I SA/Bd 196/11

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Bydgoszczy w składzie następującym: Przewodniczący: Sędzia WSA Leszek Kleczkowski (spr) Sędziowie: Sędzia WSA Dariusz Dudra Sędzia WSA Ewa Kruppik-Świetlicka Protokolant starszy sekretarz sądowy Joanna Synakiewicz po rozpoznaniu w Wydziale I na rozprawie w dniu 31 maja 2011r. sprawy ze skargi A. P. na decyzję Zakładu Ubezpieczeń Społecznych z dnia [...] nr [...] w przedmiocie odmowy umorzenia należności z tytułu składek. 1. uchyla zaskarżoną decyzję, 2. określa, że zaskarżona decyzja nie może być wykonana w całości. Pismem z dnia [...[ r. strona wystąpiła do Zakładu Ubezpieczeń Społecznych Oddział w B. o umorzenie należności z tytułu nieopłaconych składek. W uzasadnieniu wnioskodawca powołał się na trudną sytuację finansową oraz zdrowotną uniemożliwiającą uregulowanie zaległych zobowiązań. Decyzją z dnia [...] r. Zakład Ubezpieczeń Społecznych odmówił umorzenia należności z tytułu składek w łącznej wysokości [...] zł, w tym z tytułu składek na Fundusz Ubezpieczeń Społecznych za okres [...] w kwocie [...] zł; składek na ubezpieczenie zdrowotne za okres [...] w kwocie [...] zł; składek na Fundusz Pracy i Fundusz Gwarantowanych Świadczeń Pracowniczych za okres [...] w kwocie [...] zł; odsetek za zwłokę w łącznej kwocie [...] zł oraz kosztów upomnienia w kwocie [...] zł. Po rozpatrzeniu złożonego wniosku o ponowne rozpatrzenie sprawy, decyzją z dnia [...] r. Zakład Ubezpieczeń Społecznych utrzymał w mocy zaskarżoną decyzję. W uzasadnieniu organ podał, że w niniejszej sprawie nie zostały spełnione przesłanki, niezbędne do zastosowania przepisów umożliwiających umorzenie zaległości z tytułu nieopłaconych składek wskazane w art. 28 ustawy z dnia 13 października 1998r. o systemie ubezpieczeń społecznych (Dz. U. z 2009r., Nr 205, poz. 1585 ze zm.) oraz rozporządzeniu Ministra Gospodarki, Pracy i Polityki Społecznej z dnia 31 lipca 2003r. w sprawie szczegółowych zasad umarzania należności z tytułu składek na ubezpieczenie społeczne (Dz. U. Nr 141, poz. 1365). Organ wskazał, że wobec zobowiązanego do chwili obecnej prowadzone jest skuteczne postępowanie egzekucyjne za pośrednictwem komornika sądowego, w ramach którego część wierzytelności ZUS została zrealizowana. W związku z powyższym, w tym przypadku nie zachodzi ustawowa przesłanka w postaci całkowitej nieściągalności i tym samym brak jest podstaw do umorzenia należności z tytułu składek w myśl art. 28 ust. 3 ustawy o systemie ubezpieczeń społecznych. Z materiału dowodowego zgromadzonego w przedmiotowej sprawie nie wynika, aby postępowanie egzekucyjne zakończyło się formalnym aktem organu egzekucyjnego, świadczącym o całkowitej nieściągalności zadłużenia. W opinii organu, okoliczności niniejszej sprawy nie uzasadniają również umorzenia należności na podstawie art. 28 ust. 3a cytowanej ustawy, pomimo braku stwierdzenia ich całkowitej nieściągalności, ze względu na ważny interes osoby zobowiązanej do ich opłacania. Aktualnie zarówno zobowiązany jak i małżonka uzyskują stały, miesięczny dochód z tytułu świadczenia rentowego, a także do chwili obecnej skarżący prowadzi działalność gospodarczą i z tego tytułu również uzyskuje dochody. Powyższe, w ocenie Zakładu, stwarza szansę podjęcia spłaty zobowiązań w ramach umowy ratalnej dostosowanej do możliwości finansowych zobowiązanego. Ponadto organ wskazał, że istotne znaczenie w niniejszej sprawie ma również fakt, że