I SA/Bd 197/11

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Bydgoszczy w składzie następującym: Przewodniczący: Sędzia WSA Leszek Kleczkowski (spr) Sędziowie: Sędzia WSA Dariusz Dudra Sędzia WSA Ewa Kruppik-Świetlicka Protokolant starszy sekretarz sądowy Joanna Synakiewicz po rozpoznaniu w Wydziale I na rozprawie w dniu 31 maja 2011r. sprawy ze skargi A. P. na decyzję Zakładu Ubezpieczeń Społecznych z dnia [...] nr [...] w przedmiocie umorzenia postępowania w sprawie wniosku o umorzenie zadłużenia z tytułu nieopłaconych składek. 1. uchyla zaskarżoną decyzję, 2. określa, że zaskarżona decyzja nie może być wykonana w całości. Pismem z dnia [...] r. strona wystąpiła do Zakładu Ubezpieczeń Społecznych Oddział w B. o umorzenie należności z tytułu nieopłaconych składek. W uzasadnieniu wnioskodawca powołał się na trudną sytuację finansową oraz zdrowotną uniemożliwiającą uregulowanie zaległych zobowiązań. Decyzją z dnia [...] r. Zakład Ubezpieczeń Społecznych umorzył postępowanie w sprawie złożonego wniosku. Po rozpatrzeniu złożonego wniosku o ponowne rozpatrzenie sprawy, decyzją z dnia [...] r. Zakład Ubezpieczeń Społecznych utrzymał w mocy zaskarżoną decyzję. W uzasadnieniu organ wskazał na przesłanki umorzenia składek określone w art. 28 ustawy z dnia 13 października 1998r. o systemie ubezpieczeń społecznych (Dz.U. z 2009r., Nr 205, poz. 1585 ze zm.) oraz w rozporządzeniu Ministra Gospodarki, Pracy i Polityki Społecznej z dnia 31 lipca 2003r. w sprawie szczegółowych zasad umarzania należności z tytułu składek na ubezpieczenie społeczne (Dz. U. nr 141, poz. 1365). Jednocześnie podkreślił, że zgodnie z treścią art. 30 powołanej ustawy, do składek finansowanych przez ubezpieczonych niebędących płatnikami składek nie stosuje się art. 28 oraz 29. W toku przeprowadzonego postępowania organ ustalił, że na koncie rozliczeniowym zobowiązanego figuruje zadłużenie z tytułu składek w części finansowanej przez ubezpieczonych (pracowników) w łącznej kwocie [...] zł, w tym na Fundusz Ubezpieczeń Społecznych za okres [...] w kwocie [...] zł oraz ubezpieczenie zdrowotne za okres [...] w kwocie [...] zł. Organ wskazał, że umorzenie postępowania w niniejszej sprawie nastąpiło na podstawie art. 105 § 1 ustawy z dnia 14 czerwca 1960r. Kodeks postępowania administracyjnego (Dz. U. z 2000r., Nr 98, poz. 1071 ze zm.), zgodnie z którym organ administracji publicznej wydaje decyzję o umorzeniu postępowania w sytuacji, gdy z jakiejkolwiek przyczyny stało się ono bezprzedmiotowe. W niniejszej sprawie brak jest przedmiotu postępowania, tj. składek, które mogłyby być umorzone. W konsekwencji. organ zobowiązany był wydać decyzję o umorzeniu postępowania w sprawie wniosku o umorzenie zadłużenia z tytułu składek w części finansowanej przez ubezpieczonych niebędących płatnikami składek. Nie zgadzając się z powyższym rozstrzygnięciem, strona wniosła skargę do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Bydgoszczy. Skarżący podniósł, że zaskarżona decyzja jest dla niego krzywdząca. Wskazał, że razem z żoną otrzymuje niewielkie renty, które są obciążane egzekucją komorniczą. Podał, że w sytuacji swojego złego stanu zdrowia i inwalidztwa żony, jedyną możliwością zapewnienia sobie minimum socjalnego była działalność gospodarcza, której nie przewidywał niepowodzenia. Zaznaczył, że do tej pory nie korzystał z dotacji, ulg, funduszy czy też innych dopłat przeznaczonych dla osób prowadzących działalność gospodarczą, jednak w sytuacji istniejących zobowiązań zmuszony był zwrócić się do instytucji państwowych o pomoc. Wskazał