I SA/Bd 211/12

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Bydgoszczy w składzie następującym: Przewodniczący: Sędzia WSA Teresa Liwacz (spr.) Sędziowie: Sędzia WSA Dariusz Dudra Sędzia WSA Leszek Kleczkowski Protokolant Asystent sędziego Waldemar Dąbrowski po rozpoznaniu w Wydziale I na rozprawie w dniu 13 czerwca 2012 r. sprawy ze skargi P.N. na decyzję Zakładu Ubezpieczeń Społecznych z dnia [...] nr [...] w przedmiocie odmowy umorzenia należności z tytułu składek 1. uchyla zaskarżoną decyzję 2. określa, że zaskarżona decyzja nie może być wykonana w całości I SA/Bd 211/12 UZASADNIENIE 1. Wnioskiem z dnia [...] 2011 r. skarżący wystąpił do Zakładu Ubezpieczeń Społecznych o umorzenie odsetek od należności z tytułu składek, powstałych po dniu [...] 2005 r. Wskazał, że w tym dniu złożył skargę do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie za pośrednictwem Zakładu Ubezpieczeń Społecznych na decyzję tego organu z dnia [...] 2005 r., na którą do chwili obecnej nie otrzymał żadnej odpowiedzi. Podał, że aktualnie prowadzone jest wobec niego postępowanie egzekucyjne, w którym zgłosił zarzuty. W związku z powyższym stwierdził, że odsetki naliczone od dnia [...] 2005 r. są wynikiem zaniedbań pracowników organu, którzy pozbawili go konstytucyjnego prawa do sądu i powinny zostać umorzone. 2. Decyzją z dnia [...]2011 r. Zakład Ubezpieczeń Społecznych odmówił stronie umorzenia odsetek za zwłokę naliczonych od dnia [...]2005 r. od nieopłaconych składek na Fundusz Ubezpieczenia Zdrowotnego za okres [...] 2002 r. do [...] 2003 r. w kwocie [...] zł z uwagi na niespełnienie przesłanek warunkujących umorzenie należności. 3. W wyniku wniesionego odwołania decyzją z dnia [...] 2011 r. Zakład Ubezpieczeń Społecznych utrzymał w mocy zaskarżoną decyzję. 4. Wyrokiem z dnia 18 października 2011r. sygn. akt I SA/Bd 665/11 Wojewódzki Sąd Administracyjny w Bydgoszczy uchylił powyższą decyzję Zakład Ubezpieczeń Społecznych z dnia [...] 2011r. wskazując, że postępowanie w sprawie po wpływie wniosku o ponowne rozpatrzenie sprawy prowadzili pracownicy, którzy brali udział przy wydaniu decyzji I instancji. 5. Ponownie rozpoznając sprawę Zakład Ubezpieczeń Społecznych decyzją z dnia [...] 2012r. utrzymał w mocy decyzję własną z dnia [...] 2011r. W uzasadnieniu organ wskazał, że skarżący ma [...] lat, jest zatrudniony w "P" sp. z o. o. Podstawa wymiaru składek wyniosła za miesiąc wrzesień 2011 r. - [...]zł, za miesiąc październik 2011 r. - [...]zł, za miesiąc listopad 2011 r. – [...]zł. Skarżący nie korzystał i nie korzysta z pomocy Miejsko-Gminnego Ośrodka Pomocy Społecznej w M. Z informacji Powiatowego Urzędu Pracy w M. wynika, że skarżący był zarejestrowany jako osoba bezrobotna w okresie od [...] 2000 r. do 12 [...] 2000 r., od [...] 2000 r. do [...] 2000 r. oraz od [...] 2001 r. do [...] 2001 r. Z informacji Starostwa Powiatowego w M. wynika, że strona figuruje w ewidencji gruntów, budynków i lokali - jest właścicielem działki położonej w [...]oraz nieruchomości [...] i działki [...] położonych w P. Według informacji CEPiK, strona jest właścicielem samochodu osobowego [...], rok prod. [...] oraz samochodu osobowego [...], a także motocykla [...]