Urząd Wojewódzki w S. Świadectwo nie zawierało jednak okresu pracy od dnia 1 września 1974 r. do dnia 19 czerwca 1976 r. W piśmie z dnia [...] sierpnia 1995 r. skierowanym do Zakładu Ubezpieczeń Społecznych Wicedyrektor Zespołu Szkół Zawodowych w G. poinformował, iż uczniowie szkoły odbywający praktyczną naukę zawodu w PBR w G. byli zawsze pracownikami młodocianymi, z którymi zakład zawierał umowy o praktyczną naukę zawodu. Jednak w przedmiotowym piśmie wskazał, że szkoła nie posiada dokumentacji dotyczącej nauki zawodu uczniów w wymienionym przedsiębiorstwie. Z wymienionych wyżej względów organ I instancji uznał zeznania świadków i oświadczenie dyrektora szkoły za niepoparte żadnymi wiarygodnymi dowodami. W ustawowym terminie asp. szt. S. K. wniósł odwołanie. W ocenie odwołującego się zaskarżona decyzja wydana została z rażącym naruszeniem przepisów postępowania administracyjnego w zakresie gromadzenia i oceny materiału dowodowego poprzez pominięcie zeznań świadków Z. K., W. S. i pisma Wicedyrektora Zespołu Szkół Zawodowych w G. Uwzględniając podnoszone przez stronę zarzuty w kontekście zebranego materiału dowodowego oraz obowiązujących w tym względzie przepisów należy stwierdzić, co następuje: Niewątpliwie zeznanie świadka jest dowodem w rozumieniu przepisów kodeksu postępowania administracyjnego. Kodeks jednak w ramach systemu dowodów wprowadza m.in. dowód w postaci dokumentów (art. 75 § 1 kpa). Zatem przyjąć należy, iż zeznanie świadka nie jest dokumentem w rozumieniu przytaczanego przepisu. Ma to zasadnicze znaczenie przy rozstrzygnięciu kwestii dowodowych w postępowaniu o ustalenie wysługi lat funkcjonariusza Policji. Zgodnie z delegacją zawartą w art. 101 ust. 2 ustawy z dnia 6 kwietnia 1990 r. o Policji Minister Spraw Wewnętrznych i Administracji wydał rozporządzenie z dnia 6 grudnia 2001 r. w sprawie szczegółowych zasad otrzymywania i wysokości uposażenia zasadniczego policjantów, dodatków do uposażenia oraz ustalania wysługi lat, od której jest uzależniony wzrost uposażenia zasadniczego. W § 5 ust. 1 użyto pojęcia "dokumenty" jako dowody potwierdzające okresy zaliczane do wysługi lat. Dlatego też zeznania świadków, mimo iż są dowodami w postępowaniu administracyjnym, ze względu na szczególną regulację prawną w przedmiotowej sprawie nie mogą być uwzględnione. W skardze na powyższą decyzję, wniesioną do Sądu administracyjnego, skarżący S. K. zarzucił decyzji: a) rażące naruszenie przepisów postępowania administracyjnego mające wpływ na treść rozstrzygnięcia, a polegające na naruszeniu zasad gromadzenia i oceny całego materiału dowodowego tj. art. 7, art. 77 § 1, art. 80 k.p.a., a w szczególności naruszone zostały zasady postępowania dowodowego (art. 75 i nast. k.p.a.) przez pominięcie przy ustalaniu stanu faktycznego dowodu z zeznań świadków Z. K. i W. S.; b) naruszenie prawa materialnego tj. § 5 ust. 1 rozporządzenia Ministra Spraw Wewnętrznych i Administracji z dn. 6 grudnia 2001 r. w/s szczegółowych zasad otrzymywania i wysokości uposażenia zasadniczego policjantów, dodatków do uposażenia oraz ustalania wysługi lat, od której jest uzależniony wzrost uposażenia zasadniczego (Dz.U. Nr 12, poz. 1732), przez błędną jego wykładnię, poprzez przyjęcie, iż dowodami