I SA/Bd 1069/15

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Bydgoszczy w składzie następującym: Przewodniczący Sędzia WSA Urszula Wiśniewska (spr.) Sędziowie Sędzia WSA Halina Adamczewska-Wasilewicz Sędzia WSA Mirella Łent Protokolant Asystent sędziego Agnieszka Kujawa po rozpoznaniu na rozprawie w dniu 2 marca 2016r. sprawy ze skargi A. K. i A. K. na decyzję Samorządowego Kolegium Odwoławczego w B. z dnia [...]. nr [...] w przedmiocie podatku od nieruchomości na rok 2014. uchyla zaskarżoną decyzję i poprzedzającą ją decyzję B. M. i G. S. K. z dnia [...]r. nr [...] oraz postanowienie B. M. i G.S. K. z dnia [...] nr [...] Decyzją z dnia [...] r. Burmistrz Miasta i Gminy S. ustalił stronie wysokość podatku od nieruchomości położonej w gminie S., W., na kwotę [...] zł. Powyższa decyzja została wydana w związku ze stwierdzeniem nieważności decyzji Burmistrza Miasta i Gminy S. z dnia [...]. W złożonym odwołaniu skarżący zarzucili naruszenie art. 121 § 1 i 2, art. 122, art. 187 § 1 i art. 210 § 4 ustawy z dnia 29 sierpnia 1997r. Ordynacja podatkowa (Dz. U. z 2015r. poz. 613 ze zm.), dalej: "O.p.", art. 6 ust. 1 i 3, art. 7 ust. 1 pkt 10 ustawy z dnia 12 stycznia 1991r. o podatkach i opłatach lokalnych (Dz. U. z 2010r. nr 96 poz. 613 ze zm.), dalej: "u.p.o.l." oraz naruszenie ustawy z dnia 30 października 2002r. o podatku leśnym poprzez nieprzeprowadzenie szczegółowej i rzetelnej analizy wymiaru podatku od nieruchomości obszaru analizowanego w sposób naruszający chroniony prawem interes skarżących, a także niewyczerpujące zebranie i zbadanie materiału dowodowego w sprawie oraz niewystarczające i niedostateczne wyjaśnienie stronie zasadności przesłanek podjętego rozstrzygnięcia, które pozostają w rażącej sprzeczności z istniejącym stanem faktycznym przedmiotowej sprawy. W oparciu o tak sformułowane zarzuty strona wniosła o uchylenie zaskarżonej decyzji organu i przekazanie sprawy do ponownego rozpatrzenia organowi pierwszej instancji. Decyzją z dnia [...] r. Samorządowe Kolegium Odwoławcze w B. utrzymało w mocy zaskarżoną decyzję. W uzasadnieniu organ wskazał, że skarżący złożyli w dniu 28 listopada 2014r. korektę informacji w sprawie podatku od nieruchomości, rolnego i leśnego, w której wskazali, iż [...] ha to grunty stanowiące nieużytki, czyli przedmiot zwolniony na mocy art. 7 ust. 1 pkt 10 u.p.o.l. Z informacji z rejestru gruntów wynika, iż działka o nr ewidencyjnym [...], zapisana w księdze wieczystej [...] stanowiąca współwłasność po 1/2 części A. K. i A. K. o pow. [...] jest jako Ls o pow. [...] ha i Tr o pow. [...] ha. W związku z tym Burmistrz Miasta i Gminy S. ustalił zaskarżoną decyzją dla [...] ha wymiar podatku od nieruchomości. W ocenie organu odwoławczego, zaskarżona decyzja jest prawidłowa i została wydana w poszanowaniu przepisów prawa. Z ewidencji gruntów wynika niezbicie, iż ta część nieruchomości strony stanowi tereny różne, co w świetle rozporządzenia Ministra Rozwoju Regionalnego i Budownictwa z dnia 29 marca 2001r. w sprawie ewidencji gruntów i budynków (Dz. U. z 2015r. poz. 542) nie jest nieużytkiem. Nieużytkiem w rozumieniu rozporządzenia mogą być jedynie grunty rolne. Co za tym idzie, w tym konkretnym przypadku, organ stwierdził, że nie może zastosować zwolnienia przewidzianego przez art. 7 ust. 1 pkt 10 u.p.o.l. Organ zaznaczył, że nie bada w swoim postępowaniu zasadności czy zgodności ze stanem faktycznym na