sprawa umorzenia przedmiotowych należności była już rozpatrywania przez Wojewódzki Sąd Administracyjny w Bydgoszczy. Wyrokiem z dnia 21 lipca 2009r. Sąd ten oddalił skargę na decyzję Prezesa ZUS z dnia [...] r. odmawiającą umorzenia należności z tytułu składek. Nie zgadzając się z powyższym rozstrzygnięciem, strona wniosła skargę do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Bydgoszczy. Skarżący podniósł, że zaskarżona decyzja jest dla niego krzywdząca. Wskazał, że razem z żoną otrzymuje niewielkie renty, które są obciążane egzekucją komorniczą. Podał, że w sytuacji swojego złego stanu zdrowia i inwalidztwa żony, jedyną możliwością zapewnienia sobie minimum socjalnego była działalność gospodarcza, której nie przewidywał niepowodzenia. Zaznaczył, że do tej pory nie korzystał z dotacji, ulg, funduszy czy też innych dopłat przeznaczonych dla osób prowadzących działalność gospodarczą, jednak w sytuacji istniejących zobowiązań zmuszony był zwrócić się do instytucji państwowych o pomoc. Wskazał jednocześnie, że nie ma szansy na uzyskanie kredytu, gdyż wpisany jest na listę dłużników w Krajowym Rejestrze Długów. W odpowiedzi na skargę organ wniósł o jej oddalenie, podtrzymując argumentację zawartą w uzasadnieniu zaskarżonej decyzji. Wojewódzki Sąd Administracyjny zważył, co następuje: Stosownie do art. 1 § 1 i § 2 ustawy z dnia 25 lipca 2002 r. Prawo o ustroju sądów administracyjnych (Dz. U. Nr 153, poz. 1269 ze zm.) sądy administracyjne sprawują wymiar sprawiedliwości przez kontrolę działalności administracji publicznej, przy czym kontrola ta sprawowana jest pod względem zgodności z prawem, jeżeli ustawy nie stanowią inaczej. Z kolei, z mocy art. 3 § 1 i § 2 pkt 1 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. Nr 153, poz. 1270 ze zm.) zwanej dalej p.p.s.a., sądy administracyjne sprawują kontrolę działalności administracji publicznej i stosują środki określone w ustawie; kontrola działalności administracji publicznej obejmuje orzekanie w sprawach skarg m.in. na decyzje administracyjne. Sąd rozstrzyga w granicach danej sprawy nie będąc jednak związany zarzutami i wnioskami skargi oraz powołaną podstawą prawną (art. 134 § 1 p.p.s.a.). Sąd dokonując kontroli zaskarżonej decyzji, niezależnie od treści skargi, stwierdził naruszenie prawa dające podstawę do wznowienia postępowania administracyjnego, co obligowało go do uchylenia zaskarżonej decyzji (art. 145 § 1 pkt 1 lit. b p.p.s.a.). Stosownie do art. 83 ust. 1, 2, 4 ustawy o systemie ubezpieczeń społecznych (Dz. U. z 2009r. Nr 205, poz. 1585 ze zm.) ZUS wydaje decyzje w zakresie indywidualnych spraw i od tych decyzji przysługuje odwołanie do właściwego sądu w terminie i według zasad określonych w przepisach kodeksu postępowania cywilnego. Od decyzji w sprawach o umorzenie należności z tytułu składek na ubezpieczenie społeczne odwołanie nie przysługuje. Stronie przysługuje prawo do wniesienia wniosku do Prezesa Zakładu o ponowne rozpatrzenie sprawy, na zasadach dotyczących decyzji wydanej w pierwszej instancji przez ministra. Do wniosku stosuje się odpowiednio przepisy dotyczące odwołań od decyzji, określone w Kodeksie postępowania administracyjnego. Do decyzji Prezesa ZUS w sprawach umarzania należności z tytułu składek na ubezpieczenie, ma zastosowanie art. 127 § 3 K.p.a. Przepis ten stanowi, że od decyzji wydanej w pierwszej instancji przez ministra lub samorządowe kolegium odwoławcze nie służy