jednocześnie, że nie ma szansy na uzyskanie kredytu, gdyż wpisany jest na listę dłużników w Krajowym Rejestrze Długów. W odpowiedzi na skargę organ wniósł o jej oddalenie, podtrzymując argumentację zawartą w uzasadnieniu zaskarżonej decyzji. Wojewódzki Sąd Administracyjny zważył, co następuje: Skarga zasługuje na uwzględnienie. Wstępnie Sąd zauważa, że zgodnie z art. 184 Konstytucji RP w związku z art. 1 ustawy z dnia 25 lipca 2002 r. Prawo o ustroju sądów administracyjnych (Dz. U. Nr 153, poz. 1269 ze zm.) oraz w związku z art. 135 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. Nr 153, poz. 1270 ze zm.), zwanej dalej p.p.s.a., kontrola sądowa zaskarżonych decyzji, postanowień bądź innych aktów wymienionych w art. 3 § 2 p.p.s.a., sprawowana jest w oparciu o kryterium zgodności z prawem. W związku z tym, aby wyeliminować z obrotu prawnego akt wydany przez organ administracyjny konieczne jest stwierdzenie, że doszło w nim do naruszenia bądź przepisu prawa materialnego w stopniu mającym wpływ na wynik sprawy, bądź przepisu postępowania w stopniu mogącym mieć istotny wpływ na rozstrzygnięcie, albo też przepisu prawa dającego podstawę do wznowienia postępowania (art. 145 § 1 pkt 1 lit. a – c p.p.s.a.) lub stwierdzenia nieważności(art. 145 § 1 pkt 2 p.p.s.a.). Spór sprowadza się do rozstrzygnięcia, czy zgodna z prawem jest decyzja umarzająca postępowanie wszczęte na wniosek strony skarżącej o umorzenie zaległości z tytułu składek w części finansowanej przez ubezpieczonych nie będących płatnikami składek (pracowników). W pierwszej kolejności należy podać, że instytucja umorzenia zaległości z tytułu składek została uregulowana m.in. w art. 28 ustawy o systemie ubezpieczeń społecznych, zgodnie z którym należności z tytułu składek mogą być umarzane w całości lub w części przez zakład, z uwzględnieniem ust. 2-4 (art. 28 ust. 1). Należności z tytułu składek mogą być umarzane tylko w przypadku ich całkowitej nieściągalności, z zastrzeżeniem ust. 3a (art. 28 ust. 2). Należności z tytułu składek na ubezpieczenia społeczne ubezpieczonych będących równocześnie płatnikami składek na te ubezpieczenia mogą być w uzasadnionych przypadkach umarzane pomimo braku ich całkowitej nieściągalności (art. 28 ust. 3a). Minister właściwy do spraw zabezpieczenia społecznego określi, w drodze rozporządzenia, szczegółowe zasady umarzania, o którym mowa w ust. 3a, z uwzględnieniem przesłanek uzasadniających umorzenie, biorąc pod uwagę ważny interes osoby zobowiązanej do opłacenia należności z tytułu składek oraz stan finansów ubezpieczeń społecznych (art. 28 ust. 3b). Umorzenie składek powoduje także umorzenie odsetek za zwłokę, kosztów upomnienia i dodatkowej opłaty (art. 28 ust. 4). Zgodnie natomiast z art. 30 tej ustawy do składek finansowanych przez ubezpieczonych niebędących płatnikami składek nie stosuje się art. 28 i 29. Z kolei, na podstawie art. 105 § 1 kpa "Gdy postępowanie z jakiejkolwiek przyczyny stało się bezprzedmiotowe, organ administracji publicznej wydaje decyzję o umorzeniu postępowania." Wyjaśnić należy, że celem postępowania administracyjnego jest załatwienie sprawy przez wydanie decyzji rozstrzygającej ją co do istoty. Ten cel nie zawsze może być osiągnięty z przyczyn różnego rodzaju. Przywołany przepis ustanawia ogólną regułę umarzania postępowania administracyjnego dotyczącą działania organu z urzędu. Reguła ta jest związana z bezprzedmiotowością postępowania. Ustalenie istnienia tej przesłanki stwarza obowiązek zakończenia postępowania w danej instancji przez jego umorzenie, ponieważ nie będzie