I SA/Bd 239/11

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Bydgoszczy w składzie następującym: Przewodniczący: sędzia WSA Teresa Liwacz Sędziowie: sędzia WSA Leszek Kleczkowski sędzia WSA Dariusz Dudra (spr.) Protokolant: starszy sekretarz sądowy Marcin Frydrych po rozpoznaniu w Wydziale I na rozprawie w dniu 08 czerwca 2011 r. sprawy ze skargi M. P. na decyzję Zakładu Ubezpieczeń Społecznych z dnia [...] nr [...] w przedmiocie umorzenia postępowania w przedmiocie odmowy umorzenia należności z tytułu składek 1. uchyla zaskarżoną decyzję, 2. określa, że zaskarżona decyzja nie może być wykonana w całości, 3. zasądza od Zakładu Ubezpieczeń Społecznych na rzecz M. P. kwotę 240 zł (dwieście czterdzieści złotych) tytułem zwrotu kosztów postępowania. Pismem z dnia [...]. M. P. wystąpił do Zakładu Ubezpieczeń Społecznych z wnioskiem o umorzenie zaległości z tytułu nieopłaconych składek w całości. W uzasadnieniu wniosku zobowiązany wskazał, że wobec jego firmy prowadzone było postępowanie upadłościowe, w ramach którego Zakład zgłosił wierzytelność na łączną kwotę [...] zł. Postanowieniem z dnia [...]. Sąd Rejonowy w T. III Wydział Gospodarczy umorzył postępowanie upadłościowe z uwagi na brak majątku pozwalającego na pokrycie kosztów postępowania. Reasumując wnioskodawca powołał się na jedną z przesłanek określonych w art. 28 ust. 3 ustawy o systemie ubezpieczeń, a mianowicie podniósł, iż oczywiste jest, że w postępowaniu egzekucyjnym nie uzyska się kwot przekraczających wydatki egzekucyjne, co z kolei w jego opinii jednoznacznie wskazuje na zaistnienie całkowitej nieściągalności składek w rozumieniu art. 28 ustawy. Po przeprowadzeniu postępowania wyjaśniającego, decyzją z dnia 5.11.2010r. Zakład Ubezpieczeń Społecznych umorzył postępowanie z uwagi na jego bezprzedmiotowość w przedmiocie umorzenia składek w części finansowanej przez ubezpieczonych oraz należności z tytułu składek za zatrudnionych pracowników w części finansowanej przez płatnika w oparciu o art. 28 ust. 3a ustawy o systemie ubezpieczeń społecznych. Dnia [...]. wpłynął do Inspektoratu Zakładu Ubezpieczeń Społecznych w G. wniosek M. P. o ponowne rozpatrzenie sprawy. We wniosku skarżący podniósł, iż decyzja w zakresie umorzenia jest niezgodna z prawem i narusza art. 28 ust. 1, ust. 2 i ust. 3 w zw. z art. 30 ustawy o systemie ubezpieczeń społecznych poprzez jego niezastosowanie w sprawie oraz art. 28 ust. 3a ustawy poprzez jego niezastosowanie. Decyzją z dnia [...]. Zakład Ubezpieczeń Społecznych utrzymał w mocy zaskarżoną decyzję. W uzasadnieniu wskazał, że zgodnie z art. 30 ustawy o systemie ubezpieczeń społecznych do składek finansowanych przez ubezpieczonych nie będących płatnikami składek nie stosuje się instytucji umorzenia, rozłożenia na raty oraz odroczenia terminu płatności. Tym samym, zgodnie z treścią wskazanego powyżej przepisu, w ocenie Zakładu, zasadnie umorzono postępowanie w zakresie składek finansowanych przez ubezpieczonych na ubezpieczenia społeczne w kwocie [...] zł. oraz ubezpieczenie zdrowotne w kwocie [...]zł. Ponadto w myśl art. 28 ust. 3a cytowanej wyżej ustawy, w uzasadnionych przypadkach, należności z tytułu składek na ubezpieczenia społeczne ubezpieczonych będących jednocześnie płatnikami składek na te ubezpieczenia mogą być umorzone, pomimo braku ich całkowitej nieściągalności, jeżeli przemawia za tym ważny interes osoby zobowiązanej do ich opłacenia. Tym samym, z uwagi na to, że ustawodawca ograniczył możliwość umorzenia na podstawie art. 28 ust. 3a ustawy wyłącznie do należności z tytułu składek na ubezpieczenia społeczne ubezpieczonych będących płatnikami składek, zdaniem Zakładu, zasadnie umorzono postępowanie w zakresie należności z tytułu składek za zatrudnionych pracowników w części finansowanej przez płatnika. Skoro bowiem ustawodawca wyłączył możliwość umorzenia tych należności na podstawie art. 28 ust. 3a, to Zakład nie mógł rozpatrywać wniosku w tym zakresie na podstawie przepisów art. 28 ust. 3a ustawy. Organ podkreślił przy tym, iż należności te były przedmiotem postępowania w zakresie umorzenia na podstawie art. 28 ust. 1 oraz ust. 2 ustawy i zostały ujęte w kwotach wskazanych w decyzji Zakładu z dnia [...]