I SA/Bd 272/11

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Bydgoszczy w składzie następującym: Przewodniczący: Sędzia WSA Dariusz Dudra Sędziowie: Sędzia WSA Ewa Kruppik-Świetlicka (spr.) Sędzia WSA Mirella Łent Protokolant starszy sekretarz sądowy Joanna Synakiewicz po rozpoznaniu w Wydziale I na rozprawie w dniu 22 czerwca 2011r. sprawy ze skargi E. P. na decyzję Zakładu Ubezpieczeń Społecznych z dnia [...] nr [...] w przedmiocie odmowy umorzenia należności z tytułu składek. 1. uchyla zaskarżoną decyzję, 2. określa, że zaskarżona decyzja nie może być wykonana w całości. Wnioskiem z dnia [...] r. E. P. wystąpił o umorzenie należności z tytułu składek za okres: październik, listopad, grudzień 2007 r. i styczeń 2008 r. w wysokości [...] zł wraz z odsetkami za zwłokę w wysokości [...] zł. W uzasadnieniu podniósł, że egzekucja tych należności zagraża jego egzystencji, w tym możliwości zaspokajania niezbędnych potrzeb życiowych. Wskazał na zdarzenia losowe, które przyczyniły się do strat finansowych jego firmy i w konsekwencji utraty płynności finansowej, do ogłoszenia upadłości. Ponadto powołał się na zły stan zdrowia oraz wiek [...] lat, który uniemożliwia mu podjęcie pracy. Decyzją z dnia [...] r. Zakład Ubezpieczeń Społecznych odmówił stronie umorzenia należności z tytułu składek w łącznej kwocie [...] zł, w tym z tytułu: 1) składek na Fundusz Ubezpieczeń Społecznych za okres październik 2007 r. - grudzień 2007 r. w kwocie [...] zł, 2) składek na ubezpieczenie zdrowotne za okres październik 2007 r. - grudzień 2007 r. w kwocie [...] zł, 3) składek na Fundusz Pracy, FGŚP za okres październik 2007 r. - grudzień 2007 r. w kwocie [...] zł, 4) odsetek za zwłokę od powyższych należności w kwocie [...] zł. Zakład Ubezpieczeń Społecznych nie znalazł podstaw do umorzenia należności wobec braku stwierdzenia całkowitej nieściągalności oraz wobec nie zaistnienia szczególnie trudnej sytuacji życiowej płatnika składek. W złożonym wniosku o ponowne rozpatrzenie sprawy skarżący wskazał, że w wyniku przeprowadzonego postępowania upadłościowego został pozbawiony całego majątku, a Sąd Rejonowy XIII Wydział Gospodarczy Krajowego Rejestru Sadowego w Bydgoszczy uznał go za osobę niewypłacalną. Nie zgodził się z uznaniem, że w jego przypadku nie występuje bezskuteczność egzekucji. Powołując się na trudną sytuację materialną swojej rodziny, podkreślił, że utrzymuje się z emerytury żony i swojego wynagrodzenia ([...] zł brutto), a z uzyskiwanych wraz z żoną dochodów ponosi koszty utrzymania mieszkania, wyżywienia, zakupu lekarstw i utrzymuje bezrobotnego syna. Decyzją z dnia [...] r. Zakład Ubezpieczeń Społecznych utrzymał zaskarżoną decyzję w mocy. W uzasadnieniu organ powołując się na art. 28 ust. 3 ustawy z dnia 13 października 1998 r. o systemie ubezpieczeń społecznych (Dz. U. z 2009 r., Nr 205, poz. 1585 ze zm.) wskazał, że należności z tytułu składek mogą być umarzane w całości lub w części przez Zakład w przypadku ich całkowitej nieściągalności, która zachodzi wówczas, gdy między innymi Naczelnik Urzędu Skarbowego lub Komornik Sądowy stwierdził brak majątku, z którego można by prowadzić skuteczną egzekucję. W tym przypadku nie ma jednak takiej sytuacji, ponieważ w związku z figurującym na koncie rozliczeniowym zobowiązanego zadłużeniem z tytułu nieopłaconych składek, aktualnie nie jest prowadzone postępowanie egzekucyjne. Tym samym, w przypadku skarżącego brak jest podstaw do umorzenia należności na podstawie powołanego przepisu. Odnosząc się do sytuacji skarżącego organ wskazał, że zobowiązany zlikwidował działalność gospodarczą i aktualnie