potwierdzającymi okresy zaliczane do wysługi lat są wyłącznie dokumenty. Na tej podstawie skarżący wniósł o zmianę decyzji organu odwoławczego przez podwyższenie uposażenia zasadniczego asp. szt. S. K. z tytułu wysługi lat w związku z zaliczeniem okresu nauki w Zasadniczej Szkole Zawodowej w G. w latach od 1.09.1974 r. do 19.06.1976 r. do wysługi lat uwzględnianej przy ustaleniu wzrostu uposażenia zasadniczego policjantów. W obszernym uzasadnieniu skarżący podniósł m.in. następujące argumenty: Błędny jest zatem pogląd organu pierwszej instancji, przyjmowany również przez organ odwoławczy, że staż pracy musi być udokumentowany wyłącznie świadectwem pracy i nie można w tym zakresie czynić ustaleń na podstawie innych dowodów, a w szczególności na podstawie zeznań świadków (por. wyrok NSA we Wrocławiu z dnia 23 lipca 1993 r., SA/Wr 541/93, ONSA 1994/3/114). Mając na uwadze powyższe, dokonując ustaleń faktycznych co do stażu pracy S. K. organ podejmujący decyzję w przedmiotowej sprawie powinien uwzględnić, że jedną z naczelnych zasad postępowania administracyjnego jest zasada prawdy obiektywnej; w konsekwencji – co należy szczególnie podkreślić – udowodnienie każdego faktu mającego znaczenie prawne może nastąpić za pomocą wszelkich legalnych dowodów. W świetle bowiem art. 75 k.p.a., co wielokrotnie podkreślane było w orzecznictwie, niedopuszczalne jest stosowanie formalnej teorii dowodów poprzez twierdzenie, że daną okoliczność można udowodnić wyłącznie określonymi środkami dowodowymi, bądź przez tworzenie nowych reguł korzystania ze środków dowodowych (zob. wyrok NSA z dnia 9 marca 1989 r., II SA 961/88, ONSA 1989/1/33; wyrok NSA z dnia 27 kwietnia 1992 r., III SA 1838/91, ONSA 1992/2/45; wyrok SN z dnia 20 września 1990 r., III ARN 9/90; OSNCP 91/10-12/129). Mając na względzie, że art. 75 k.p.a. jest normą rangi ustawowej, należy stwierdzić, że jakiekolwiek ograniczenie ustalonego w tym przepisie zakresu środków dowodowych może wynikać tylko z ustawy (por. orzeczenie Trybunału Konstytucyjnego z dnia 10 czerwca 1987 r. P.1/87, OTK 1987/1 poz. 1 str. 14), a co za tym idzie takiego ograniczenia nie może wprowadzać rozporządzenie, które w hierarchii aktów prawnych stoi przecież niżej niż ustawa. W tym stanie rzeczy błędne, a przy tym pozbawione jakichkolwiek podstaw prawnych jest twierdzenie organu odwoławczego, iż zgodnie z treścią § 5 ust. 1 powołanego wyżej rozporządzenia wyłącznym dowodem potwierdzającym okresy zaliczane do wysługi lat jest dowód z dokumentów, co więcej dowód ze świadków, mimo że jest dowodem w postępowaniu administracyjnym ze względu na szczególną regulację prawną, w przedmiotowej sprawie nie mogą być uwzględnione. Założenie to jest tym bardziej uzasadnione o ile weźmie się pod uwagę okoliczność, iż przepis, na który powołuje się organ odwoławczy, wyraźnie nie stanowi, aby wyłącznym dowodem potwierdzającym okresy zaliczane do wysługi lat był jedynie dowód z dokumentów. W odpowiedzi na skargę organ odwoławczy wniósł o jej oddalenie podtrzymując swoją argumentację. Wojewódzki Sąd Administracyjny zważył, co następuje: Skarga zasługuje na uwzględnienie, albowiem zaskarżona decyzja została wydana z naruszeniem przepisów postępowania, które mogło mieć istotny wpływ na wynik