I SA/Bd 128/25

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Bydgoszczy w składzie następującym: Przewodniczący sędzia WSA Mirella Łent Sędziowie sędzia WSA Halina Adamczewska-Wasilewicz asesor WSA Joanna Ziołek (spr.) po rozpoznaniu na posiedzeniu niejawnym w trybie uproszczonym w dniu 3 czerwca 2025 r. sprawy ze skargi K. B. na postanowienie Samorządowego Kolegium Odwoławczego w Toruniu z dnia 6 lutego 2025 r. nr SKO-56-3/25 w przedmiocie zarzutów w postępowaniu egzekucyjnym oddala skargę Naczelnik Urzędu Skarbowego w [...] pismem z [...] grudnia 2024 r. przekazał Burmistrzowi M. [...] (dalej także jako: "Burmistrz") pismo K. B. (dalej także jako: "Skarżący"), zawierające zarzuty w sprawie egzekucji administracyjnej prowadzonej na podstawie tytułu wykonawczego z [...] grudnia 2024 r. Postanowieniem z [...] grudnia 2024 r. Burmistrz M. [...] oddalił zarzut w sprawie egzekucji administracyjnej. Z zachowaniem ustawowego terminu Skarżący złożył zażalenie na postanowienie z [...] grudnia 2024 r. W uzasadnieniu zażalenia wskazał, iż organ nie odniósł się do zarzutów skierowanych do Naczelnika Urzędu Skarbowego w [...] w dniu [...] grudnia 2024 r. Postanowieniem z [...] lutego 2025 r. Samorządowe Kolegium Odwoławcze (dalej także jako: "SKO", "Kolegium") uchyliło w całości postanowienie Burmistrza i przekazało sprawę do ponownego rozpatrzenia przez organ pierwszej instancji. W uzasadnieniu SKO wskazało, że zarówno z podstawy prawnej zaskarżonego postanowienia, jak też i z jego uzasadnienia nie wynika, jaki zarzut organ pierwszej instancji uznał za niezasadny. W podstawie prawnej organ przywołał tylko art. 34 § 2 pkt 1 ustawy z dnia 17 czerwca 1966 r. Prawo o postępowaniu egzekucyjnym w administracji (Dz.U. z 2023 r. poz. 2505; dalej także jako: "u.p.e.a."). Przepis ten stanowi, iż wierzyciel wydaje postanowienie, w którym oddala zarzut w sprawie egzekucji administracyjnej. W ocenie SKO organ naruszył art. 7, art. 77 § 1, art. 80 i art. 107 § 3 ustawy z dnia 14 czerwca 1960 r. Kodeks postępowania administracyjnego (Dz.U. z 2024 r. poz. 572; dalej także jako: "k.p.a."). SKO wskazało, że ponownie rozpoznając sprawę organ pierwszej instancji zobowiązany będzie odnieść się do zarzutów wniesionych przez zobowiązanego albo poprzez stwierdzenie niedopuszczalności danego zarzutu, albo poprzez ocenę zasadności zarzutu, i stanowisko swoje uzasadni stosownie do treści art. 107 § 3 k.p.a. W skardze do tut. Sądu Skarżący wskazał, że Kolegium rozpoznało sprawę bez niezbędnych dokumentów bowiem dokumenty te przekazano do SKO dwa dni po wydanym postanowieniu. W ocenie Skarżącego, prowadzone przez SKO postępowanie były pozorne. Skarżący wniósł o przekazanie do Sądu wskazanych dokumentów znajdujących się w SKO. Dalej Skarżący wniósł o przekazanie do Sądu spraw rozbieżności podatkowych rozpatrywanych przez SKO i o rozpatrzenie powstałych wieloletnich rozbieżności podatkowych od jego nieruchomości w wyniku dokonanych samowoli budowlanych przez sąsiada i zawalenia się jednego z budynków Skarżącego w 2010 r. W ocenie Skarżącego, pracownicy samorządowi prowadzą działania pozorne i przekazywali jego wnioski do niekompetentnych organów, dokonali fałszerstwa dokumentów, zdekompletowali wnioski, a załączone do wniosków załączniki zniszczyli. Zdaniem Skarżącego, decyzje podatkowe za lata 2021, 2022, 2023, 2024 były niedorzeczne, naliczone za nieistniejący budynek. Zdaniem Skarżącego, nie można płacić podatku od