wówczas podstaw do rozstrzygnięcia sprawy co do jej istoty. Dalsze prowadzenie postępowania w takim przypadku stanowiłoby o jego wadliwości, mającej istotny wpływ na wynik sprawy. Bezprzedmiotowość postępowania administracyjnego oznacza, że brak jest któregokolwiek z elementów materialnego stosunku prawnego, a wobec tego nie można wydać decyzji załatwiającej sprawę przez rozstrzygnięcie jej co do istoty. Bezprzedmiotowość postępowania wynikać będzie z kilku różnych przyczyn, które można podzielić na podmiotowe (np. ustanie bytu prawnego osoby prawnej) i przedmiotowe (np. zniesienie danej kategorii obowiązków). Klasyczna postać bezprzedmiotowości postępowania ujawnia się wówczas, gdy przedmiot rozstrzygnięcia w sprawie prawnie nie istnieje (zob.: B. Adamiak, J. Borkowski, Kodeks postępowania administracyjnego – komentarz, Warszawa 2006, s. 486-489). Przenosząc powyższe rozważania na grunt przedmiotowej sprawy należy zauważyć, że we wniosku z dnia [...] r. strona wniosła o umorzenie swoich zaległych płatności wobec ZUS. Decyzją z dnia [...] r. organ umorzył postępowanie w odniesieniu do składek finansowanych przez ubezpieczonych nie będących płatnikami składek. Organ stwierdził, że konto rozliczeniowe w tym względzie wykazuje zadłużenie na Fundusz Ubezpieczeń Społecznych w kwocie [...] zł, składek na ubezpieczenie zdrowotne w kwocie [...] zł oraz odsetek za zwłokę od ww. zaległości. Rozstrzygnięcie to, po wniesieniu wniosku o ponowne rozpatrzenie sprawy, zostało utrzymane w mocy decyzją z dnia [...] r. W ocenie Sądu niewątpliwie umorzeniu – na podstawie art. 105 § 1 kpa - podlegało postępowanie w części odnoszącej się do żądania umorzenia zaległości z tytułu składek w części finansowanej przez ubezpieczonych nie będących płatnikami składek (pracowników), bowiem przywołany wcześniej art. 30 ustawy o systemie ubezpieczeń społecznych w sposób jednoznaczny wyłącza możliwość zastosowania do tych składek instytucji z art. 28 i art. 29. Rozpatrzeniu merytorycznemu natomiast należało poddać wniosek w części odnoszącej się do odsetek. Zdaniem Sądu nie ma przeszkód w umarzeniu samych odsetek za zwłokę. Wprawdzie przepis art. 28 ust. 4 tej ustawy stanowi, że umorzenie składek powoduje także umorzenie odsetek za zwłokę, kosztów upomnienia i dodatkowej opłaty, zatem umorzenie składek z mocy prawa powoduje również umorzenie należnych od nich odsetek za zwłokę, jednakże przepis ten nie pozwala na sformułowanie tezy, iż jest on przeszkodą w umarzaniu samych odsetek. W istocie art. 28 ust. 4 u.s.u.s. nie reguluje bowiem zakresu przedmiotowego instytucji umorzenia, przewidzianej na gruncie przepisów ustawy o systemie ubezpieczeń społecznych, lecz określa skutki, jakie wywołuje umorzenie składek. Takie stanowisko zajął też Sąd Najwyższy w wyroku z dnia 07 kwietnia 2006 r., sygn. akt IUK 240/05 w którym stwierdzono m.in., iż "umorzeniu niektórych należności z tytułu składek nie sprzeciwia się art. 28 ust. 4 u.s.u.s. Przepis ten rozstrzyga jedynie, iż w przypadku umorzenia należności z tytułu składki bezprzedmiotowe jest dochodzenie należności z tytułu odsetek za zwłokę oraz dodatkowej opłaty." O tym, jakie należności mogą być umarzane i na jakich warunkach stanowią przepisy art. 28 ust. 1 - ust. 3b, art. 30 i art. 32 u.s.u.s. Ponadto, zgodnie z art. 24 ust. 2 u.s.u.s. pojęciem "należności z tytułu składek" objęte są "składki oraz odsetki za zwłokę, koszty egzekucyjne, koszty upomnienia i dodatkowa opłata". W takim stanie rzeczy nie ma przeszkód do umarzania samych odsetek za zwłokę, a stanowisko przeciwne byłoby