uzyskuje dochody z tytułu zatrudnienia na 1/8 etatu w wysokości [...] zł brutto. W okresie od lipca do grudnia 2010 r. strona była zatrudniona na podstawie umowy zlecenia i osiągała dochód w wysokości [...] zł miesięcznie brutto. Żona, z którą skarżący ma rozdzielność majątkową, osiąga dochód z tytułu emerytury w kwocie ok. [...] zł netto. Żona ponosi koszty utrzymania mieszkania w kwocie [...] zł. Syn A. P. od 02 listopada 2011 r. został zgłoszony do ubezpieczenia społecznego jako osoba wykonująca prace na podstawie umowy zlecenia i w grudniu 2010 r. osiągnął z tego tytułu dochód w kwocie ok. [...] zł. W złożonym oświadczeniu o stanie rodzinnym i majątkowym skarżący wskazał, że ponosi koszty zakupu leków w wysokości ok. [...] zł miesięcznie. Stwierdzenie to nie zostało poparte dowodami w postaci rachunków lub faktur. Strona nie udokumentowała również ponoszonych kosztów utrzymania mieszkania. Organ wskazał, że rodzina skarżącego poza emeryturą żony i wynagrodzeniem z tytułu zatrudnienia zobowiązanego na 1/8 etatu utrzymuje się z dodatkowych źródeł dochodu jakimi są umowy zlecenia. Fakt, iż skarżący nie przedłożył dowodów potwierdzających wysokość kosztów tzw. mieszkaniowych (czynsz, energia i gaz) sprawia, iż nie można ich zweryfikować, tym bardziej, że w różnym czasie i różnych oświadczeniach, przedstawiane są przez stronę różniące się wysokością kwoty. Zdaniem Zakładu, nie można uznać obecnej sytuacji, w której strona się znajduje za szczególnie drastyczną, albowiem każdy z członków rodziny pozostających z we wspólnym gospodarstwie domowym osiąga dochody, które pozwalają na zapewnienie podstawowych potrzeb życiowych. Potwierdzeniem tego może być fakt, że strona nie korzysta z żadnej formy pomocy społecznej i nie otrzymuje dodatku mieszkaniowego. W opinii Zakładu, ustalenia faktyczne w sprawie nie przemawiają jednoznacznie za koniecznością umorzenia należności z uwagi na wystąpienie stanu ważnego interesu osoby zobowiązanej do opłacenia składek w rozumieniu art. 28 ust. 3a ustawy o systemie ubezpieczeń społecznych i wydanego na jego podstawie rozporządzenia Ministra Gospodarki, Pracy i Polityki Społecznej z dnia 31 lipca 2003 r. w sprawie szczegółowych zasad umarzania należności z tytułu nieopłaconych składek (Dz. U. Nr 141, poz. 1365) rozumianego jako niemożność opłacenia należności z tytułu nieuregulowanych składek, w tym w ramach układu ratalnego w dogodnych ratach dostosowanych do możliwości płatniczych zainteresowanej osoby. Jednocześnie organ wskazał, że poza zadłużeniem z tytułu nieopłaconych składek, wskazanym w decyzji ZUS z dnia 28 października 2010 r., o którego umorzenie skarżący zwrócił się w złożonym wniosku, na koncie rozliczeniowym zobowiązanego figurują zaległości z tytułu: 1) składek na Fundusz Ubezpieczeń Społecznych za okres październik 2007 r. - grudzień 2007 r. w kwocie [...] zł, 2) składek na ubezpieczenie zdrowotne za okres październik 2007 r. - grudzień 2007 r. w kwocie [...] zł, 3) składek na Fundusz Pracy i FGŚP za okres październik 2007 r. - grudzień 2007 r., w kwocie [...] zł, 4) odsetek za zwłokę od powyższych należności w kwocie [...] zł, 5) dodatkowej opłaty w wysokości [...] zł, 6) kosztów egzekucyjnych w kwocie [...] zł, 7) kosztów upomnienia w kwocie [...] zł. W skardze do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Bydgoszczy strona wniosła o uchylenie zaskarżonej decyzji i przekazanie sprawy organowi do ponownego rozpoznania. Zdaniem skarżącego, organy obu instancji dokonały błędnego ustalenia stanu faktycznego w przedmiotowej sprawie oraz subsumcji obowiązujących przepisów. Skarżący wskazał, że osiąga dochód poniżej minimum egzystencji tj. poniżej kwoty ogłaszanej przez Instytut Pracy i Spraw Socjalnych oznaczający dolną granicę obszaru ubóstwa. Zaznaczył, że osiągnięty w 2010 r. dochód pozwolił mu na przeżycie i uzyskał go z umowy zlecenia, której już w tym roku nie ma. Jako osoba [...]