gruncie zapisów ewidencji gruntów, gdyż nie to jest jego zadaniem i uprawnieniem. Ewidencję gruntów i budynków prowadzi właściwy miejscowo starosta i to ten organ uprawniony jest do dokonywania stosownych zmian. W związku z tym w niniejszej sprawie nie doszło do naruszenia zarzucanych przepisów ustawy Ordynacja podatkowa, gdyż organ pierwszej instancji działał w zgodzie z przepisami prawa i w oparciu o prawidłowo ustalony stan faktyczny sprawy. Zdaniem organu, w niniejszej sprawie nie doszło również do naruszenia art. 6 ust. 1 i 3 u.p.o.l. oraz ustawy o podatku leśnym, gdyż przepisy te w niniejszej sprawie w ogóle nie znajdują zastosowania. Odnosząc się do pisma Regionalnej Dyrekcji Lasów Państwowych w T., organ stwierdził, iż wyraźnie tam wskazano, że jeżeli nieruchomość stanowiąca działkę nr [...] sklasyfikowana jest w ewidencji gruntów i budynków jako las lub grunt leśny to podlega przepisom ustawy z dnia 3 lutego 1995r. o ochronie gruntów rolnych i leśnych. W tym zakresie organ ponownie podkreślił, że zgodnie z ewidencją gruntów działka nr [...] obecnie nr [...] o pow. [...] oznaczona jest jako Ls o pow. [...], natomiast [...] oznaczono jako Tr i za ten teren wymierzono podatek. W skardze strona wniosła o uchylenie zaskarżonej decyzji, poprzedzającej ją decyzji organu pierwszej instancji oraz postanowienia z dnia [...]. o wszczęciu z urzędu postępowania podatkowego. Zaskarżonej decyzji zarzuciła naruszenie przepisów Ordynacji podatkowej, ustawy o podatkach i opłatach lokalnych oraz ustawy o podatku leśnym poprzez nieprzeprowadzenie szczegółowej i rzetelnej analizy wymiaru podatku od nieruchomości obszaru analizowanego w sposób naruszający chroniony prawem interes skarżących, a także niewyczerpujące zebranie i zbadanie materiału dowodowego w sprawie oraz niewystarczające i niedostateczne wyjaśnienie stronie zasadności przesłanek podjętego rozstrzygnięcia, które pozostają w rażącej sprzeczności z istniejącym stanem faktycznym przedmiotowej sprawy. W uzasadnieniu skarżący podnieśli, iż część działki oznaczonej nr [...] położonej w W. o pow. [...] ha stanowi teren pod linią wysokiego napięcia, której właścicielem jest P. S.A o/B., w związku z czym, na podstawie art. 7 ust. 1 pkt 10 u.p.o.l. ta część działki zwolniona jest od podatku od nieruchomości. Skarżący wskazując na decyzję Wojewody [...]z dnia [...]. oraz wydaną w jej następstwie decyzję Burmistrza Miasta i Gminy S [...] z dnia [...]. podnieśli, że stawka 0 zł od części działki [...] ha obowiązywała przez wszystkie lata od 2005r. W tych okolicznościach strona nie zgodziła się ze stanowiskiem organu, iż o zaliczeniu danego gruntu do nieużytków decydują jedynie zapisy w ewidencji gruntów i budynków. Ponadto strona wskazała na pismo Regionalnej Dyrekcji Lasów Państwowych w T. z dnia 13 marca 2013r., gdzie jednoznacznie wskazano, iż działka o nr [...] sklasyfikowana w ewidencji gruntów i budynków jako las lub grunt leśny, podlega przepisom ustawy z dnia 3 lutego 1995r. o ochronie gruntów rolnych i leśnych, co oznacza, że zmiana sposobu użytkowania tej nieruchomości wymagałaby zachowania procedur przewidzianych w przepisach tej ustawy. Mając na uwadze powyższe, skarżący stwierdzili, że organ powinien był ustalić, jaki charakter ma grunt o pow. [...] ha i od kiedy jest tak zakwalifikowany. W odpowiedzi na skargę organ wniósł o jej oddalenie, podtrzymując argumentację zawartą w uzasadnieniu