zniszczonego, nieistniejącego budynku. Upomnienia wysyłane przez organ Skarżący uważa za niedorzeczne, przy czym dodaje, że nie doręczono mu decyzji podatkowych za lata 2021-2024. Wycofane z obrotu prawnego niedorzeczne, nieprawne decyzje potwierdziło Samorządowe Kolegium Odwoławcze postanowieniem [...] z [...] listopada 2024 r. Obecnie dokonano windykacji na kwotę [...]zł tytułem egzekucyjnym z [...] grudnia 2024 r. Skarżący zarzucił, że organ nie zapoznał się ze stanem jego nieruchomości i nie dokonał jej pomiaru. Wniósł o zobowiązanie i ponaglenie organu do przekazania dokumentów do obecnie wnoszonej skargi zgodnie ze wskazaniami Skarżącego. Do skargi załączył m.in. wniosek dotyczący kompletowania dokumentów, sporządzone przez siebie wykazy dokumentów, zarzuty w sprawie egzekucyjnej do Naczelnika Urzędu Skarbowego, żądanie do Burmistrza M., żądanie do Urzędu Skarbowego oraz wniosek do Urzędu Skarbowego. W odpowiedzi na skargę organ wniósł o jej oddalenie. W piśmie procesowym z [...] marca 2025 r. Skarżący podtrzymał swoje stanowisko w sprawie. Do pisma dołączył szereg załączników. Wojewódzki Sąd Administracyjny w Bydgoszczy zważył, co następuje. Na wstępie należy podać, że Sąd rozpoznał niniejszą sprawę na posiedzeniu niejawnym w trybie uproszczonym. Jak stanowi art. 119 pkt 3 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz.U. z 2024 r. poz. 935; dalej także jako: "p.p.s.a.") sąd może rozpoznać sprawę w trybie uproszczonym, gdy przedmiotem skargi jest postanowienie wydane w postępowaniu administracyjnym, na które służy zażalenie albo kończące postępowanie, a także postanowienie rozstrzygające sprawę co do istoty oraz postanowienie wydane w postępowaniu egzekucyjnym i zabezpieczającym, na które służy zażalenie. W kontrolowanej sprawie zaistniała przesłanka do rozpoznania sprawy w trybie uproszczonym. Przedmiot skargi kwalifikował sprawę do kategorii, o jakich mowa w art. 119 pkt 3 p.p.s.a. Wskazać też należy, że rozpoznanie sprawy w trybie uproszczonym, na podstawie tego przepisu, jest niezależne od woli stron (por. wyrok Naczelnego Sądu Administracyjnego z 11 czerwca 2019 r., sygn. akt II OSK 1867/17). Zgodnie z art. 1 ustawy z dnia 25 lipca 2002 r. Prawo o ustroju sądów administracyjnych (Dz. U. z 2024 r. poz. 1267) sądy administracyjne są właściwe do badania zgodności z prawem zaskarżonych aktów administracyjnych, przy czym sąd nie może opierać tej kontroli na kryterium słuszności lub sprawiedliwości społecznej. Decyzja administracyjna jest zgodna z prawem, jeżeli jest zgodna z powszechnie obowiązującymi przepisami prawa materialnego i przepisami prawa procesowego. Uchylenie decyzji administracyjnej, względnie stwierdzenie jej nieważności przez sąd, następuje tylko w przypadku stwierdzenia istnienia istotnych wad w postępowaniu lub naruszenia przepisów prawa materialnego, mającego wpływ na wynik sprawy – stosownie do art. 145 p.p.s.a. W razie zaś stwierdzenia, że zaskarżona decyzja odpowiada prawu, sąd oddala skargę (art. 151 p.p.s.a.). Zakres kontroli sądu wyznacza art. 134 p.p.s.a. stanowiący, iż sąd orzeka w granicach danej sprawy, nie będąc jednak związany zarzutami i wnioskami skargi oraz powołaną podstawą prawną. Kontrola sądu sprowadza się więc do zbadania, czy w toku rozpoznania sprawy organy administracji publicznej nie naruszyły prawa materialnego i procesowego w stopniu istotnie wpływającym na wynik sprawy. Sąd administracyjny kontrolując zgodność zaskarżonego rozstrzygnięcia z