-letnia poszukuje pracy, jednak bezskutecznie. Podniósł, że posiada rozdzielność majątkową z żoną i nie prowadzi z nią wspólnego gospodarstwa domowego. Stwierdził, że dostarczył wszelkich dowodów potwierdzających ponoszone wydatki, które uzasadniałyby przyznanie wnioskowanej ulgi. Zarzucił, że organy wydając decyzję pominęły zupełnie postanowienia Sądu Rejonowego o ogłoszeniu upadłości i wpisaniu na listę dłużników niewypłacalnych oraz fakt utraty całego majątku w wyniku powyższych postępowań, co doprowadziło skarżącego do ubóstwa materialnego. Zaznaczył, że z dochodu około [...] zł miesięcznie nie jest w stanie nawet zakupić potrzebnych lekarstw na chorobę układu krążenia. Podniósł, że organy w wyniku błędnie przyjętego stanu faktycznego podejmują decyzje, które sprzeczne są z intencją ustawodawcy. Wskazał, że po [...] latach ciężkiej pracy ma prawo oczekiwać pomocy ze strony Państwa, albowiem znalazł się w bardzo trudnej sytuacji. Od urzędników natomiast oczekuje postępowania zgodnie z zasadami prawdy obiektywnej i równego traktowania. Końcowo podniósł, że organ nie dokonał prawidłowej oceny jego sytuacji życiowej i zdrowotnej, nie odniósł się do podniesionych zarzutów, nie dokonał ich wnikliwej analizy. Zarzucił także, że organ uzasadniając zaskarżoną decyzję odniósł się do samych ogólników, pomijając przy tym argumentację prawną polegającą na analizie przepisów, ich wykładni i uzasadnieniu zastosowania. W ocenie strony organ w tym zakresie ograniczył się wyłącznie do uzasadnienia faktycznego naruszając art. 107 § 1 i 3 Kodeksu postępowania administracyjnego. W odpowiedzi na skargę organ wniósł o jej oddalenie podtrzymując argumentację zawartą w uzasadnieniu zaskarżonej decyzji. Wojewódzki Sąd Administracyjny, zważył, co następuje : Stosownie do art. 1 § 1 i § 2 ustawy z dnia 25 lipca 2002 r. Prawo o ustroju sądów administracyjnych (Dz. U. Nr 153, poz. 1269 ze zm.) sądy administracyjne sprawują wymiar sprawiedliwości przez kontrolę działalności administracji publicznej, przy czym kontrola ta sprawowana jest pod względem zgodności z prawem, jeżeli ustawy nie stanowią inaczej. Z kolei, z mocy art. 3 § 1 i § 2 pkt 1 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. Nr 153, poz. 1270 ze zm.) zwanej dalej p.p.s.a., sądy administracyjne sprawują kontrolę działalności administracji publicznej i stosują środki określone w ustawie; kontrola działalności administracji publicznej obejmuje orzekanie w sprawach skarg m.in. na decyzje administracyjne. Sąd rozstrzyga w granicach danej sprawy nie będąc jednak związany zarzutami i wnioskami skargi oraz powołaną podstawą prawną (art. 134 § 1 p.p.s.a.). Sąd dokonując kontroli zaskarżonej decyzji, niezależnie od treści skargi, stwierdził naruszenie prawa dające podstawę do wznowienia postępowania administracyjnego, co obligowało go do uchylenia zaskarżonej decyzji (art. 145 § 1 pkt 1 lit. b p.p.s.a.). Stosownie do art. 83 ust. 1, 2, 4 ustawy o systemie ubezpieczeń społecznych (Dz. U. z 2009r. Nr 205, poz. 1585 ze zm.) ZUS wydaje decyzje w zakresie indywidualnych spraw i od tych decyzji przysługuje odwołanie do właściwego sądu w terminie i według zasad określonych w przepisach kodeksu postępowania cywilnego. Od decyzji w sprawach o umorzenie należności z tytułu składek na ubezpieczenie społeczne