zaskarżonej decyzji. Wojewódzki Sąd Administracyjny zważył co następuje. W myśl art. 1 § 1 i 2 ustawy z dnia 25 lipca 2002 r. - Prawo o ustroju sądów administracyjnych (Dz. U. Nr 153, poz. 1269 ze zm.) sądy administracyjne sprawują wymiar sprawiedliwości przez kontrolę działalności administracji publicznej pod względem zgodności z prawem, jeżeli ustawy nie stanowią inaczej. Zgodnie z art. 134 § 1 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. – Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (t.j.: Dz. U. z 2012 r., poz. 270 ze zm. dalej jako "p.p.s.a"), sąd rozstrzyga w granicach danej sprawy nie będąc jednak związany zarzutami i wnioskami skargi oraz powołaną podstawą prawną. Stosownie zaś do art. 135 p.p.s.a. sąd stosuje przewidziane ustawą środki w celu usunięcia naruszenia prawa w stosunku do wszystkich aktów lub czynności podjętych we wszystkich postępowaniach prowadzonych w granicach sprawy, której dotyczy skarga, jeżeli jest to niezbędne dla końcowego jej załatwienia. Skarga zasługuje na uwzględnienie, aczkolwiek z innych względów niż podniesione w skardze. Podstawą wydania zaskarżonej decyzji była okoliczność stwierdzenia nieważności decyzji z dnia [...]. w przedmiocie wymiaru podatku na rok 2014. Decyzja Samorządowego Kolegium Odwoławczego z dnia [...]. stwierdzająca nieważność decyzji Burmistrza Miasta i Gminy S. z dnia [...]. została utrzymana w mocy przez drugą instancję decyzją z dnia [...]. Wyrokiem z dnia 04 listopada 2015r., sygn. akt I SA/Bd 729/15 Wojewódzki Sąd Administracyjny w Bydgoszczy uchylił decyzję Samorządowego Kolegium Odwoławczego z dnia [...]. oraz poprzedzającą ją decyzję Samorządowego Kolegium Odwoławczego z dnia [...]. Wobec faktu uchylenia przez Sąd decyzji o stwierdzeniu nieważności decyzji w przedmiocie wymiaru podatku na 2014 rok należy przyjąć, że w dniu zamknięcia rozprawy, tj. w dniu 02 marca 2014r. nie istniała w obrocie prawnym decyzja, w oparciu o którą zostało wydane rozstrzygnięcie zaskarżone w przedmiotowej sprawie. Opisany stan faktyczny prowadzi do wniosku, że w niniejszej sprawie zachodzi sytuacja wskazana w art. 240 § 1 pkt 7 O.p. Przepis ten stanowi, że w sprawie zakończonej decyzją ostateczną wznawia się postępowanie, jeżeli decyzja została wydana na podstawie innej decyzji lub orzeczenia sądu, które zostały następnie uchylone lub zmienione w sposób mogący mieć wpływ na treść wydanej decyzji. Mając zatem na uwadze brzmienie art. 145 § 1 pkt 1 lit. b) p.p.s.a. należy, w pierwszej kolejności rozważyć, czy przepis ten daje Sądowi podstawę do uchylenia zaskarżonego rozstrzygnięcia w każdej sytuacji, o której mowa w art. 240 § 1 O.p., w szczególności jeżeli dotyczy to takiej sytuacji, gdy podstawa wznowieniowa w sprawie dotyczącej zaskarżonego orzeczenia ziściła się już po zakończeniu postępowania administracyjnego, a przed rozpoznaniem skargi na to orzeczenie przez sąd administracyjny. W doktrynie i w orzecznictwie na tle wykładni art. 145 § 1 pkt 1 lit. b) p.p.s.a. prezentowane są dwa odmienne stanowiska. Według pierwszego z nich uchylenie zaskarżonego aktu w oparciu o art. 145 § 1 pkt 1 lit. b ) p.p.s.a. możliwe jest wyłącznie wówczas, gdy akt ten został wydany z "naruszeniem prawa dającym podstawę do wznowienia postępowania", co oznacza, że jeżeli przesłanką wznowienia nie było naruszenie przez organ prawa, lecz okoliczność, która zaistniała po wydaniu aktu (np. przesłanka wznowienia