. W trakcie postępowania skarżący nie złożył żadnej dokumentacji świadczącej o stanie rodzinnym i majątkowym oraz o sytuacji materialnej. Do wniosku o ponowne rozpatrzenie sprawy również nie dołączył żadnej dokumentacji, a w trakcie prowadzonego postępowania nie wskazał żadnych nowych okoliczności mogących mieć wpływ na podjęte w sprawie rozstrzygnięcie. Rozpatrując ponownie całokształt zebranego materiału dowodowego organ stwierdził, że w przedmiotowej sprawie nie zachodzi całkowita nieściągalność zadłużenia na podstawie art. 28 ust. 3 ustawy o systemie ubezpieczeń społecznych. Okoliczności niniejszej sprawy, w ocenie organu, nie uzasadniają również umorzenia należności, w tym również należnych odsetek za zwłokę, w oparciu o art. 28 ust. 3a wskazanej ustawy, który stwarza możliwość umorzenia składek pomimo braku stwierdzenia całkowitej nieściągalności, ze względu na ważny interes osoby zobowiązanej do ich opłacenia. Organ stwierdził, że zobowiązany nie znajduje się w tak trudnej sytuacji materialnej, że konieczność spłaty zadłużenia mogłaby zagrażać dalszej egzystencji. W ocenie Zakładu, skarżący nie wykazał, że ze względu na stan majątkowy i sytuację rodzinną nie jest w stanie opłacić należności z tytułu składek, w tym również należnych odsetek za zwłokę, ponieważ pociągnęłoby to dla niego i jego rodziny zbyt ciężkie skutki. 6. W skardze do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Bydgoszczy strona zarzuciła, że organ w wydanej decyzji w żaden sposób nie ustosunkował się do argumentacji podniesionej we wniosku o umorzenie odsetek od należności z tytułu składek. Skarżący podkreślił, że powstałe odsetki są wynikiem zaniedbań pracowników ZUS, albowiem to oni zgubili jego odwołanie do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego. 7. W odpowiedzi na skargę organ w całości podtrzymując dotychczasowe stanowisko w sprawie wniósł o oddalenie skargi. Wojewódzki Sąd Administracyjny zważył, co następuje: 8.1 Stosownie do art. 1 § 1 i 2 ustawy z dnia 25 lipca 2002 r. Prawo o ustroju sądów administracyjnych (Dz. U. Nr 153, poz. 1269 ze zm.) sądy administracyjne sprawują wymiar sprawiedliwości przez kontrolę działalności administracji publicznej, przy czym kontrola ta sprawowana jest pod względem zgodności z prawem, jeżeli ustawy nie stanowią inaczej. Z kolei z mocy art. 3 § 1 i § 2 pkt 1 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (tj. Dz. U. z 2012r. poz. 270) - zwana dalej p.p.s.a. - sądy administracyjne sprawują kontrolę działalności administracji publicznej i stosują środki określone w ustawie; kontrola działalności administracji publicznej obejmuje orzekanie w sprawach skarg m.in. na decyzje administracyjne. Sąd rozstrzyga w granicach danej sprawy nie będąc jednak związany zarzutami i wnioskami skargi oraz powołaną podstawą prawną (art. 134 § 1 p.p.s.a.). Sąd dokonując kontroli zaskarżonej decyzji, niezależnie od treści skargi, stwierdził naruszenie prawa dające podstawę do wznowienia postępowania administracyjnego, co obligowało go do uchylenia zaskarżonej decyzji (art. 145 § 1 pkt 1 lit. b p.p.s.a.). 