I SA/Bd 238/22

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Bydgoszczy w składzie następującym: Przewodniczący sędzia WSA Jarosław Szulc Sędziowie sędzia WSA Leszek Kleczkowski (spr.) sędzia WSA Agnieszka Olesińska po rozpoznaniu na posiedzeniu niejawnym w trybie uproszczonym w dniu 7 czerwca 2022 r. sprawy ze skargi K.-P. W.I. T.D. na postanowienie Samorządowego Kolegium Odwoławczego w T. z dnia [...] r., nr [...] w przedmiocie odmowy stwierdzenia nieważności postanowienia 1. uchyla zaskarżone postanowienie, 2. zasądza od Samorządowego Kolegium Odwoławczego w T. na rzecz K.-P. W. I.T. D. kwotę 580 (pięćset osiemdziesiąt) złotych tytułem zwrotu kosztów postępowania sądowego. Postanowieniem z dnia [...] lutego 2022 r. Samorządowe Kolegium Odwoławcze utrzymało w mocy swoje postanowienie z dnia [...] grudnia 2021 r., którym odmówiło stwierdzenia nieważności ostatecznego postanowienia Prezydenta M. T. z dnia [...] lutego 2021 r. w przedmiocie umorzenia postępowania egzekucyjnego prowadzonego wobec zobowiązanego R. K.. W uzasadnieniu organ podał, że Prezydent M. T. prowadził postępowanie egzekucyjne wobec dłużnika R. K. jako organ wyznaczony do prowadzenia łącznej egzekucji sądowej i administracyjnej. Egzekucją objęte były m.in. tytuły wykonawcze wystawione przez wierzyciela – [...] Wojewódzkiego Inspektora Transportu Drogowego. Pismem z dnia [...] lutego 2020 r. wierzyciel wystąpił do organu egzekucyjnego o zawieszenie postępowania egzekucyjnego wobec dłużnika oraz wydanie oryginałów tytułów wykonawczych w związku z koniecznością wystąpienia do właściwego sądu o wyjawienie majątku dłużnika. Postanowieniem z dnia [...] lutego 2021 r. Prezydenta M. T. umorzył – na wniosek wierzyciela – postępowanie egzekucyjne prowadzone wobec dłużnika R. K. na podstawie czterech tytułów wykonawczych: [...]. Postanowienie to stało się ostateczne. Tytuły wykonawcze zwrócone zostały wierzycielowi przy piśmie z dnia [...] lutego 2021 r. Wierzyciel – [...] Wojewódzki Inspektor Transportu Drogowego wystąpił o stwierdzenie nieważności wskazanego wyżej postanowienia z powodu rażącego naruszenia prawa, gdyż postępowanie egzekucyjne zostało umorzone na wniosek wierzyciela, pomimo iż taki wniosek nie został w ogóle złożony przez wierzyciela do organu egzekucyjnego. Ponownie rozpoznając przedmiotową sprawę Samorządowe Kolegium Odwoławcze stwierdziło, że wbrew twierdzeniom skarżącego, postanowienie z dnia [...] lutego 2021 r. nie jest dotknięte wadami, które uzasadniałyby wyeliminowanie go z obrotu prawnego, poprzez stwierdzenie nieważności postanowienia. Organ wskazał na art. 26 § 1, art. 29 § 1 ustawy z dnia 17 czerwca 1966 r. o postępowaniu egzekucyjnym w administracji (dalej: "u.p.e.a.") i uznał, że z chwilą wydania wierzycielowi oryginałów tytułów wykonawczych odpadła podstawa do dalszego prowadzenia postępowania egzekucyjnego wobec dłużnika. SKO podkreśliło, że ustawa egzekucyjna nie zna instytucji wydania tytułów wykonawczych wierzycielowi celem podjęcia przez niego innych działań związanych z dochodzona wierzytelnością. Zgłoszone przez wierzyciela żądanie wydania tytułów wykonawczych przez organ egzekucyjny oznacza w istocie, że wierzyciel wystąpił z wnioskiem o umorzenie postępowania egzekucyjnego. Odebranie przez wierzyciela tytułów wykonawczych powoduje, że postępowanie egzekucyjne nie może być prowadzone, z uwagi na niespełnienie przesłanek wynikających z art. 26 § 1 u.p.e.a. Zatem po wydaniu tytułów wykonawczych wierzycielowi organ I instancji zasadnie umorzył prowadzone postępowanie, w związku z czym nie można skutecznie postawić zarzutu, że wydane ono zostało z rażącym