I SA/Bd 190/11

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Bydgoszczy w składzie następującym: Przewodniczący: Sędzia WSA Leszek Kleczkowski Sędziowie: Sędzia WSA Mirella Łent (spr.) Sędzia WSA Urszula Wiśniewska Protokolant Asystent sędziego Waldemar Dąbrowski po rozpoznaniu w Wydziale I na rozprawie w dniu 11 maja 2011 r. sprawy ze skargi B.Ł.i P. Ł. na decyzję Zakładu Ubezpieczeń Społecznych z dnia [...] nr [...] w przedmiocie odmowy wszczęcia postępowania w sprawie stwierdzenia nieważności decyzji 1. uchyla zaskarżoną decyzję 2. określa, że zaskarżona decyzja nie może być wykonana w całości Pismami z dnia 22 stycznia 2008r. i 14 lutego 2008r. wniesiono o stwierdzenie nieważności decyzji z dnia [...] nr [...] stwierdzającej odpowiedzialność P.Ł. jako nabywcy części majątku Kombinatu Budowlanego za jego zaległości z tytułu nieopłaconych składek na ubezpieczenie społeczne. Uzasadniając wniosek strona stwierdziła, iż ww. decyzja została wydana z rażącym naruszeniem prawa. Jednocześnie jako podstawę prawną wskazała na treść art. 83a ustawy z dnia 13 października 1998r. o systemie ubezpieczeń społecznych (Dz.U. z 2009r. nr 205 poz. 1585 ze zm.), tj. możliwość stwierdzenia nieważności decyzji z urzędu. Decyzją z dnia [...] nr [...] ZUS odmówił wszczęcia postępowania w tej sprawie z urzędu. Odwołanie od ww. rozstrzygnięcia zostało zgodnie z właściwością przekazane do rozpoznania Prezesowi Zakładu Ubezpieczeń Społecznych, który decyzją z dnia [...] utrzymał w mocy decyzję Zakładu z dnia [...] W uzasadnieniu rozstrzygnięcia organ odwoławczy wskazał, że w sprawie została wydana decyzja o odmowie wszczęcia postępowania w sprawie stwierdzenia nieważności decyzji, a nie decyzja o odmowie stwierdzenia nieważności decyzji. Strona w odwołaniu od decyzji o odmowie wszczęcia postępowania podniosła szereg zarzutów o charakterze merytorycznym, zdaniem strony tkwiących w zaskarżonej decyzji (zarzucono naruszenie art. 104 § 1 Kodeksu postępowania administracyjnego stopniu mogącym mieć wpływ na wynik sprawy, art. 77 § 1 K.p.a. oraz art. 10 § 1 K.p.a. poprzez ich niezastosowanie w niniejszej sprawie). Organ podkreślił, że kwestią bezsporną (strona w swych pismach tego faktu nie podnosi) jest to, iż od decyzji ZUS z dnia 14 października 1994r. nie wniesiono skutecznie odwołania. W konsekwencji w ocenie Prezesa ZUS w sprawie podlegał rozpatrzeniu wniosek o stwierdzenie nieważności decyzji, o której mowa w art. 83a ust. 2 ustawy o systemie ubezpieczeń społecznych. Przepis ten stanowi, że decyzje ostateczne Zakładu, od których nie zostało wniesione odwołanie do właściwego sądu, mogą być z urzędu przez Zakład uchylone, zmienione lub unieważnione, na zasadach określonych w przepisach Kodeksu postępowania administracyjnego. W tym zakresie decyzja z dnia [...] Zakładu Ubezpieczeń Społecznych o odmowie wszczęcia postępowania w sprawie stwierdzenia nieważności decyzji ZUS z dnia [...] odpowiada prawu i jest prawidłowa, a argumentacja zawarta w uzasadnieniu decyzji zasługuje na aprobatę. Prezes ZUS przywołując orzecznictwo sądów stwierdził, że ostateczne decyzje Zakładu Ubezpieczeń Społecznych, od których nie wniesiono odwołania do właściwego sądu pracy i ubezpieczeń społecznych mogą być uchylone, zmienione lub unieważnione na zasadach określonych w przepisach K.p.a. jedynie z urzędu, a nie na wniosek strony. Oznacza to, że w takich sprawach nie ma zastosowania przepis art. 157 § 2 K.p.a. przewidujący wszczęcie postępowania w sprawie stwierdzenia nieważności decyzji na żądanie strony lub z urzędu. Prezes wyjaśnił, że organ administracji może potraktować wniosek strony o wszczęcie postępowania, tam gdzie przepis ustawy wymaga działania organu z urzędu, jako informację o wadach decyzji i wszcząć postanowieniem postępowanie z urzędu w sprawie stwierdzenia nieważności decyzji. Postępowanie w sprawie stwierdzenia nieważności wszczęte z urzędu rozpoczyna się z momentem doręczenia stronie postanowienia