8.2. Stosownie do art. 83 ust. 1, 2, 4 ustawy o systemie ubezpieczeń społecznych (Dz. U. z 2009r. Nr 205, poz. 1585 ze zm.) Zakład Ubezpieczeń Społecznych wydaje decyzje w zakresie indywidualnych spraw i od tych decyzji przysługuje odwołanie do właściwego sądu w terminie i według zasad określonych w przepisach kodeksu postępowania cywilnego. Od decyzji w sprawach o umorzenie należności z tytułu składek na ubezpieczenie społeczne odwołanie nie przysługuje. Stronie przysługuje prawo do wniesienia wniosku do Prezesa Zakładu o ponowne rozpatrzenie sprawy, na zasadach dotyczących decyzji wydanej w pierwszej instancji przez ministra. Do wniosku stosuje się odpowiednio przepisy dotyczące odwołań od decyzji, określone w Kodeksie postępowania administracyjnego. Do decyzji Prezesa Zakładu Ubezpieczeń Społecznych w sprawach umarzania należności z tytułu składek na ubezpieczenie, ma zastosowanie art. 127 § 3 K.p.a. Przepis ten stanowi, że od decyzji wydanej w pierwszej instancji przez ministra lub samorządowe kolegium odwoławcze nie służy odwołanie, jednakże strona niezadowolona z decyzji może zwrócić się do tego organu z wnioskiem o ponowne rozpatrzenie sprawy. Wniosek o ponowne rozpatrzenie sprawy nie jest sensu stricto odwołaniem, wykazuje jednak wiele podobieństw do odwołania i powinny mu towarzyszyć te same proceduralne gwarancje bezstronności, które wiążą się z postępowaniem dwuinstancyjnym (por. wyrok NSA z 20 marca 2008r. II GSK 472/07). Wniosek o ponowne rozpatrzenie sprawy, o którym mowa w art. 127 § 3 K.p.a. stanowi bowiem środek zaskarżenia, różniący się od odwołania jedynie brakiem dewolutywności. Po złożeniu takiego wniosku objęta nim decyzja traci charakter ostatecznego rozstrzygnięcia sprawy, co odpowiada sytuacji niewyczerpania toku instancji w postępowaniu administracyjnym (por. postanowienie NSA z 12 stycznia 1994r., sygn. akt II SA 2616/93). Ponadto do istoty i celu tego wniosku należy zagwarantowanie stronie prawa do dwukrotnego rozpatrzenia i rozstrzygnięcia tej samej sprawy w postępowaniu administracyjnym, a nie dokonanie autokontroli decyzji jak w art. 132 § 1 i 2 K.p.a. 8.3. Z kolei przepis art. 24 § 1 pkt 5 K.p.a. stanowi, że pracownik organu administracji publicznej podlega wyłączeniu od udziału w postępowaniu w sprawie, w której brał udział w niższej instancji w wydaniu zaskarżonej decyzji. W ocenie Sądu zasada ta znajduje zastosowanie również przy rozpatrywaniu sprawy na skutek złożenia wniosku o jej ponowne rozpoznanie w trybie art. 127 § 3 K.p.a. Użyte sformułowanie "w sprawie" oznacza sprawę administracyjną załatwianą w drodze decyzji (Andrzej Wróbel w: Małgorzata Jaśkowska, Andrzej Wróbel, Kodeks postępowania administracyjnego Komentarz. Zakamycze 2000 – str. 199). Przez "udział w wydaniu zaskarżonej decyzji" w niższej instancji należy rozumieć nie tylko wydanie (podpisanie) decyzji przez pracownika, lecz także podejmowanie czynności procesowych mających lub mogących mieć wpływ na wynik (rozstrzygnięcie) sprawy. (Według Kałuskiego "Postępowanie administracyjne" 1929r. s. 37) "wystarczy udział w wydaniu, niekoniecznie decyzja musi pochodzić od urzędnika, względnie przez niego być podpisaną, w każdym razie urzędnik ten musi być czynny przy wydaniu decyzji w niższej instancji. Ograniczenie zakresu tego pojęcia tylko do fazy wydania decyzji w znaczeniu teoretycznym wydaje się nieuzasadnione ze względu na tę szczególną właściwość postępowania administracyjnego, w którym, w odróżnieniu od postępowania sądowego, poszczególne czynności o różnej doniosłości procesowej mogą być wykonywane przez różnych pracowników, którzy mogą mieć mniejszy lub większy wpływ na treść rozstrzygnięcia w sprawie, co wymaga starannej i wnikliwej oceny". Ustawodawca powiązał z sytuacją procesową, polegającą na tym, że pracownik administracji publicznej bierze udział w postępowaniu w sprawie, mimo że brał w tej sprawie udział w niższej instancji w wydaniu zaskarżonej decyzji, taki skutek, że stanowi to podstawę do wznowienia postępowania (art. 145 § 1 pkt 3 K.p.a.). 