naruszeniem prawa. W skardze do tut. Sądu skarżący wniósł o uchylenie w całości zaskarżonego postanowienia oraz postanowienia je poprzedzającego, zarzucając: 1) naruszenie art. 156 § 1 pkt 2 k.p.a. przez odmowę jego zastosowania, wskutek przyjęcia, iż organ egzekucyjny jest z urzędu uprawniony do przekwalifikowania wniosku wierzyciela "o zawieszenie postępowania egzekucyjnego" na wniosek "o umorzenie postępowania egzekucyjnego", a umorzenie postępowania w takim układzie – wbrew wnioskowi wierzyciela – nie stanowi rażącego naruszenia prawa, podczas gdy żaden przepis prawa nie uprawnia organu egzekucyjnego do umorzenia postępowania na podstawie wniosku wierzyciela, jeżeli taki wniosek nie został złożony, zatem naruszenie prawa jest rażące, gdyż godzi w zasadę praworządności, 2) błędną wykładnię art. 59 § 1 pkt 9 i § 6 u.p.e.a. przez przyjęcie, że wniosek wierzyciela skierowany do organu egzekucyjnego – o zawieszenie postępowania połączony z wnioskiem o wydanie mu na okres zawieszenia tytułu wykonawczego, celem wystąpienia z wnioskiem o wyjawienie majątku dłużnika w procesie cywilnym, jest równoznaczny ze złożeniem wniosku o umorzenie postępowania egzekucyjnego, 3) błędną wykładnię art. 29 § 1 u.p.e.a. przez przyjęcie, że przepis ten znajduje zastosowanie po przystąpieniu do egzekucji, podczas gdy czynności sprawdzające mogą być podejmowane przez organ egzekucyjny tylko przed przystąpieniem do egzekucji, 4) błędną wykładnię art. 26 § 1 u.p.e.a. przez przyjęcie, że w okresie zawieszenia postępowania egzekucyjnego, wydanie wierzycielowi tytułu wykonawczego celem przedłożenia go jako dowodu w toku procesu cywilnego o wyjawienie majątku dłużnika, jest równoznaczne z niewystawieniem tytułu wykonawczego i powinno skutkować umorzeniem postępowania egzekucyjnego, podczas gdy w toku takiego postępowania (o wyjawienie majątku dłużnika), zarówno – przedłożenie przez wierzyciela tytułu wykonawczego albo zażądanie przez sąd cywilny tegoż tytułu w celu przeprowadzenia dowodu – nie stanowi przyczyny umorzenia postępowania egzekucyjnego. W odpowiedzi na skargę organ wniósł o oddalenie skargi. Wojewódzki Sąd Administracyjny zważył, co następuje. Sąd administracyjny bada zgodność zaskarżonego postanowienia organu odwoławczego z punktu widzenia jego legalności, tj. zgodności tej decyzji z przepisami powszechnie obowiązującego prawa. Z brzmienia art. 145 § 1 pkt 1 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. - Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (t.j. Dz. U. z 2022 r., poz. 329, dalej: "p.p.s.a."), wynika, że zaskarżone postanowienie winno ulec uchyleniu wtedy, gdy Sąd stwierdzi naruszenie prawa materialnego, które miało wpływ na wynik sprawy, naruszenie prawa dające podstawę do wznowienia postępowania lub inne naruszenie przepisów postępowania, jeśli mogło mieć ono istotny wpływ na wynik sprawy. Oceniając zaskarżone postanowienie z punktu widzenia jego zgodności z prawem stwierdzić należy, że narusza ono prawo. Na wstępie należy zauważyć, że Sąd rozpoznał niniejszą sprawę na posiedzeniu niejawnym, w trybie uproszczonym. Jak stanowi art. 119 pkt 3 p.p.s.a. sąd może rozpoznać sprawę w trybie uproszczonym, gdy przedmiotem skargi jest postanowienie wydane w postępowaniu administracyjnym, na które służy zażalenie albo kończące postępowanie, a także postanowienie rozstrzygające sprawę co do istoty oraz postanowienie wydane w postępowaniu egzekucyjnym i zabezpieczającym, na które służy zażalenie. W kontrolowanej sprawie zaistniała przesłanka do rozpoznania sprawy w trybie uproszczonym. Przedmiot skargi kwalifikował sprawę do kategorii, o jakich mowa w art. 119 pkt 3 