odwołanie nie przysługuje. Stronie przysługuje prawo do wniesienia wniosku do Prezesa Zakładu o ponowne rozpatrzenie sprawy, na zasadach dotyczących decyzji wydanej w pierwszej instancji przez ministra. Do wniosku stosuje się odpowiednio przepisy dotyczące odwołań od decyzji, określone w Kodeksie postępowania administracyjnego. Do decyzji Prezesa ZUS w sprawach umarzania należności z tytułu składek na ubezpieczenie, ma zastosowanie art. 127 § 3 K.p.a. Przepis ten stanowi, że od decyzji wydanej w pierwszej instancji przez ministra lub samorządowe kolegium odwoławcze nie służy odwołanie, jednakże strona niezadowolona z decyzji może zwrócić się do tego organu z wnioskiem o ponowne rozpatrzenie sprawy. Wniosek o ponowne rozpatrzenie sprawy nie jest sensu stricto odwołaniem, wykazuje jednak wiele podobieństw do odwołania i powinny mu towarzyszyć te same proceduralne gwarancje bezstronności, które wiążą się z postępowaniem dwuinstancyjnym (por. wyrok NSA z 20 marca 2008r. II GSK 472/07). Wniosek o ponowne rozpatrzenie sprawy, o którym mowa w art. 127 § 3 K.p.a. stanowi bowiem środek zaskarżenia, różniący się od odwołania jedynie brakiem dewolutywności. Po złożeniu takiego wniosku objęta nim decyzja traci charakter ostatecznego rozstrzygnięcia sprawy, co odpowiada sytuacji niewyczerpania toku instancji w postępowaniu administracyjnym (por. postanowienie NSA z 12 stycznia 1994r., sygn. akt II SA 2616/93). Ponadto do istoty i celu tego wniosku należy zagwarantowanie stronie prawa do dwukrotnego rozpatrzenia i rozstrzygnięcia tej samej sprawy w postępowaniu administracyjnym, a nie dokonanie autokontroli decyzji jak w art. 132 § 1 i 2 K.p.a. Z kolei, przepis art. 24 § 1 pkt 5 K.p.a. stanowi, że pracownik organu administracji publicznej podlega wyłączeniu od udziału w postępowaniu w sprawie, w której brał udział w niższej instancji w wydaniu zaskarżonej decyzji. W ocenie Sądu zasada ta znajduje zastosowanie również przy rozpatrywaniu sprawy na skutek złożenia wniosku o jej ponowne rozpoznanie w trybie art. 127 § 3 K.p.a. Użyte sformułowanie "w sprawie" oznacza sprawę administracyjną załatwianą w drodze decyzji (Andrzej Wróbel w: Małgorzata Jaśkowska, Andrzej Wróbel, Kodeks postępowania administracyjnego Komentarz. Zakamycze 2000 – str. 199). Przez "udział w wydaniu zaskarżonej decyzji" w niższej instancji należy rozumieć nie tylko wydanie (podpisanie) decyzji przez pracownika, lecz także podejmowanie czynności procesowych mających lub mogących mieć wpływ na wynik (rozstrzygnięcie) sprawy. Wystarczy udział w wydaniu, niekoniecznie decyzja musi pochodzić od urzędnika, względnie przez niego być podpisaną, w każdym razie urzędnik ten musi być czynny przy wydaniu decyzji w niższej instancji. Ograniczenie zakresu tego pojęcia tylko do fazy wydania decyzji w znaczeniu teoretycznym wydaje się nieuzasadnione ze względu na tę szczególną właściwość postępowania administracyjnego, w którym - w odróżnieniu od postępowania sądowego - poszczególne czynności o różnej doniosłości procesowej mogą być wykonywane przez różnych pracowników, którzy mogą mieć mniejszy lub większy wpływ na treść rozstrzygnięcia w sprawie, co wymaga starannej i wnikliwej oceny. Ustawodawca powiązał z sytuacją procesową - polegającą na tym, że pracownik administracji publicznej bierze udział w postępowaniu w sprawie, mimo iż brał w tej sprawie udział w niższej instancji w wydaniu zaskarżonej decyzji - taki skutek, że stanowi to podstawę do wznowienia postępowania (art. 145 § 1 pkt 3 K.p.a.). Przenosząc powyższe uwagi na grunt niniejszej sprawy wskazać należy, że na decyzji z dnia [...] r., oprócz