8.4. Przenosząc powyższe uwagi na grunt niniejszej sprawy wskazać należy, że w decyzji z dnia 20 maja 2011 r., oprócz podpisu Zastępcy Dyrektora Oddziału Zakładu Ubezpieczeń Społecznych w B. [...] znajdują się także podpisy pracowników organu: Specjalisty [...], Kierownika Wydziału [...], Kierownik Referatu Realizacji Dochodów [...] oraz Zastępcy Kierownika Inspektoratu [...]. W postępowaniu wywołanym wnioskiem o ponowne rozpatrzenie sprawy, w dniu 18 stycznia 2012r. wydana została decyzja utrzymująca w mocy rozstrzygnięcie z 20 maja 2011 r., która została podpisana przez Dyrektora Oddziału Zakładu Ubezpieczeń Społecznych w B. – A. M. Jednakże jak wynika z akt sprawy całe postępowanie o ponowne rozpatrzenie sprawy po uchyleniu decyzji Dyrektora Zakładu Ubezpieczeń Społecznych z dnia [...] 2011 r. prawomocnym wyrokiem WSA z dnia 18 października 2011r. (pismo z dnia 9 grudnia 2011r. informujące o wszczęciu postępowania w sprawie wniosku skarżącego o ponowne rozpatrzenie sprawy oraz pismo o możliwości wypowiedzenia się, co do zgromadzonego materiału dowodowego stosownie do art. 10 K.p.a., skierowane do skarżącego) prowadzili pracownicy – [...],[...] oraz [...] - którzy brali udział przy wydaniu decyzji z dnia [...] 2011 r., a tym samym na mocy art. 24 § 1 pkt 5 K.p.a. byli wyłączeni od udziału w postępowaniu wywołanym, złożonym przez skarżącego wnioskiem o ponowne rozpatrzenie sprawy. Naruszenie tego warunku skutkuje zaistnieniem wady kwalifikowanej z art. 145 § 1 pkt 3 K.p.a., co obligowało Sąd do ponownego uchylenia decyzji II instancji. Art. 145 § 1 pkt 1 lit.b p.p.s.a. stanowi, że Sąd uwzględniając skargę na decyzję uchyla decyzję w całości albo w części, jeżeli stwierdzi naruszenie prawa dające podstawę do wznowienia postępowania. Zauważyć należy, że ustawodawca nie wiąże tej podstawy do wyeliminowania zaskarżonego aktu z obrotu prawnego z nastąpieniem konsekwencji w postaci wpływu na wynik sprawy lub nawet potencjalnego istotnego wpływu na wynik sprawy, odmiennie niż przy podstawach z art. 145 § 1 pkt 1 lit. a i c p.p.s.a. Ponadto należy podnieść, iż nie do zaakceptowania są działania organu, który w tej samej sprawie powiela błędy i nie stosuje się do wskazań zawartych w prawomocnym wyroku z dnia 18 października 2011r. sygn. akt I SA/Bd 665/11., gdzie WSA w Bydgoszczy uchylając decyzję Zakład Ubezpieczeń Społecznych wskazał, że postępowanie w sprawie po wpływie wniosku o ponowne rozpatrzenie sprawy prowadzili pracownicy, którzy brali udział przy wydaniu decyzji I instancji. Nie można wykluczyć, że te okoliczności oraz zaniedbania pracowników organu o których mowa w piśmie z dnia 30 marca 2011r. (K-94 akt administracyjnych) skierowanym do skarżącego miały wpływ na wielkości odsetek, których umorzenia domaga się strona. W tej sytuacji Sąd uchylił zaskarżoną decyzję na podstawie art. 145 § 1 pkt 1 lit. b p.p.s.a. w zw. z art. 145 § 1 pkt 3 K.p.a. w zw. z art. 24 § 1 pkt 5 K.p.a.