wprost sprzeczne z normatywnym znaczeniem pojęcia "należności z tytułu składek", które zostało użyte w powołanych wyżej przepisach. Podstawa prawna do umarzania w całości lub w części samych odsetek za zwłokę od składek, w rozumieniu art. 4 pkt 3 u.s.u.s., znajduje się w art. 28 ust. 1 i ust. 2 oraz - w przypadku składek na ubezpieczenia społeczne ubezpieczonych będących równocześnie płatnikami składek na te ubezpieczenia - w art. 28 ust. 3a tej ustawy. Przy stosowaniu wskazanych przepisów należy mieć na uwadze, poza wymienionym art. 30 u.s.u.s., który wyłącza stosowanie art. 28 w stosunku do składek finansowanych przez ubezpieczonych nie będących płatnikami składek, również art. 32, który do składek na Fundusz Pracy i Fundusz Gwarantowanych Świadczeń Pracowniczych oraz na ubezpieczenie zdrowotne w zakresie stosowania umorzeń nakazuje odpowiednio stosować przepisy dotyczących składek na ubezpieczenia społeczne. W tym miejscu warto przywołać wyrok z dnia 29 września 2008 r. w sprawie o sygn. akt II GSK 322/08, w którym Naczelny Sąd Administracyjny wyjaśnił, że "Art. 30 u.s.u.s. stanowi, że do składek finansowanych przez ubezpieczonych nie będących płatnikami składek nie stosuje się art. 28 i 29. Dokonane w nim wyłączenie stosowania unormowań obejmujących umarzanie, odraczanie terminu płatności i rozkładanie na raty należności z tytułu składek, dotyczy jedynie składek opłacanych przez pracodawcę za ubezpieczonego pracownika. Nie można tu w żadnym razie utożsamiać ani zamiennie posługiwać się precyzyjnie wyodrębnionymi pojęciami – składek i należności z tytułu składek na ubezpieczenie społeczne – z których ostatnie ma strukturę wieloczłonową." Ponadto, w wyroku z dnia 21 stycznia 2009 r. w sprawie o sygn. akt II GSK 679/08 Naczelny Sąd Administracyjny stwierdził, iż "Wskazać należy, że powołany przez organ art. 28 ust. 4 u.s.u.s. wprowadza jedynie niejako "rozszerzony" skutek umorzenia składek. Umorzenie samych składek powoduje z mocy prawa umorzenie także innych "należności z tytułu składek" (tych, o których mowa w art. 24 ust. 2 u.s.u.s., tj. odsetek za zwłokę, kosztów egzekucyjnych, kosztów upomnienia i dodatkowej opłaty). Nie oznacza to jednak wcale, że umorzenie innych niż składki należności z tytułu składek jest możliwe tylko w wypadku umorzenia samych składek. Przeciwnie, nawet, gdy umorzenie samych składek jest niedopuszczalne, możliwe jest, gdy zachodzą warunki umorzenia wymienione w u.s.u.s. umorzenie innych należności z tytułu składek (por. wyrok z dnia 9 września 2008., sygn. akt II GSK 322/08, w którym Naczelny Sąd Administracyjny wyjaśnił, że niemożność umorzenia składek na podstawie art. 30 u.s.u.s. nie stanowi przeszkody przy umarzaniu pozostałych elementów należności z tytułu składek)." Sąd w tut. składzie w pełni podziela poglądy w przywołanych wyrokach NSA. Mając na wadze powyższe należy skonstatować, że dokonanie nieprawidłowej wykładni prawa materialnego w tym zakresie i przyjęcie przez organ założenia o niedopuszczalności umarzania samych odsetek spowodowało, że Zakład zaniechał dokonania analizy przesłanek warunkujących możliwość umorzenia tych należności. Należy zatem uznać, że w zaskarżonej decyzji dopuszczono się naruszenia prawa materialnego, tj. art. 28, art. 24 ust. 2 i art. 30 u.s.u.s. , które miało wpływ na wynik sprawy oraz naruszenia przepisów postępowania tj. art. 7, art. 77, art. 80, i art. 107 k.p.a. w zw . z art. 123 u.s.u.s., mogących mieć istotny wpływ na wynik postępowania. W ponownie prowadzonym postępowaniu Zakład, przy uwzględnieniu przedstawionej wyżej