prawem, orzeka na podstawie materiału sprawy zgromadzonego w postępowaniu administracyjnym. Obowiązek dokładnego wyjaśnienia stanu faktycznego oraz zebrania i wyczerpującego rozpatrzenia całego materiału dowodowego spoczywa na organie orzekającym, a sąd administracyjny nie może zastąpić organu administracji w wypełnieniu tego obowiązku, ponieważ do kompetencji sądu należy wyłącznie kontrola legalności rozstrzygnięcia administracyjnego. Oznacza to, że sąd administracyjny nie rozstrzyga merytorycznie o zgłoszonych przez stronę żądaniach, a jedynie w przypadku stwierdzenia, że zaskarżony akt został wydany z naruszeniem prawa, o którym mowa w art. 145 p.p.s.a., uchyla ten akt albo stwierdza jego nieważność. Rozpoznając sprawę w świetle powołanych wyżej kryteriów Sąd doszedł do przekonania, że skarga nie zasługuje na uwzględnienie bowiem zaskarżone postanowienie nie narusza prawa. Przede wszystkim należy stwierdzić, że zaskarżone postanowienie SKO zostało wydane na podstawie art. 138 § 2 k.p.a., który stanowi, że organ odwoławczy może uchylić zaskarżoną decyzję w całości i przekazać sprawę do ponownego rozpatrzenia organowi pierwszej instancji, gdy decyzja ta została wydana z naruszeniem przepisów postępowania, a konieczny do wyjaśnienia zakres sprawy ma istotny wpływ na jej rozstrzygnięcie. Przekazując sprawę, organ ten powinien wskazać, jakie okoliczności należy wziąć pod uwagę przy ponownym rozpatrzeniu sprawy. Podać przy tym należy, że art. 138 § 2 k.p.a. znajduje odpowiednie zastosowanie do postanowień wydanych w postępowaniu egzekucyjnym z mocy art. 144 k.p.a. i art. 18 u.p.e.a. Decyzja kasacyjna, o której mowa w art. 138 § 2 k.p.a. jest typowym rozstrzygnięciem procesowym, nie przesądza zatem o istocie sprawy administracyjnej, lecz jest ostatnim aktem wydanym w toku instancji, który w inny sposób (niż merytoryczny) kończy postępowanie. Konsekwencją powyższego jest to, że dokonując oceny prawidłowości zastosowania art. 138 § 2 k.p.a. sąd nie może dokonywać ocen o charakterze przesądzającym dla sposobu zakończenia sprawy. Kontroluje natomiast, czy ziściły się przesłanki do odstąpienia przez organ odwoławczy od merytorycznego rozstrzygnięcia sprawy. Wydanie decyzji kasacyjnej i przekazanie sprawy do ponownego rozpatrzenia przez organ pierwszej instancji jest wyjątkiem od merytorycznego rozstrzygnięcia sprawy administracyjnej. Przekazując sprawę, organ ten powinien wskazać, jakie okoliczności należy wziąć pod uwagę przy ponownym rozpatrzeniu sprawy (podobnie: Wojewódzki Sąd Administracyjny w Gdańsku w wyroku z 3 lipca 2025 r., sygn. akt II SA/Gd 229/25). Podać przy tym należy, że naruszenie przepisów postępowania, o którym mowa w art. 138 § 2 k.p.a. zachodzi, gdy organ pierwszej instancji nie przeprowadził w ogóle postępowania wyjaśniającego, gdy postępowanie wyjaśniające zostało przeprowadzone z rażącym naruszeniem przepisów procesowych bądź w sytuacji nieustalenia istotnych okoliczności faktycznych niezbędnych do prawidłowego zastosowania normy prawa materialnego. Jeżeli więc organ odwoławczy ma wątpliwości co do stanu faktycznego i stwierdza potrzebę przeprowadzenia postępowania w całości lub w znacznej części, to wówczas zachodzą przesłanki wydania decyzji kasacyjnej (tak: Wojewódzki Sąd Administracyjny w Gliwicach w wyroku z 30 maja 2025 r., sygn. akt II SA/Gl 340/25). Przenosząc powyższe na grunt kontrolowanej sprawy stwierdzić należy, że SKO trafnie wskazało, że wierzyciel jest zobligowany do