p.p.s.a. Wskazać też należy, że rozpoznanie sprawy w trybie uproszczonym, na podstawie tego przepisu, jest niezależne od woli stron (por. wyrok NSA z dnia 11 czerwca 2019 r., II OSK 1867/17). Z akt sprawy wynika, że Prezydent M. T. prowadził egzekucję wobec R. K. na podstawie tytułów wykonawczych wystawionych przez wierzyciela – [...] Wojewódzkiego Inspektora Transportu Drogowego. Pismem z dnia [...] lutego 2020 r. [...] Wojewódzki Inspektor Transportu Drogowego złożył wniosek o zawieszenie wobec zobowiązanego egzekucji, na podstawie art. 56 § 1 pkt 4 u.p.e.a. oraz o wydanie (w oryginale) tytułów wykonawczych w związku z koniecznością wystąpienia do sądu o wyjawienie majątku dłużnika. W piśmie tym wskazano, że zgodnie z art. 914 k.p.c. wierzyciel do wniosku o wyjawienie majątku dłużnika zobowiązany jest dołączyć tytuł wykonawczy. Przy piśmie z dnia [...] lutego 2020 r. Prezydent M. T. przesłał [...] Wojewódzkiemu Inspektorowi Transportu Drogowego oryginały tytułów wykonawczych w celu wykorzystania w postępowaniu sądowym. Jednocześnie postanowieniem z dnia [...] lutego 2020 r. Prezydent M. T., na podstawie art. 59 § 1 pkt 9 u.p.e.a., umorzył postępowanie egzekucyjne prowadzone wobec dłużnika, na żądanie wierzyciela. Postanowienie to stało się ostateczne. Pismem z dnia [...] lipca 2021 r. [...] Wojewódzki Inspektor Transportu Drogowego wniósł o stwierdzenie nieważności postanowienia Prezydenta M. T. z dnia [...] lutego 2020 r. o umorzeniu postępowania egzekucyjnego prowadzonego wobec R. K., z powodu rażącego naruszenia prawa. Według [...] Wojewódzkiego Inspektora Transportu Drogowego owo rażące naruszenie prawa polega na umorzeniu postępowania egzekucyjnego na wniosek wierzyciela, pomimo iż taki wniosek nie został w ogóle złożony przez wierzyciela do organu egzekucyjnego. Postanowieniem z dnia [...] grudnia 2021 r. Samorządowe Kolegium Odwoławcze odmówiło stwierdzenia nieważności powyższego postanowienia, a po rozpoznaniu wniosku o ponowne rozpatrzenie sprawy, rozstrzygnięcie to zostało utrzymane w mocy przez organ odwoławczy. Zdaniem Kolegium umorzenie postępowania egzekucyjnego było zasadne, gdyż zgłoszone przez [...] Wojewódzkiego Inspektora Transportu Drogowego żądanie wydania tytułów wykonawczych, oznaczało w istocie, że wierzyciel wystąpił z wnioskiem o umorzenie postępowania egzekucyjnego. Wskazać należy, że w myśl art. 156 § 1 pkt 2 k.p.a. organ podatkowy stwierdza nieważność decyzji ostatecznej, która została wydana z rażącym naruszeniem prawa. Zgodnie z art. 126 k.p.a. do postanowień stosuje się odpowiednio przepisy art. 105, art. 107 § 2-5 oraz art. 109-113, a do postanowień, od których przysługuje zażalenie, oraz do postanowień określonych w art. 134 – również art. 145-152 oraz art. 156-159, z tym, że zamiast decyzji, o której mowa w art. 151 § 1 i art. 158 § 1, wydaje się postanowienie. Zatem do postanowienia wydanego na podstawie art. 59 § 1 u.p.e.a. ma zastosowanie art. 156 § 1 pkt 2 k.p.a. (por. wyrok NSA z dnia 23 kwietnia 2020 r., sygn. akt II OSK 802/19). Wskazać należy, że cechą rażącego naruszenia prawa jest to, że treść decyzji pozostaje w wyraźnej i oczywistej sprzeczności z treścią przepisu, tzn. istnienie tej sprzeczności da się ustalić poprzez proste ich zestawienie (por. wyrok NSA z dnia 27 października 1998 r., II SA 1202/98). Wiąże się to z gramatyczną, językową wykładnią pojęcia rażącego naruszenia prawa. Według Słownika Języka Polskiego (pod red. M. Szymczaka, t. III, Warszawa 1981, s. 24) "rażący" to dający się łatwo stwierdzić, wyraźny, oczywisty, niewątpliwy, bezsporny, bardzo duży. W rezultacie jako rażące naruszenia prawa należy traktować