odwołanie, jednakże strona niezadowolona z decyzji może zwrócić się do tego organu z wnioskiem o ponowne rozpatrzenie sprawy. Wniosek o ponowne rozpatrzenie sprawy nie jest sensu stricto odwołaniem, wykazuje jednak wiele podobieństw do odwołania i powinny mu towarzyszyć te same proceduralne gwarancje bezstronności, które wiążą się z postępowaniem dwuinstancyjnym (por. wyrok NSA z 20 marca 2008r. II GSK 472/07). Wniosek o ponowne rozpatrzenie sprawy, o którym mowa w art. 127 § 3 K.p.a. stanowi bowiem środek zaskarżenia, różniący się od odwołania jedynie brakiem dewolutywności. Po złożeniu takiego wniosku objęta nim decyzja traci charakter ostatecznego rozstrzygnięcia sprawy, co odpowiada sytuacji niewyczerpania toku instancji w postępowaniu administracyjnym (por. postanowienie NSA z 12 stycznia 1994r., sygn. akt II SA 2616/93). Ponadto do istoty i celu tego wniosku należy zagwarantowanie stronie prawa do dwukrotnego rozpatrzenia i rozstrzygnięcia tej samej sprawy w postępowaniu administracyjnym, a nie dokonanie autokontroli decyzji jak w art. 132 § 1 i 2 K.p.a. Z kolei, przepis art. 24 § 1 pkt 5 K.p.a. stanowi, że pracownik organu administracji publicznej podlega wyłączeniu od udziału w postępowaniu w sprawie, w której brał udział w niższej instancji w wydaniu zaskarżonej decyzji. W ocenie Sądu zasada ta znajduje zastosowanie również przy rozpatrywaniu sprawy na skutek złożenia wniosku o jej ponowne rozpoznanie w trybie art. 127 § 3 K.p.a. Użyte sformułowanie "w sprawie" oznacza sprawę administracyjną załatwianą w drodze decyzji (Andrzej Wróbel w: Małgorzata Jaśkowska, Andrzej Wróbel, Kodeks postępowania administracyjnego Komentarz. Zakamycze 2000 – str. 199). Przez "udział w wydaniu zaskarżonej decyzji" w niższej instancji należy rozumieć nie tylko wydanie (podpisanie) decyzji przez pracownika, lecz także podejmowanie czynności procesowych mających lub mogących mieć wpływ na wynik (rozstrzygnięcie) sprawy. Wystarczy udział w wydaniu, niekoniecznie decyzja musi pochodzić od urzędnika, względnie przez niego być podpisaną, w każdym razie urzędnik ten musi być czynny przy wydaniu decyzji w niższej instancji. Ograniczenie zakresu tego pojęcia tylko do fazy wydania decyzji w znaczeniu teoretycznym wydaje się nieuzasadnione ze względu na tę szczególną właściwość postępowania administracyjnego, w którym - w odróżnieniu od postępowania sądowego - poszczególne czynności o różnej doniosłości procesowej mogą być wykonywane przez różnych pracowników, którzy mogą mieć mniejszy lub większy wpływ na treść rozstrzygnięcia w sprawie, co wymaga starannej i wnikliwej oceny. Ustawodawca powiązał z sytuacją procesową - polegającą na tym, że pracownik administracji publicznej bierze udział w postępowaniu w sprawie, mimo iż brał w tej sprawie udział w niższej instancji w wydaniu zaskarżonej decyzji - taki skutek, że stanowi to podstawę do wznowienia postępowania (art. 145 § 1 pkt 3 K.p.a.). Przenosząc powyższe uwagi na grunt niniejszej sprawy wskazać należy, że na decyzji z dnia [...] r., oprócz podpisu Zastępcy Dyrektora Oddziału ZUS w B. E. R., znajdują się także odciski pieczęci oraz podpisy pracowników organu: naczelnika - I. P., kierownika referatu – Ł. L. oraz inspektora – D. B. Również pisma z dnia: 27 września 2010 r. (k. 7 akt administracyjnych), 25 października 2010 r. (k. 9 akt administracyjnych), 4 listopada 2010 r. (k. 11 akt administracyjnych), m. in. w sprawie przedłużenia terminu