postępowania, a mianowicie z naruszeniem przepisów art. 75, 77 § 1 oraz 80 K.p.a. Na podstawie delegacji zawartej w art. 101 ust. 2, 102 i 104 ust. 6 ustawy z dnia 6 kwietnia 1990 r. (Dz.U. z 2000 r. nr 101, poz. 1092 ze zm.) Minister Spraw Wewnętrznych i Administracji wydał rozporządzenie z dnia 6 grudnia 2001 r. w sprawie szczegółowych zasad otrzymywania i wysokości uposażenia zasadniczego policjantów, dodatków do uposażenia oraz ustalania wysługi lat, od której jest uzależniony wzrost uposażenia zasadniczego (Dz.U. nr 152, poz. 1732 z późn. zm.). Zgodnie z przepisem § 5 ust. 1 rozporządzenia, dokumenty potwierdzające okresy zaliczone do wysługi lat, o których mowa w § 4 ust. 1 pkt 2 – 5, policjant jest obowiązany złożyć w komórce organizacyjnej jednostki Policji właściwej kadr. Błędna jest interpretacja organów policji, iż użycie w § 5 ust. 1 pojęcia "dokumentów", jako dowodów potwierdzających okresy zaliczone do wysługi lat, jest szczególną regulacją prawną wyłączającą możliwość uwzględnienia innych środków dowodowych w rozumieniu przepisu art. 75 § 1 K.p.a. Jak słusznie twierdzi skarżący, Kodeks postępowania administracyjnego nie dopuszcza stosowania formalnej teorii dowodów. Przeciwnie, na podstawie treści art. 75 § 1 K.p.a., można mówić o zasadzie równej mocy środków dowodowych (B. Adamiak, J. Borkowski K.p.a. – Komentarz, W-wa 1996, s. 355). Jedynie wyraźny przepis rangi ustawowej poczynić może odstępstwa od tej zasady. Stosowania reguły przepisu art. 75 § 1 K.p.a. nie może ograniczyć powołany przepis § 5 ust. 1 w/w rozporządzenia określający jedynie, w jakiej komórce organizacyjnej policjant może złożyć posiadane dokumenty. W braku dokumentów, czy też w sytuacji niemożliwości ich uzyskania policjant może dowodzić okresy wysługi lat przy pomocy wszelkich środków dowodowych w rozumieniu art. 75 § 1 K.p.a. Linia orzecznictwa Naczelnego Sądu Administracyjnego jest w tym przedmiocie jednoznaczna. Prócz orzeczeń wskazanych przez skarżącego powołać należy wyrok NSA z 22.11.2000 r. (II SA 1510/00, LEX nr 53790), w którym Sąd stwierdził, iż reguły art. 75 § 1 K.p.a. nie może ograniczyć przepis § 1 rozporządzenia Ministra Pracy i Polityki Socjalnej z 27.02.1997 r. w sprawie szczegółowych zasad przyznawania świadczeń określonych w ustawie o zatrudnieniu i przeciwdziałaniu bezrobociu (Dz.U. nr 25, poz. 132 ze zmianami). Dlatego też okresy wysługi lat policjanta nie muszą być dowodzone tylko za pomocą dokumentów. Organy zajmujące stanowisko odmienne, nie uwzględniające w ogóle środków dowodowych przedstawionych przez skarżącego, naruszyły przepisy art. art. 75, 77 § 1 oraz 80 K.p.a. i naruszenie to mogło mieć istotny wpływ na wynik sprawy. Mając na uwadze powyższe rozważania Sąd orzekł, jak w sentencji, na podstawie art. 145 § 1 pkt 1) lit. "c" z dnia 30.08.2002 r. – Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz.U. nr 153, poz. 1270), w związku z art. 97 ust. 1 ustawy z dnia 30.08.2002 r. – Przepisy wprowadzające ustawę ... – Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz.U. nr 153, poz. 1271). Przy ponownym rozpoznaniu sprawy organy winny rozpoznać wniosek skarżącego przy zachowaniu reguł postępowania dowodowego określonych przepisami art. 75 § 1, 77 oraz 80 K.p.a.