odniesienia się do wszystkich zarzutów wniesionych przez zobowiązanego albo poprzez stwierdzenie niedopuszczalności danego zarzutu, albo poprzez ocenę zasadności zarzutu, przy czym zarzuty mogą być oparte tylko na podstawach wyczerpująco uregulowanych w art. 33 u.p.e.a. (por. wyrok Naczelnego Sądu Administracyjnego z 2 lutego 2012 r., sygn. akt II FSK 1469/10). Tymczasem w kontrolowanej sprawie Burmistrz M. [...] w postanowieniu z [...] grudnia 2024 r. stwierdził, że "oddala zarzut Pana K. B. zgłoszony w piśmie z dn. [...].12.2024 r." Jako podstawę prawną postanowienia Burmistrza wskazano art. 34 § 2 pkt 1 u.p.e.a. W uzasadnieniu postanowienia organ pierwszej instancji wskazał natomiast, że: "W piśmie z dn. [...].12.2024 r. Pan K. B. postawił następujące zarzuty: 1. ‘Samozwańcza samotytułowana urojona burmistrz [...] B. M. od czterech lat prowadzi matactwa manipulacje i chahmęctwa celem niedopuszczenia do właściwego realnego załatwienia moich rozbieżności podatkowych a w szczególności nadpłaty podatku w kwocie [...]zł za lata 2010-2020 za niestniejący budynek’ (pisownia oryginalna), 2. ‘Decyzje N. F. ponaliczała bez mojej Deklaracji Podatkowej czyli podstawy do naliczenia. Stawki i wymiary wzięła z kosmosu. Po kontroli u mnie na miejscu i zdjęciu z opodatkowania 60 metrowego budynku N. F. naliczyła kwotę roczną [...] zł większą jak była przedtem’ (pisownia oryginalna)." Zasadnie, w ocenie Sądu, SKO zwróciło uwagę, że z postanowienia Burmistrz M. [...] nie wynika jaki zarzut, sformułowany na jakiej podstawie prawnej został przez organ oddalony. W konsekwencji powyższego słusznie SKO stwierdziło, że organ I instancji naruszył art. 7, art. 77 § 1, art. 80 i art. 107 § 3 k.p.a. oraz zobowiązało Burmistrza do odniesienia się do zarzutów wniesionych przez zobowiązanego albo poprzez stwierdzenie niedopuszczalności danego zarzutu, albo poprzez ocenę zasadności zarzutu, a następnie uzasadnienia stanowiska stosownie do treści art. 107 § 3 k.p.a. Wskazać przy tym należy, że stosownie do art. 7 k.p.a. w toku postępowania organy administracji publicznej stoją na straży praworządności, z urzędu lub na wniosek stron podejmują wszelkie czynności niezbędne do dokładnego wyjaśnienia stanu faktycznego oraz do załatwienia sprawy, mając na względzie interes społeczny i słuszny interes obywateli. Zgodnie z art. 77 § 1 k.p.a. organ administracji publicznej jest obowiązany w sposób wyczerpujący zebrać i rozpatrzyć cały materiał dowodowy. Stosownie do art. 80 k.p.a. okoliczność faktyczna może być uznana za udowodnioną, jeżeli strona miała możność wypowiedzenia się co do przeprowadzonych dowodów, chyba że zachodzą okoliczności, o których mowa w art. 10 § 2. Zgodnie natomiast z art. 107 § 3 k.p.a. uzasadnienie faktyczne decyzji powinno w szczególności zawierać wskazanie faktów, które organ uznał za udowodnione, dowodów, na których się oparł, oraz przyczyn, z powodu których innym dowodom odmówił wiarygodności i mocy dowodowej, zaś uzasadnienie prawne - wyjaśnienie podstawy prawnej decyzji, z przytoczeniem przepisów prawa. Mając powyższe przepisy prawa na uwadze stwierdzić należy, że organ pierwszej instancji nie dokonał kwalifikacji prawnej podniesionych przez Skarżącego zarzutów, jak również nie zawarł względem nich rozstrzygnięcia, na co słusznie wskazało SKO w zaskarżonym postanowieniu. W zaistniałym stanie sprawy Kolegium prawidłowo zastosowało art.138 § 2 w związku z art. 144 k.p.a. w zw. z art. 18 u.p.e.a. uchylając w