. W związku z powyższym Zakład wyjaśnił, że wniosek w części dotyczącej umorzenia składek finansowanych przez ubezpieczonych oraz należności z tytułu składek za zatrudnionych pracowników w części finansowanej przez płatnika na podstawie art. 28 ust. 3a ustawy, nie mógł być przedmiotem merytorycznego rozpatrzenia przez Zakład. W skardze do Sądu, strona zaskarżyła powyższą decyzję w całości, zarzucając jej naruszenie: 1) Art. 28 ust. 1, 2 i 3, w związku z art. 30 ustawy o systemie ubezpieczeń społecznych poprzez jego niezastosowanie i nie rozpatrzenie wniosku o umorzenie należności z tytułu składek w zakresie, w jakim przepis art. 30 ustawy nie wyłącza stosowania art. 28 ustawy, 1) Art. 28 ust. 3a poprzez jego niezastosowanie i nie rozpatrzenie wniosku o umorzenie należności z tytułu składek na ubezpieczenie społeczne ubezpieczonych będących równocześnie płatnikami składek. W związku z powyższym strona wniosła o uchylenie zaskarżonej decyzji w całości i orzeczenie co do istoty sprawy. Skarżący stwierdził, że błędne jest założenie poczynione przez Zakład Ubezpieczeń Społecznych, że art. 28 ust. 3a ustawy o systemie ubezpieczeń społecznych odnosi się wyłącznie do możliwości umorzenia należności z tytułu składek na ubezpieczenia społeczne ubezpieczonych będących płatnikami składek. Wskazał, że o nieprawidłowości takiego rozumowania orzekł wprost Naczelny Sąd Administracyjny w wyroku z dnia 13.10.2009r. sygn. II GSK 106/09. W związku z powyższym skarżący stwierdził, iż decyzja Zakładu Ubezpieczeń Społecznych oraz utrzymująca ją w mocy decyzja Zakładu Ubezpieczeń Społecznych w części umarzającej postępowanie z uwagi na jego bezprzedmiotowość w przedmiocie umorzenia należności z tytułu składek za zatrudnionych pracowników w części finansowanej przez płatnika w oparciu o art. 28 ust. 3a ustawy o systemie ubezpieczeń społecznych zostały wydane z rażącym naruszeniem prawa, co jest wystarczającą przesłanką do ich uchylenia. Dalej strona wskazała, że Zakładu Ubezpieczeń Społecznych uznał, iż zgodnie z art. 30 ustawy o systemie ubezpieczeń społecznych do składek finansowanych przez ubezpieczonych niebędących płatnikami składek nie stosuje się art. 28 i 29 ustawy. Podkreśliła, że wnosiła o umorzenie należności z tytułu składek na podstawie przepisu art. 28 ustawy, z którego wynika, że należności z tytułu składek mogą być umarzane w całości lub w części w przypadku ich całkowitej nieściągalności. Wobec powyższego zwróciła uwagę, że przepis art. 28 ustawy dotyczy należności z tytułu składek natomiast przepis art. 30 ustawy odnosi się wyłącznie do składek finansowanych przez ubezpieczonych niebędących płatnikami składek. Wyjaśniła, że pojęcie "należności z tytułu składek" jest pojęciem szerszym od pojęcia "składek finansowanych przez ubezpieczonych niebędących płatnikami składek" na co wskazuje art. 24 ust. 2 ustawy, który stanowi: składki oraz odsetki za zwłokę, koszty egzekucyjne, koszty upomnienia i dodatkowa opłata, zwane dalej "należnościami z tytułu składek", nieopłacone w terminie, podlegają ściągnięciu w trybie przepisów o postępowaniu egzekucyjnym w administracji lub egzekucji sądowej. Skarżący wskazał, że orzecznictwo sądowe stoi w tym zakresie na stanowisku, że w świetle art. 30 ustawy z dnia 13 października 