postępowania administracyjnego określona w art. 240 § 1 pkt 7 O.p.), to pomimo zaistnienia podstawy do wznowienia postępowania skarga powinna zostać oddalona, gdyż nie można w takim wypadku przyjąć, że zachodzi "naruszenie prawa". Takie stanowisko zaprezentował Jan Zimmermann w glosie do wyroku Naczelnego Sądu Administracyjnego w Warszawie z dnia 06 stycznia 1999 r. ,sygn. akt III SA 4728/97 ( publ. OSP 2000/1/16), a do poglądu tego przychyla się też Andrzej Kabat (zob. B. Dauter, B. Gruszczyński, A. Kabat, Małgorzata Niezgódka-Medek, Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi. Komentarz, Wolters Kluwer, W-wa 2011, s. 414; zob. także: wyrok NSA z dnia 9 listopada 2009 r., sygn. akt I GSK 302/09, publ. LEX nr 550867 oraz wyrok NSA z dnia 25 listopada 2005 r., sygn. akt I FSK 306/05, publ. LEX nr 187617). Odmienne stanowisko zajmują w tej kwestii: Barbara Adamiak (zob. B. Adamiak, J. Borkowski, Postępowanie administracyjne i sądowoadministracyjne, PWN, W-wa 1998, s. 364) i Tadeusz Woś (zob. T. Woś [red.], H. Knysiak-Molczyk, M. Romańska, Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi. Komentarz, LexisNexis, W-wa 2012, s. 748-749). Wskazani autorzy uważają, że sąd administracyjny jest obowiązany uchylić zaskarżony akt, jeżeli stwierdzi którąkolwiek z przesłanek wznowienia postępowania. Podobne stanowisko zajmuje Tadeusz Kiełkowski (Naruszenie prawa dające podstawę do wznowienia postępowania administracyjnego jako przesłanka uchylenia decyzji przez sąd administracyjny, PPP 2008, nr 4, s. 59 i n.). Autor ten przyznaje, że termin "naruszenie prawa", użyty w art. 145 § 1 pkt 1 lit. b) p.p.s.a., można kojarzyć wyłącznie z sytuacją, w której organowi orzekającemu w sprawie administracyjnej można zarzucić działanie sprzeczne z obowiązującymi go przepisami prawa procesowego lub wyjątkowo materialnego, jednakże możliwe jest także przypisanie terminowi "naruszenia prawa" znaczenia bardziej zobiektywizowanego, które nawiązywać będzie do szeroko pojmowanych wad w konkretyzacji uprawnień i obowiązków, które mogą być następstwem okoliczności niezależnych od organu orzekającego, a nawet okoliczności poniekąd zewnętrznych wobec danego postępowania jurysdykcyjnego (np. wadliwego prejudykatu). W tym (zobiektywizowanym) ujęciu "naruszenia prawa" nie jest istotne, kto je naruszył, lecz liczy się ta okoliczność, że proces kształtowania normy indywidualnej nie przebiegał, z takich czy innych przyczyn, prawidłowo. W takim wypadku każda podstawa wznowienia postępowania administracyjnego jest tożsama z "naruszeniem prawa", a zatem powinna być brana pod uwagę w toku sądowej kontroli decyzji. Za przyjęciem, że każda podstawa wznowieniowa postępowania administracyjnego jest tożsama z "naruszeniem prawa", a zatem jest przesłanką uchylenia zaskarżonego aktu przez sąd administracyjny, przemawia również to, że takie rozwiązanie przyśpiesza i upraszcza osiągnięcie zgodnego z prawem rozstrzygnięcia sprawy administracyjnej (por.: wyrok Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Białymstoku z dnia 05 kwietnia 2012 r., sygn. akt II SA/Bk 727/11, publ. Centralna Baza Orzeczeń Sądów Administracyjnych). Skład orzekający w sprawie niniejszej podziela drugi pogląd, zgodnie z którym w pojęciu "naruszenia prawa", o którym mowa w art. 145 § 1 pkt 1 lit. b) p.p.s.a., mieszczą się wszelkie okoliczności, które stanowią podstawę wznowienia postępowania