przekroczenie prawa w sposób jasny i niedwuznaczny. W orzecznictwie sądowym przyjmuje się, że naruszenie prawa tylko wtedy powoduje nieważność decyzji, gdy decyzja wydana została wbrew nakazowi lub zakazowi ustanowionemu w przepisie prawnym, wbrew wszystkim przesłankom przepisu nadano prawa albo ich odmówiono, albo też wbrew tym przesłankom obarczono stronę obowiązkiem, albo uchylono obowiązek (por. wyroki NSA: z dnia 22 października 1999 r., III SA 7539/98; z dnia 10 maja 2000 r., III SA 1524/99; z dnia 13 lutego 2002 r., III SA 2027/01; z dnia 12 listopada 2002 r., III SA 3630/00; z dnia 13 marca 2003 r., III SA 1473/01; z dnia 28 stycznia 2005 r., FSK 1371/04; z dnia 2 kwietnia 2008 r., II FSK 285/07; z dnia 29 lipca 2008 r., II FSK 636/07). Należy zauważyć, że postanowienie Prezydenta M. T. z dnia [...] lutego 2020 r. o umorzeniu postępowania egzekucyjnego zostało wydane na podstawie art. 59 § 1 pkt 9 u.p.e.a. Przepis ten stanowi, że postępowanie egzekucyjne umarza się na żądanie wierzyciela. Wystąpienie z wnioskiem o umorzenie jest samodzielną decyzją wierzyciela. Musi on wyrazić wolę wystąpienia z takim żądaniem do organu egzekucyjnego, gdy uzna, iż zaistniały ku temu podstawy. Dopóki wierzyciel nie wniósł jasno i wyraźnie o umorzenie postępowania, egzekucja powinna być kontynuowana. W rozpatrywanej sprawie Kolegium uznało, że wierzyciel w sposób jasny wyraził wolę umorzenie postępowania egzekucyjnego. Jednakże złożony przez [...] Wojewódzkiego Inspektora Transportu Drogowego wniosek dotyczył zawieszenia postępowania egzekucyjnego. Był on wprawdzie połączony w wnioskiem o wydanie tytułów wykonawczych, lecz nie było to wynikiem rezygnacji przez wierzyciela z przymusowego dochodzenia należności publicznoprawnych, tylko wiązało się z wystąpieniem przez wierzyciela do sądu powszechnego o wyjawienie majątku dłużnika. Wyraźnie wynika to ze wskazanego pisma [...] Wojewódzkiego Inspektora Transportu Drogowego z dnia [...] lutego 2020 r. Nie można też nie zauważyć, że umorzenie postępowania egzekucyjnego następuje wtedy, gdy jego prowadzenie jest niemożliwe lub niecelowe. Natomiast [...] Wojewódzki Inspektor Transportu Drogowego poprzez żądanie zobowiązania dłużnika do złożenia wykazu majątku zmierzał do uzyskania informacji o jego majątku celem zapewnienia skuteczności egzekucji. Powyższe okoliczności zostały pominięte przez Kolegium przy wydaniu rozstrzygnięcia. W rezultacie organ powinien jeszcze raz ocenić, czy wierzyciel jasno i wyraźnie wyraził wolę umorzenie postępowania egzekucyjnego. W świetle okoliczności faktycznych sprawy nie można zgodzić się z organem, że samo zgłoszenie przez wierzyciela wniosku o wydania tytułów wykonawczych, oznaczało w istocie, że wierzyciel wystąpił z wnioskiem o umorzenie postępowania egzekucyjnego. Jeżeli wydanie tych tytułów celem okazania ich w sądzie powszechnym nie było możliwe, to należało o tym poinformować [...] Wojewódzkiego Inspektor Transportu Drogowego. Wydając zaskarżone postanowienie Kolegium naruszyło art. 77 § 1 i art. 80 k.p.a. Ponownie rozpatrując sprawę, mając na względzie wywody i wskazania Sądu zawarte w tym wyroku, Kolegium ustali, czy wydając postanowienie z dnia [...] lutego 2020 r. o umorzeniu postępowania egzekucyjnego Prezydent M. T. rażąco naruszył prawo, w szczególności art. 59 § 1 pkt 9 u.p.e.a. Mając powyższe na uwadze, na podstawie art. 145 § 1 pkt 1 lit. c) p.p.s.a., Sąd uchylił zaskarżone postanowienie. O zwrocie kosztów postepowania orzeczono na podstawie art. 200, art. 205 § 2 i art. 209 p.p.s.a. Na koszty te składa się uiszczony wpis od skargi (100 zł) oraz wynagrodzenie pełnomocnika (480 zł).