1998 r. o systemie ubezpieczeń społecznych (Dz. U. Nr 137, poz. 887 ze zm.), niedopuszczalne jest utożsamianie ani zamiennie posługiwanie się precyzyjnie wyodrębnionymi pojęciami "składek" i "należności z tytułu składek", z których to ostatnie ma strukturę wieloczłonową. W przepisie art. 24 ust. 2 określono bowiem, iż w pojęcie "należności z tytułu składek" obejmuje składki oraz odsetki za zwłokę, koszty egzekucyjne, koszty upomnienia i dodatkową opłatę wymierzaną do 100 % nieopłaconych składek. W związku z powyższym, w ocenie strony, skoro art. 30 odnosi się jedynie do składek finansowanych przez ubezpieczonych niebędących płatnikami składek, organ ma obowiązek rozpatrzyć wniosek strony o umorzenie należności z tytułu składek (z wyłączeniem samych składek) finansowanych przez pracowników (m.in. odsetki za zwłokę od składek), w oparciu o przesłanki wymienione w art. 28 W tym miejscu skarżący powołał się na wyrok WSA w Olsztynie z dnia 6.08.2009r., sygn. I SA/Ol 453/09. Mając to na uwadze, w opinii skarżącego, istniały zatem podstawy do złożenia i merytorycznego rozpatrzenia wniosku o umorzenie obejmującego należności z tytułu składek poza składkami finansowanymi przez ubezpieczonych niebędących płatnikami składek. Jego zdaniem, nie można było uznać wniosku w całości za bezprzedmiotowy. W odpowiedzi na skargę wniesiono o jej oddalenie i podtrzymano dotychczasową argumentację. Wojewódzki Sąd Administracyjny zważył, co następuje. Skarga zasługuje na uwzględnienie. Wstępnie Sąd zauważa, iż zgodnie z art. 184 Konstytucji RP w związku z art. 1 ustawy z dnia 25 lipca 2002r. Prawo o ustroju sądów administracyjnych (Dz. U. Nr 153, poz. 1269) oraz w związku z art. 135 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. Nr 153, poz. 1270), zwanej dalej p.p.s.a. kontrola sądowa zaskarżonych decyzji, postanowień bądź innych aktów wymienionych w art. 3 § 2 p.p.s.a., sprawowana jest o kryterium zgodności z prawem. W związku z tym, aby wyeliminować z obrotu prawnego akt wydany przez organ administracyjny konieczne jest stwierdzenie, że doszło w nim do naruszenia bądź przepisu prawa materialnego w stopniu mającym wpływ na wynik sprawy, bądź przepisu postępowania w stopniu mogącym mieć istotny wpływ na rozstrzygnięcie, albo też przepisu prawa dającego podstawę do wznowienia postępowania (art. 145 § 1 pkt 1 lit. a – c p.p.s.a.) lub stwierdzenia nieważności (art. 145 § 1 pkt 2 p.p.s.a.). Zgodnie z przepisem art. 133 § 1 p.p.s.a. sąd wydaje wyrok po zamknięciu rozprawy na podstawie akt sprawy. Aktami sprawy są akta sądowe, jak i przedstawione sądowi akta administracyjne. Zatem sąd administracyjny rozpoznaje sprawę w zakresie stanu faktycznego, który legł u podstaw wydania zaskarżonej decyzji i znajduje się w nadesłanych aktach administracyjnych (por. wyrok NSA z dnia 28 sierpnia 2008 r., sygn. akt II OSK 1533/07, LEX nr 488467). Wskazać dalej należy, że zgodnie z art. 134 § 1 p.p.s.a., Sąd rozstrzyga w granicach danej sprawy nie będąc jednak związany zarzutami i wnioskami skargi oraz powołaną podstawą prawną. W tak określonym zakresie kognicji Sąd uznał, że decyzja będąca przedmiotem skargi narusza przepisy prawa procesowego w stopniu mogącym mieć istotny wpływ na wynik sprawy. Dlatego też, zaskarżona decyzja została wyeliminowana z obrotu prawnego. W sprawie organ umorzył postępowanie z powodu stwierdzenia jego bezprzedmiotowości. Nie budzi wątpliwości Sądu decyzja umarzająca postępowanie w części dotyczącej składek finansowanych przez ubezpieczonych na ich ubezpieczenie społeczne i ubezpieczenie zdrowotne. Zgodnie z art. 30 ustawy z dnia 13 października 1998r. o systemie ubezpieczeń społecznych (tekst jednolity: Dz. U. z 2007 r. Nr 11, poz. 74 ze zm.) , zwanej dalej ustawą