o wszczęciu postępowania. Na postanowienie o wszczęciu postępowania nie służy zażalenie. Dopiero wydane postanowienie o wszczęciu postępowania w sprawie stwierdzenia nieważności decyzji stanowi podstawę do oceny przesłanek zawartych wart. 156 K.p.a. Zdaniem organu odwoławczego w niniejszej sprawie organ nie miał prawa do oceny tych przesłanek, gdyż nie zostało wydane stosowne postanowienie o wszczęciu postępowania. Prezes wyjaśnił powołując się na poglądy literatury oraz orzecznictwo, że w przypadku, gdy organ administracyjny nie wszczyna takiego postępowania, jego informacja ma charakter pisma. Jednak w związku z faktem, że w niniejszej sprawie wydanie decyzji w przedmiocie odmowy wszczęcia postępowania w sprawie stwierdzenia nieważności decyzji daje stronie dalej idące uprawnienia procesowe (możliwość weryfikacji decyzji) Prezes ZUS uznał zaskarżoną decyzję za prawidłową. W skardze do Sądu Administracyjnego strona wniosła o uchylenie zaskarżonej decyzji i przekazanie sprawy do ponownego rozpoznania. Zaskarżonej decyzji zarzucono naruszenie: art. 104 § 1 w zw. z art. 61 § 1 K.p.a., co mogło mieć istotny wpływ na wynik sprawy; art. 10 § 1, art. 77 § 1, art. 156 K.p.a. oraz art. 24 § 1 pkt 5, art. 127 § 3 K.p.a. poprzez ich niezastosowanie w sprawie; art. 157 § 3 K.p.a. w zw. z art. 83a ust. 3 ustawy o systemie ubezpieczeń społecznych, poprzez wydanie decyzji o odmowie wszczęcia postępowania, mimo wcześniejszego zbadania istnienia merytorycznych przesłanek stwierdzenia nieważności decyzji, ponadto naruszenie obowiązków wynikających z zasad ogólnych K.p.a., w szczególności określonych w przepisach art. 7, 8, 9 i 11 K.p.a. W uzasadnieniu skarżący podali, że w dniu 22 września 19999r. wnieśli do ZUS o stwierdzenie nieważności decyzji Zakładu z dnia 14 października 1994r., wskazując przepisy, które rażąco ona naruszała. Strony przedstawiły tok postępowania zainicjowanego tym wnioskiem, wskazując, że Sąd Okręgowy w T. błędnie odczytał wniosek jako odwołanie od decyzji. Podniesiono ponadto, że w toku postępowania przed Sądem organ rentowy dokonał zbadania przesłanek stwierdzenia nieważności decyzji. Skarżący podali, że pismami z dnia 22 stycznia 2008r. i 14 lutego 2008r. ponownie wystąpili do Zakładu o stwierdzenie nieważności decyzji z dnia [...] podkreślając, że Zakład mimo wcześniejszego zbadania przesłanek przed Sądem Okręgowym w 2000r., odmówił wszczęcia postępowania w sprawie stwierdzenia nieważności decyzji i nie wydał stosownej decyzji. Decyzja, która jest przedmiotem niniejszej skargi, zdaniem skarżących narusza przepisy prawa, bowiem Prezes ZUS rozpoznając w trybie przepisu art.127 § 3 K.p.a. odwołanie skarżących o ponowne rozpoznanie sprawy nie uwzględnił art. 24 § 1 pkt 5 w związku z art.127 § 3 K.p.a., dopuszczając do wydania zaskarżonej decyzji przy udziale tej samej osoby, która brała udział w wydaniu decyzji w niższej instancji. W rozpatrywanej sprawie zarówno zaskarżoną decyzję, jak i decyzję z dnia 14 kwietnia 2008r. wydano przy udziale tego samego pracownika ( pani A.J. z Wydziału Realizacji Dochodów, strona skarżąca zgodnie z obowiązującymi przepisami prawa nie może wskazywać pełnych danych personalnych pracownika urzędu organu rentowego). Skarżący podnieśli, że decyzja z dnia [...] wydana została z rażącym naruszeniem przepisów prawa (wskazując jednocześnie te przepisy) co na podstawie art. 156 daje przesłankę do stwierdzenia nieważności decyzji przez organ administracji publicznej, którym w tym wypadku jest Prezes Zakładu Ubezpieczeń Społecznych. W ocenie skarżących postępowanie w sprawie stwierdzenia nieważności decyzji jest samodzielnym postępowaniem administracyjnym, ograniczającym się do ustalenia, czy decyzja dotknięta jest jedną z wad wymienionych wart. 156 § 1 pkt. 1-7 K.p.a., a zdaniem stron fakt ten jest bezsporny. Organ rentowy oceniał już merytoryczne przesłanki stwierdzenia nieważności decyzji znak DU/640/90/94 z dnia 14 października 1994, zatem