całości postanowienie Burmistrza z [...] grudnia 2024 r. i przekazując sprawę organowi pierwszej instancji do ponownego rozpatrzenia. Prawidłowe odniesienie się do pisma Skarżącego zawierającego zarzuty w sprawie egzekucji administracyjnej prowadzonej na podstawie tytułu wykonawczego z [...] grudnia 2024 r. wymaga bowiem jednoznacznego odniesienia się przez organ pierwszej instancji do zarzutów wniesionych przez Skarżącego, co może być poprzedzone wyjaśnieniem czego konkretnie dotyczą jego zastrzeżenia. Kontrolowane postanowienie SKO prawidłowo zmierza wprost do tego, aby zarzuty Skarżącego zostały rozpatrzone przy adekwatnym zastosowaniu przepisów ustawy o postępowaniu egzekucyjnym w administracji (art. 34 w zw. z art. 33 u.p.e.a.). Zdaniem Sądu należy przy tym wyraźnie zaznaczyć, że wynik niniejszej sądowej kontroli legalności w żaden sposób nie przesądza (ani pozytywnie, ani negatywnie) kwestii prawidłowości wystawienia tytułu wykonawczego, wszczęcia i prowadzenia egzekucji, stosowania środków egzekucyjnych. Na obecnym etapie sprawy sądowa kontrola legalności mogła dotyczyć wyłącznie przesłanek uprawniających organ do stosowania art. 138 § 2 k.p.a. W ocenie Sądu w kontrolowanej sprawie zostały one spełnione a zatem rozstrzygnięcie SKO nie narusza prawa. Sąd na podstawie art. 106 § 3 p.p.s.a. oddalił wnioski Skarżącego o przeprowadzenie dowodu z dokumentów załączonych do skargi oraz pisma Skarżącego z [...] marca 2025 r., a także wniosek o przekazanie do Sądu dokumentów znajdujących się w SKO oraz wniosek o zobowiązanie i ponaglenie Burmistrza do przekazania dokumentów do wniesionej skargi. Wyjaśnić należy, że stosownie do art. 106 § 3 p.p.s.a. sąd może z urzędu lub na wniosek stron przeprowadzić dowody uzupełniające z dokumentów, jeżeli jest to niezbędne do wyjaśnienia istotnych wątpliwości i nie spowoduje nadmiernego przedłużenia postępowania w sprawie. Przewidzianą w art. 106 § 3 p.p.s.a. możliwość przeprowadzenia przez sąd dowodu uzupełniającego z dokumentu należy rozumieć wyłącznie jako odnoszącą się do sytuacji wystąpienia istotnych wątpliwości związanych z oceną, czy zaskarżony akt jest zgodny z prawem, a nie do sytuacji wystąpienia wątpliwości związanych z ustaleniami zaistniałego w sprawie stanu faktycznego. Przepis ten nie może bowiem służyć czynieniu nowych ustaleń w sprawie lub ich zwalczaniu. W postępowaniu przed sądem administracyjnym kontrola aktów administracyjnych odbywa się na podstawie akt sprawy (art. 133 § 1 p.p.s.a.), tj. na podstawie ustalonego w sprawie stanu faktycznego i zgromadzonego materiału dowodowego, a zatem co do zasady nie jest możliwe prowadzenie postępowania dowodowego przed sądem administracyjnym, który kontrolę legalności opiera na materiale dowodowym zgromadzonym w postępowaniu przed organem administracji wydającym zaskarżoną decyzję. Mając powyższe na uwadze zbędne dla kontroli zaskarżonej decyzji było przeprowadzenie dowodu z dokumentacji załączonej do skargi i pisma Skarżącego z [...] marca 2025 r., jak również dodatkowych dokumentów znajdujących się w SKO oraz w organie pierwszej instancji. Dla rozstrzygnięcia sprawy wystarczające, w ocenie Sądu, były akta administracyjne przedłożone przez organ wraz z odpowiedzią na skargę. Mając powyższe na uwadze Sąd oddalił skargę na podstawie art. 151 p.p.s.a. Orzeczenia, których sygnatury przywołano w uzasadnieniu dostępne są na stronie internetowej orzeczeń sądów administracyjnych: https://orzeczenia.nsa.gov.pl