o s.u.s., do składek finansowanych przez ubezpieczonych niebędących płatnikami składek nie stosuje się art. 28 i 29. Nie istnieje zatem podstawa prawna do umorzenia składek z tego tytułu. W przekonaniu Sądu brak jednak było usprawiedliwionych podstaw do umorzenia postępowania odnośnie należności z tytułu składek za zatrudnionych pracowników w części finansowanej przez płatnika na ich ubezpieczenie społeczne (składek i odsetek), jak również należności z tytułu składek i odsetek na Fundusz Pracy i Fundusz Gwarantowanych Świadczeń Pracowniczych. Bezprzedmiotowość postępowania oznacza brak któregoś z elementów stosunku materialnoprawnego skutkującego tym, że nie można załatwić sprawy przez rozstrzygnięcie jej co do istoty. Jest to orzeczenie formalne, kończące postępowanie bez jej merytorycznego rozstrzygnięcia. W orzecznictwie utrwalony jest pogląd, że przesłanka bezprzedmiotowości występuje, gdy brak jest podstaw prawnych do merytorycznego rozstrzygnięcia danej sprawy w ogóle bądź nie było podstaw do jej rozpoznania w drodze postępowania administracyjnego (por. wyrok NSA z dnia 21 września 2010 r., sygn. akt II OSK 1393/09, LEX nr 611777 oraz wyrok WSA w Gliwicach z dnia 27 stycznia 2011 r., sygn. akt IV SA/GL 476/10, Wspólnota 2011/8/30). Bezprzedmiotowe jest postępowanie zarówno z powodu braku przedmiotu faktycznego do rozpatrzenia sprawy, jak również z powodu braku podstawy prawnej do wydania decyzji w zakresie żądania wnioskodawcy (por. wyrok WSA w Warszawie z dnia 23 stycznia 2003 r., sygn. akt II SA 428/01, LEX nr 137801). W rozumieniu art. 105 § 1 k.p.a. sprawa administracyjna jest bezprzedmiotowa wtedy, gdy nie ma materialnoprawnych podstaw do władczej (w formie decyzji administracyjnej) ingerencji organu administracyjnego, co oznacza, że jakiekolwiek rozstrzygnięcie organu - pozytywne, czy negatywne - staje się prawnie niedopuszczalne (por. wyrok WSA w Warszawie z dnia 29 kwietnia 2009 r., sygn. akt VII SA/Wa 1295/08, LEX nr 550284). Żądanie rozstrzygnięcia sprawy w postępowaniu administracyjnym, które nie znajduje żadnej podstawy materialnoprawnej (brak możliwości prawnych umorzenia należności z tytułu pożyczki z Funduszu Pracy w postępowaniu administracyjnym), stwarza stan bezprzedmiotowości postępowania w rozumieniu art. 105 § 1 k.p.a. (por. wyrok WSA w Warszawie z dnia 15 lipca 1998 r., sygn. akt II SA 647/98, LEX nr 41868). W stanie faktycznym sprawy pełnomocnik skarżącego złożył w dniu 5 sierpnia 2010 r. wniosek o umorzenie należności z tytułu składek. Nie wskazał przy tym podstawy prawnej żądanego rozstrzygnięcia. Intencją wniosku, jeśli się zważy na jego treść, było zlikwidowanie narosłego długu wobec Zakładu. Biorąc zatem pod uwagę treść wniosku, jak i przywołane orzecznictwo Sądów Administracyjnych, wskazać należy, iż w sytuacji, gdy w przepisach prawa istnieje podstawa prawna do podjęcia rozstrzygnięcia w drodze decyzji administracyjnej, to brak jest usprawiedliwionych podstaw do umorzenia postępowania. Nie zmienia tego argument, iż w systemie ubezpieczeń społecznych funkcjonują dwa przepisy prawa pozwalające na udzielenie ulgi, a mianowicie: art. 28 ust. 3 i art. 28 ust. 3a (uszczegółowiony w rozporządzeniu wykonawczym) ustawy o s.u.s. Tym samym wniosek dotyczący umorzenia należności z tytułu składek pracowniczych w części finansowanej przez płatnika oraz należności z tytułu składek na Fundusz Pracy i Fundusz Gwarantowany Świadczeń Pracowniczych podlegał merytorycznemu rozstrzygnięciu w oparciu o przesłanki pomieszczone w art. 28 ust. 3 ustawy o s.u.s. – jak to uczyniono w decyzji odmawiającej umorzenia należności z tytułu składek z dnia [...]., Nr [...]