do dostarczenia dokumentów, informujące o możliwości wypowiedzenia się w sprawie zebranego materiału dowodowego oraz wyznaczeniu terminu do zgłoszenia żądań, zostało podpisane przez Ł. L. Nie budzi zatem wątpliwości, że zarówno E. R., jak i Ł. L. brali udział w wydaniu pierwszej decyzji. Na skutek wniesienia wniosku o ponowne rozpatrzenie sprawy, w dniu [...] r. wydana została decyzja utrzymująca w mocy rozstrzygnięcie z [...] r., która została podpisana przez Dyrektora Oddziału ZUS w B. – T. A. M. Obok tego podpisu na decyzji widnieją odciski pieczęci oraz podpisy Zastępcy Dyrektora - E. R., zastępcy naczelnika D. B., kierownika Referatu – Ł. L. oraz inspektora - J. G. E. R. wydała zatem z imieniu Zakładu pierwszą decyzję oraz aprobowała rozstrzygnięcie zawarte w drugiej decyzji. Ł. L. natomiast podpisał pisma z dnia: 20 grudnia 2010 r. (k. 258 akt administracyjnych), 5 stycznia 2011 r. ( k. 263 akt administracyjnych) oraz 13 stycznia 2011 r. (k. 266 akt administracyjnych), m.in. dotyczące przedłożenia dokumentów potwierdzających sytuację majątkową skarżącego, informujące o możliwości wypowiedzenia się w sprawie zebranego materiału dowodowego oraz wyznaczeniu terminu do zgłoszenia żądań. W związku z tym należy stwierdzić, że w postępowaniu wszczętym z wniosku o ponowne rozpatrzenie sprawy brali udział pracownicy, którzy uczestniczyli w postępowaniu zakończonym pierwszą decyzją, tj. E. R. oraz Ł. L. Są to zatem pracownicy, którzy na mocy art. 24 § 1 pkt 5 K.p.a. byli wyłączeni od udziału w postępowaniu wywołanym złożonym przez skarżącego wnioskiem o ponowne rozpatrzenie sprawy. Sąd zauważa, że gdy dochodzi do ponownego rozpatrzenia wniosku przez ten sam organ (art. 127 § 3 K.p.a.) należy bezwzględnie ocenić, czy jest możliwe zastosowanie przesłanki wyłączenia pracownika przewidzianej w art. 24 § 1 pkt 5 K.p.a. Celem takiej regulacji jest uniknięcie sytuacji, gdy treść zaskarżonej decyzji, wydanej przez pracownika z upoważnienia organu, mogłaby być zdeterminowana wcześniejszym stanowiskiem tej osoby wynikającym z dotychczasowego udziału w postępowaniu administracyjnym. Pracownik, który raz już uczestniczył w czynnościach procesowych ma przez to ugruntowane poglądy zarówno na stan faktyczny, jak i na sposób rozstrzygnięcia sprawy, co może nasuwać wątpliwości co do jego bezstronności oraz obiektywizmu (por. wyrok NSA z dnia 22 października 2010 r. sygn. akt I OSK 1164/10). W związku z tym przy powtórnym rozpatrzeniu wniosku strony o ponowne rozpatrzenie sprawy od udziału w postępowaniu należy wyłączyć wyżej wymienionych pracowników. W tej sytuacji należy stwierdzić, że w sprawie nastąpiło naruszenie prawa dające podstawę do wznowienia postępowania administracyjnego (art. 145 § 1 pkt 3 k.p.a.). Art. 145 § 1 pkt 1 lit. b) p.p.s.a. stanowi, że Sąd uwzględniając skargę na decyzję uchyla decyzję w całości albo w części, jeżeli stwierdzi naruszenie prawa dające podstawę do wznowienia postępowania. Niniejsze rozstrzygnięcie jest kontynuacją orzecznictwa WSA w Bydgoszczy – por. wyrok z dnia 9 marca 2011 r., I SA/Bd 34/11, wyrok z dnia 5 kwietnia 2011 r., I SA/Bd 53/11 Mając powyższe na uwadze Sąd uchylił zaskarżoną decyzję na podstawie art. 145 §1 pkt 1 lit. b) p.p.s.a. w zw. z art. 145 § 1 pkt 3 K.p.a. w zw. z art. 24 § 1 pkt 5 K.p.a. Na podstawie art. 152 p.p.s.a. Sąd określił, że zaskarżona decyzja nie może być wykonana w całości. D.Dudra L. Kleczkowski E. Kruppik-Świetlicka