oceny prawnej Sądu, zobowiązany będzie do: 1) umorzenia postępowania w części odnoszącej się do wniosku strony skarżącej o umorzenie zaległości z tytułu składek w części finansowanej przez ubezpieczonych nie będących płatnikami składek (pracowników), 2) przeprowadzenia ustaleń faktycznych właściwych i niezbędnych do rozstrzygnięcia sprawy w części dotyczącej umorzenia samych odsetek. Niezależnie od powyższego Sąd dostrzegł też naruszenie art. 24 § 1 pkt 5 K.p.a. Przepis ten stanowi, że pracownik organu administracji publicznej podlega wyłączeniu od udziału w postępowaniu w sprawie, w której brał udział w niższej instancji w wydaniu zaskarżonej decyzji. W ocenie Sądu zasada ta znajduje zastosowanie również przy rozpatrywaniu sprawy na skutek złożenia wniosku o jej ponowne rozpoznanie w trybie art. 127 § 3 K.p.a. Użyte sformułowanie "w sprawie" oznacza sprawę administracyjną załatwianą w drodze decyzji (Andrzej Wróbel w: Małgorzata Jaśkowska, Andrzej Wróbel, Kodeks postępowania administracyjnego Komentarz. Zakamycze 2000 – str. 199). Przez "udział w wydaniu zaskarżonej decyzji" w niższej instancji należy rozumieć nie tylko wydanie (podpisanie) decyzji przez pracownika, lecz także podejmowanie czynności procesowych mających lub mogących mieć wpływ na wynik (rozstrzygnięcie) sprawy. Wystarczy udział w wydaniu, niekoniecznie decyzja musi pochodzić od urzędnika, względnie przez niego być podpisaną, w każdym razie urzędnik ten musi być czynny przy wydaniu decyzji w niższej instancji. Ograniczenie zakresu tego pojęcia tylko do fazy wydania decyzji w znaczeniu teoretycznym wydaje się nieuzasadnione ze względu na tę szczególną właściwość postępowania administracyjnego, w którym - w odróżnieniu od postępowania sądowego - poszczególne czynności o różnej doniosłości procesowej mogą być wykonywane przez różnych pracowników, którzy mogą mieć mniejszy lub większy wpływ na treść rozstrzygnięcia w sprawie, co wymaga starannej i wnikliwej oceny. Ustawodawca powiązał z sytuacją procesową - polegającą na tym, że pracownik administracji publicznej bierze udział w postępowaniu w sprawie, mimo iż brał w tej sprawie udział w niższej instancji w wydaniu zaskarżonej decyzji - taki skutek, że stanowi to podstawę do wznowienia postępowania (art. 145 § 1 pkt 3 K.p.a.). W rozpatrywanej sprawie na decyzji z dnia [...] r., oprócz podpisu Zastępcy Dyrektora Oddziału ZUS w B. E. R., znajdują się także odciski pieczęci oraz podpisy: naczelnika - I. P., kierownika referatu – Ł. L. Na skutek wniesienia wniosku o ponowne rozpatrzenie sprawy, w dniu [...] r. wydana została decyzja utrzymująca w mocy rozstrzygnięcie z [...] r., która została podpisana przez Dyrektora Oddziału ZUS w B. – T. A. M. Obok tego podpisu na decyzji widnieją odciski pieczęci oraz podpisy Zastępcy Dyrektora - E. R. oraz m.in. kierownika referatu – Ł. L. W związku z tym należy stwierdzić, że w postępowaniu wszczętym z wniosku o ponowne rozpatrzenie sprawy brali udział pracownicy, którzy uczestniczyli w postępowaniu zakończonym pierwszą decyzją, tj. E. R. oraz Ł. L. Są to zatem pracownicy, którzy na mocy art. 24 § 1 pkt 5 K.p.a. byli wyłączeni od udziału w postępowaniu wywołanym złożonym przez skarżącego wnioskiem o ponowne rozpatrzenie sprawy. W konsekwencji powyższych ustaleń, Sąd na podstawie art. 145 § 1 pkt 1 lit. a), b) oraz c) ustawy Prawo o postępowaniu przez sądami administracyjnymi orzekł jak w sentencji. Na podstawie art. 152 powołanej ustawy Sąd określił, że zaskarżona decyzja nie może być wykonana w całości. D.Dudra L. Kleczkowski E.Kruppik-Świetlicka