w myśl obowiązujących przepisów organ I instancji wszczął postępowania w sprawie stwierdzenia nieważności decyzji naruszając przepisy art. 104 § 1 w zw. z art. 61 § 1 K.p.a. W odpowiedzi na skargę organ wniósł o oddalenie skargi, podtrzymując stanowisko wyrażone w zaskarżonej decyzji. Odnosząc się do zarzutów skierowanych w stosunku do decyzji ZUS z dnia 14 października 1994r. Prezes Zakładu stwierdził, że nie jest ona przedmiotem zaskarżenia, dlatego brak jest uzasadnienia dla szczegółowego ustosunkowywania się do poruszanych tam zagadnień. Odpierając zarzuty dotyczące zaskarżonej decyzji organ stwierdził, że w sprawie nie doszło do naruszenia przepisów postępowania dot. wyłączenia pracownika organu od udziału w postępowaniu w sprawie, w której brał udział w niższej instancji w wydaniu zaskarżonej decyzji. Wyjaśniono, że pracownikiem organu, który brał udział w wydaniu pierwszoinstancyjnej decyzji, była A. S. - wówczas Koordynator ds. Dochodów w Oddziale ZUS w T., natomiast w II instancji pracownikiem organu, który brał udział w wydaniu decyzji był B. P. - Dyrektor Oddziału ZUS w T., reprezentujący Prezesa Zakładu Ubezpieczeń Społecznych, na podstawie udzielonego upoważnienia. Widniejące na decyzji oznaczenie "A.J." wskazuje na osobę, która technicznie przygotowała od druku decyzję, natomiast merytorycznie sprawa była rozstrzygana przez dwóch różnych pracowników organu, co oznacza, iż zasada dwuinstancyjności nie została naruszona. Odnosząc się do zarzutów naruszenia art. 156 § 2 K.p.a. i art. 104 § 1 w zw. z art. 61 § 1 K.p.a organ stwierdził, że strona skarżąca formułując powyższy zarzut pominęła treść przepisu art. 83a ust. 2 ustawy o systemie ubezpieczeń społecznych. Przepis ten, mający charakter normy szczególnej, wprowadza istotne odstępstwa od reguł określonych w przepisach Kodeksu postępowania administracyjnego. W świetle powyższego przepisu weryfikacja orzeczeń w trybie określonym w art. 83a ust. 2 ustawy dotyczyć może wyłącznie decyzji ostatecznych, od których nie zostało wniesione odwołanie do sądu. Jeżeli więc strona wniosła odwołanie do sądu ubezpieczeń społecznych i decyzja została poddana kontroli sądowej, to nie ma możliwości jej zmiany, uchylenia lub stwierdzenia nieważności w trybie administracyjnym. Podkreślono jednocześnie, że zgodnie z art. 83a ust. 2 ustawy, Zakład może dokonać zmiany, uchylenia lub stwierdzenia nieważności decyzji tylko z urzędu, co stanowi odstępstwo od reguły określonej w przepisie art. 157 § 2 K.p.a. Ustawodawca nie dopuścił więc możliwości złożenia przez stronę wniosku o stwierdzenie nieważności decyzji. W związku z tym nie znajduje uzasadnienia stanowisko skarżących, co do związania organu wnioskiem strony o stwierdzenie nieważności decyzji. Wojewódzki Sąd Administracyjny zważył, co następuje: Skargę uznano za zasadną jednakże z innych powodów niż podniesione w skardze. Sąd rozstrzyga w granicach danej sprawy nie będąc jednak związany zarzutami i wnioskami skargi oraz powołaną podstawą prawną (art. 134 § 1 Prawa o postępowaniu przed sądami administracyjnymi). Sąd w całości przyjął stan faktyczny ustalony przez organ. Na początek należy przywołać ocenę prawną jaką zawarto w wyroku Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie z 12 sierpnia 2010r., V SA/Wa 214/10. Odnosząc się do istoty zarzutów skargi Sąd wyjaśnił, że przepis art. art. 83a ust. 2 ustawy z 13 października 1998 r. o systemie ubezpieczeń społecznych pozwala na weryfikację w postępowaniu administracyjnym ostatecznych decyzji administracyjnych wyłącznie z urzędu i pod warunkiem, że od takiej decyzji nie zostało wniesione odwołanie do właściwego sądu powszechnego. Oznacza to, że w takich sprawach nie ma zastosowania przepis art. 157 § 2 k.p.a. przewidujący wszczęcie postępowania w sprawie stwierdzenia nieważności decyzji na żądanie strony lub z urzędu. (v:wyrok NSA z 3.07.2008 r. syg.akt II GSK 240/08). W związku z powyższym uznał, że stronie nie przysługiwało ( i nie przysługuje) prawo żądania stwierdzenia nieważności decyzji z 1994 r. Toczące się postępowanie uznał za postępowanie w sprawie odmowy wszczęcia postępowania w sprawie stwierdzenia nieważności decyzji z 1994 r., a nie w przedmiocie stwierdzenia nieważności decyzji 1994 r. Wskazał, że w tym postępowaniu badaniu organu orzekającego nie podlegały wskazane przez Skarżących ewentualne wady decyzji, ale to czy na wniosek Skarżących ZUS może wszcząć postępowanie w sprawie stwierdzenia nieważności przedmiotowej decyzji. Ponieważ ZUS prawidłowo ustalił, że przepis art.83 a ustawy nie przewiduje wszczęcia postępowania na wniosek strony, wydał decyzję o odmowie wszczęcia postępowania w sprawie stwierdzenia nieważności decyzji. Obecnie należy przywołać treść art. 153 p.p.s.a., zgodnie z którym ocena prawna i wskazania co do dalszego postępowania wyrażone w orzeczeniu sądu wiążą w sprawie ten sąd oraz organ, którego działanie, bezczynność lub przewlekłe prowadzenie postępowania było przedmiotem zaskarżenia. W związku z tym, w ocenie Sądu taka ocena odpowiada na argumenty skargi, ponadto nie pojawiły się żadne okoliczności, jakie by mogły na nią wpłynąć, WSA ją w pełni przyjmuje w swym rozstrzygnięciu. Jednak w ocenie Sądu naruszono art. 138 § 1 pkt 1) kpa przywołany przez organ jako podstawę prawną decyzji. Stosownie do tego przepisu, organ odwoławczy wydaje decyzję, w której utrzymuje w mocy zaskarżoną decyzję. Przepis ten nakłada na organ odwoławczy obowiązek ponownego rozpatrzenia sprawy – wniosku o stwierdzenie nieważności decyzji z 1994r. Utrzymując w mocy decyzję organu pierwszej instancji w mocy, organ uznaje, że kontrolowana decyzja jest prawidłowa. Tymczasem w sprawie zmienił ją rozszerzając krąg adresatów. W sprawie, decyzja pierwszej instancji została adresowana na P. Ł.. Jak wskazano w jej uzasadnieniu, została podjęta na jego wniosek o stwierdzenie nieważności wcześniejszej decyzji, która również nie była adresowana na jego żonę B.. Tymczasem decyzja II instancji objęła swym zasięgiem obydwu małżonków. Organ w żaden sposób nie wskazał podstawy prawnej, która mu to umożliwiła. Należy przywołać treść art. 107 § 1 i 2 kpa, zgodnie z którym decyzja powinna zawierać: oznaczenie organu administracji publicznej, datę wydania, oznaczenie strony lub stron, powołanie podstawy prawnej, rozstrzygnięcie, uzasadnienie faktyczne i prawne, pouczenie, czy i w jakim trybie służy od niej odwołanie, podpis z podaniem imienia i nazwiska oraz stanowiska służbowego osoby upoważnionej do wydania decyzji lub, jeżeli decyzja wydana została w formie dokumentu elektronicznego, powinna być opatrzona bezpiecznym podpisem elektronicznym weryfikowanym za pomocą ważnego kwalifikowanego certyfikatu. Decyzja, w stosunku do której może być wniesione powództwo do sądu powszechnego lub skarga do sądu administracyjnego, powinna zawierać ponadto pouczenie o dopuszczalności wniesienia powództwa lub skargi. Uzasadnienie faktyczne decyzji powinno w szczególności zawierać wskazanie faktów, które organ uznał za udowodnione, dowodów, na których się oparł, oraz przyczyn, z powodu których innym dowodom odmówił wiarygodności i mocy dowodowej, zaś uzasadnienie prawne - wyjaśnienie podstawy prawnej decyzji, z przytoczeniem przepisów prawa. Mając na względzie zapis art. 145 § 1 pkt 1) lit. c) p.p.s.a., Sąd uwzględnił skargę i uchylił decyzję, gdyż stwierdził naruszenie przepisów postępowania, które mogło mieć istotny wpływ na wynik sprawy. Sąd uznał, że niewątpliwie rozszerzenie kręgu adresatów decyzji w postępowaniu odwoławczym jest istotne dla wyniku sprawy. Ponownie przeprowadzając postępowanie, organ rozważy kwestie dotyczące tego kto jest stroną postępowania odwoławczego w rozumieniu prawa procesowego mającego zastosowanie w sprawie. Wynik rozumowania powinien znaleźć się w uzasadnieniu decyzji. Uwzględniając powyższe wywody oraz art. 152 p.p.s.a. orzeczono jak w sentencji. M. Łent L. Kleczkowski U. Wiśniewska