podpisu Zastępcy Dyrektora Oddziału ZUS w B. E. R., znajdują się także odciski pieczęci oraz podpisy pracowników organu: naczelnika - I. P., kierownika referatu – Ł. L. oraz inspektora – J. G. Również pismo z dnia: - 07 grudnia 2010 r. (k. 42 akt administracyjnych), postanowienie z 23 grudnia 2010 r. (k- 44) , pismo z 28 stycznia 2011r, ( k- 46) , pismo z 4 lutego 2011 r. (k – 48) , podpisał m. innymi Ł. L. Nie budzi zatem wątpliwości, że Ł. L. brał udział w wydaniu pierwszej decyzji. Na skutek wniesienia wniosku o ponowne rozpatrzenie sprawy, w dniu [...] r. wydana została decyzja utrzymująca w mocy rozstrzygnięcie z [...] r. Nr [...] odmawiające umorzenia należności w kwocie [...] zł. które zostało podpisane przez T. A. M. Dyrektora Oddziału ZUS w B.. Obok tego podpisu na decyzji widnieją odciski pieczęci oraz podpisy kierownika Referatu – Ł. L. Zastępcy Naczelnika Wydziału Realizacji Dochodów D. B. oraz inspektora S. Ż. Kierownik Referatu Ł. L. podpisał decyzję w pierwszej instancji jak i drugiej a ponadto brał udział przy rozpatrzeniu sprawy podpisując wysyłane do strony postanowienia jak i wszystkie inne pisma, w tym także decyzję z dnia [...] r. o umorzeniu postępowania w sprawie wniosku z dnia [...] o umorzeniu zadłużenia z tytułu nieopłaconych składek za okres od X – do 01/2008 na Fundusz Ubezpieczeń Społecznych, gdzie decyzję podpisała Zastępca Dyrektora E. R. W związku z tym należy stwierdzić, że w postępowaniu wszczętym z wniosku o ponowne rozpatrzenie sprawy brał udział pracownik, który uczestniczył w postępowaniu zakończonym pierwszą decyzją, tj. - Ł. L. Jest to zatem pracownik, który na mocy art. 24 § 1 pkt 5 K.p.a. był wyłączony od udziału w postępowaniu wywołanym złożonym przez skarżącego wnioskiem o ponowne rozpatrzenie sprawy. Sąd zauważa, że gdy dochodzi do ponownego rozpatrzenia wniosku przez ten sam organ (art. 127 § 3 K.p.a.) należy bezwzględnie ocenić, czy jest możliwe zastosowanie przesłanki wyłączenia pracownika przewidzianej w art. 24 § 1 pkt 5 K.p.a. Celem takiej regulacji jest uniknięcie sytuacji, gdy treść zaskarżonej decyzji, wydanej przez pracownika z upoważnienia organu, mogłaby być zdeterminowana wcześniejszym stanowiskiem tej osoby wynikającym z dotychczasowego udziału w postępowaniu administracyjnym. Pracownik, który raz już uczestniczył w czynnościach procesowych ma przez to ugruntowane poglądy zarówno na stan faktyczny, jak i na sposób rozstrzygnięcia sprawy, co może nasuwać wątpliwości co do jego bezstronności oraz obiektywizmu (por. wyrok NSA z dnia 22 października 2010 r. sygn. akt I OSK 1164/10). W związku z tym przy powtórnym rozpatrzeniu wniosku strony o ponowne rozpatrzenie sprawy od udziału w postępowaniu należy wyłączyć wyżej wymienionego pracownika. W tej sytuacji należy stwierdzić, że w sprawie nastąpiło naruszenie prawa dające podstawę do wznowienia postępowania administracyjnego (art. 145 § 1 pkt 3 k.p.a.). Art. 145 § 1 pkt 1 lit. b) p.p.s.a. stanowi, że Sąd uwzględniając skargę na decyzję uchyla decyzję w całości albo w części, jeżeli stwierdzi naruszenie prawa dające podstawę do wznowienia postępowania. Niniejsze rozstrzygnięcie jest kontynuacją orzecznictwa WSA w Bydgoszczy – por. wyrok z dnia 9 marca 2011 r., I SA/Bd 34/11, wyrok z dnia 5 kwietnia 2011 r., I SA/Bd 53/11 Mając powyższe na uwadze Sąd uchylił zaskarżoną decyzję na podstawie art. 145 §1 pkt 1 lit. b) p.p.s.a. w zw. z art. 145 § 1 pkt 3 K.p.a. w zw. z art. 24 § 1 pkt 5 K.p.a. Na podstawie art. 152 p.p.s.a. Sąd określił, że zaskarżona decyzja nie może być wykonana w całości. E. Kruppik – Świetlicka D. Dudra M. Łent