administracyjnego bez względu na to, kiedy się one ujawniły. W orzecznictwie przyjmuje się, że "wspominając w art. 240 § 1 pkt 7 O.p. o >innej decyzji lub orzeczeniu<, ustawodawcy chodziło o akt administracyjny lub sądowy, który stanowił szeroko rozumianą podstawę prawą, a nie faktyczną wydania decyzji podatkowej. Oznacza to, że bez tej >innej decyzji lub orzeczenia sądu< nie byłoby podstaw do wydania decyzji podatkowej. Chodzi więc o rozstrzygnięcie jakiejś sprawy lub pojedynczej kwestii, zawartej w decyzji administracyjnej lub w orzeczeniu sądowym, wydanych w odrębnej i samodzielnej sprawie, stanowiące istotny fakt prawotwórczy w następnej, już innej sprawie podatkowej w sytuacji, gdy albo w ogóle nie mogłaby być wydana decyzja podatkowa, albo nie mogłaby być wydana decyzja określonej treści, bez stanu prawnego lub faktycznego, ukształtowanego albo stwierdzonego wcześniejszym rozstrzygnięciem administracyjnym lub sądowym innej, odrębnej sprawy. Zmiana bądź uchylenie decyzji administracyjnej albo orzeczenia sądowego powoduje, że od określonej daty albo odpada istotny dla późniejszej sprawy fakt prawotwórczy, albo zmienia się jego treść". (zob. wyrok Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Szczecinie z dnia 20 stycznia 2010 r., sygn. akt I SA/Sz 822/09, publ. LEX nr 559576). Odnosząc powyższe wyjaśnienia do stanu faktycznego ustalonego w rozpoznawanej sprawie należy dojść do wniosku, że taka właśnie sytuacja ma miejsce w niniejszej sprawie. Organy orzekając o wymiarze podatku na 2014r. oparły swoje rozstrzygnięcie o funkcjonującą w obrocie prawnym decyzję o stwierdzeniu nieważności decyzji wydanej w 2014r. a ustalającej wymiar podatku na 2014r. Istnienie omawianej decyzji stanowiło bowiem okoliczność istotną (fakt prawotwórczy) dla podjęcia przez organy rozstrzygnięć, a konsekwencje prawne wynikające z tych decyzji kształtowały podstawę prawną zaskarżonej decyzji i determinowały jej treść. W konsekwencji wyeliminowanie z obrotu prawnego decyzji stwierdzającej nieważność decyzji w przedmiocie wymiaru podatku na 2014r. skutkuje spełnieniem podstawy wznowieniowej określonej w art. 240 § 1 pkt 7 O.p. Zaskarżona decyzja – co zostało wyjaśnione powyżej – została wydana w oparciu o ukształtowany decyzją o stwierdzeniu nieważności stan prawny, tak więc późniejsze uchylenie tejże decyzji orzeczeniem Sądu ma wpływ na treść zaskarżonej decyzji. Uchylenie decyzji stwierdzającej nieważność doprowadziło bowiem do tego, że odpadła przyczyna (podstawa prawna) do wydania ponownie decyzji w sprawie wymiaru podatku na 2014r., gdyż pierwotnie wydana decyzja z dnia [...]. na skutek orzeczenia Sądu, "powróciła" de facto do obrotu prawnego. Z uwagi na powyższe Sąd działając na podstawie art. 135 p.p.s.a. wyeliminował z obrotu prawnego także postanowienie z dnia [...]. w sprawie wszczęcia z urzędu postępowania podatkowego w sprawie ustalenia wysokości podatku od nieruchomości od dnia 01.01.2014 do 31.12.2014r. Mając powyższe na uwadze, Sąd uznał, że zaskarżona decyzja i poprzedzająca ją decyzja organu pierwszej instancji zostały wydane z naruszeniem prawa stanowiącym podstawę wznowieniową, określoną w art. 240 § 1 pkt 7 O.p. i na mocy art. 145 § 1 pkt 1 lit. b) w zw. z art. 135 p.p.s.a. uchylił decyzje wydane przez organy obu instancji a także wskazane w sentencji postanowienie. O kosztach nie orzeczono z uwagi na brak stosownego wniosku strony w tym zakresie.