. Nie było zaś usprawiedliwionych podstaw do objęcia tych należności decyzją umarzającą postępowanie. Sąd nie podziela zapatrywań skarżącego co do możliwości umorzenia składek pracowniczych finansowanych przez płatnika na podstawie art. 28 ust. 3a ustawy o s.u.s. Uzasadnieniem dla takiego stwierdzenia jest sama treść powołanego przepisu. Wynika bowiem z niego, że należności z tytułu składek na ubezpieczenia społeczne ubezpieczonych będących równocześnie płatnikami składek na te ubezpieczenia mogą być w uzasadnionych przypadkach umarzane pomimo braku ich całkowitej nieściągalności. Ustawodawca postanowił, że umorzeniu w oparciu o wskazaną podstawę prawną podlegają jedynie należności z tytułu składek na ubezpieczenie społeczne ubezpieczonych będących płatnikami składek. Chodzi wiec tylko o należności przysługujące Zakładowi od płatnika z tytułu jego ubezpieczenia, nie ubezpieczenia pracowników. Powołany przez skarżącego wyrok NSA z dnia 13 października 2009 r., sygn. akt II GSK 106/09 nie dotyczy możliwości umorzenia w oparciu o omawiany przepis składek pracowniczych finansowanych przez płatnika, wskazuje on jedynie na możliwość zastosowania tego przepisu w stosunku do składek własnych płatnika bez względu na to czy płatnik ten uiszcza wyłącznie składki za siebie czy też odprowadza także składki za pracowników. Potwierdzeniem prawidłowości rozumowania, że art. 28 ust. 3a dotyczy wyłącznie należności z tytułu składek na ubezpieczenie płatnika, jest orzecznictwo Sądu Najwyższego, który w jednym ze swych wyroków postawił następującą tezę: "Przewidziana w art. 28 ust. 3a ustawy z dnia 13 października 1998 r. o systemie ubezpieczeń społecznych (jednolity tekst: Dz.U. z 2007 r. Nr 11, poz. 74 ze zm.) możliwość umorzenia należności z tytułu składek na ubezpieczenie społeczne dotyczy tylko zaległości z tytułu składek na ubezpieczenie własne płatnika (por. wyrok SN z dnia 3 października 2006 r., sygn. akt III UK 84/06, OSNP 2007/19-20/287). Skarga zasługuje na uwzględnienie także i z tego powodu, iż decyzja zarówno pierwszej jak i drugiej instancji zostały podpisane przez te same osoby: E. P. kierownika wydziału i E. B. zastępcę kierownika. Zgodnie z art. 24 § 1 pkt 5 kodeksu postępowania administracyjnego pracownik organu administracji publicznej podlega wyłączeniu od udziału w postępowaniu w sprawie, w której brał udział w wydaniu zaskarżonej decyzji. Skoro ze stanu faktycznego sprawy wynika – dowodem czego są nakreślone podpisy wskazanych osób na decyzji organu pierwszej instancji – że brały one udział w postępowaniu przed organem pierwszej instancji, to podlegały one wyłączeniu od rozstrzygania sprawy w postępowaniu odwoławczym. Brak wyłączenia implikuje naruszenie przepisów dające podstawę do uchylenia decyzji. Pracownik, który raz już uczestniczył w czynnościach procesowych ma przez to ugruntowane poglądy zarówno na stan faktyczny, jak i na sposób rozstrzygnięcia sprawy, co może nasuwać wątpliwości co do jego bezstronności oraz obiektywizmu (por. wyrok NSA z dnia 22 października 2010 r. sygn. akt I OSK 1164/10). Zauważyć należy, że kwestia ta była już przedmiotem rozstrzygania przez tut. Sąd m.in. w wyrokach: z dnia 9 marca 2011 r., I SA/Bd 34/11, z dnia 5 kwietnia 2011 r., I SA/Bd 53/11 oraz z dnia 17 maja 2011r. sygn. akt I S.A./Bd 160/11. W ponownym postępowaniu Zakład zobowiązany będzie do uwzględnienia w decyzji umarzającej postępowanie wskazanych powyżej uwag co do zaistniałych w sprawie uchybień procesowych. Mając zatem na względzie powyższe Sąd dokonał rozstrzygnięcia na podstawie art. 145 § 1 pkt 1 lit. c p.p.s.a. W przedmiocie braku możliwości wykonania decyzji do czasu uprawomocnienia się wyroku orzeczono na podstawie art. 152 ustawy p.p.s.a. Natomiast o kosztach orzeczono w oparciu o art. 200 p.p.s.a. T.Liwacz L.Kleczkowski D.Dudra