I SA/Bd 287/11

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Bydgoszczy w składzie następującym: Przewodniczący: Sędzia WSA Dariusz Dudra (spr.) Sędziowie: Sędzia WSA Ewa Kruppik-Świetlicka Sędzia WSA Mirella Łent Protokolant starszy sekretarz sądowy Joanna Synakiewicz po rozpoznaniu w Wydziale I na rozprawie w dniu 22 czerwca 2011r. sprawy ze skargi A. P. na decyzję Zakładu Ubezpieczeń Społecznych z dnia [...] nr [...] w przedmiocie odmowy umorzenia należności z tytułu składek. 1. uchyla zaskarżoną decyzję, 2. określa, że zaskarżona decyzja nie może być wykonana w całości. W dniu [...]. do Oddziału ZUS w B. wpłynął wniosek A. P. o umorzenie należności z tytułu nieopłaconych składek, w uzasadnieniu którego powołał się na trudną sytuację materialną oraz zdrowotną uniemożliwiającą spłatę zobowiązań wobec ZUS. We wniosku o umorzenie należności strona wskazała również na fakt, że dochody uzyskiwane z prowadzonej do chwili obecnej działalności gospodarczej są na tyle niskie, że nie pozwalają na bieżące regulowanie należnych składek. W związku z wniesionym przez zobowiązanego odwołaniem od decyzji Zakładu z dnia [...]. na mocy której orzeczono o wysokości Pana zobowiązań wobec ZUS, w dniu [...]. zawieszono postępowanie w sprawie wniosku dotyczącego umorzenia należności do czasu wydania przez Sąd Okręgowy w B. VI Wydział Pracy i Ubezpieczeń Społecznych stosownego rozstrzygnięcia. Następnie w dniu [...]. Oddział ZUS poinformował stronę o podjęciu zawieszonego postępowania w związku z prawomocnym postanowieniem Sądu z dnia [...]. o umorzeniu przedmiotowego postępowania i przekazaniu wniosku zobowiązanego organowi rentowemu celem merytorycznego rozpoznania. Zakład Ubezpieczeń Społecznych Oddział w B., po przeprowadzeniu analizy okoliczności faktycznych niniejszej sprawy w dniu [...]. wydał decyzję nr [...] o odmowie umorzenia należności z tytułu składek, uznając iż w stosunku do wnioskodawcy nie zachodzi przesłanka umorzenia zadłużenia w postaci całkowitej nieściągalności w rozumieniu art. 28 ust. 2 i 3 ustawy o systemie ubezpieczeń społecznych. Nie znaleziono również podstaw do umorzenia należności w oparciu o ust. 3a powołanego artykułu tj. z uwagi na ważny interes osoby zobowiązanej do opłacania składek. W związku z powyższym, w dniu [...]. do Zakładu wpłynął wniosek strony o ponowne rozpatrzenie sprawy. W uzasadnieniu złożonego wniosku powtórnie powołano się na trudności w prowadzeniu działalności gospodarczej oraz okoliczności powstania zobowiązań wobec ZUS. Wnioskodawca podniósł także, że aktualnie jedyny dochód czteroosobowej rodziny stanowi wynagrodzenie za pracę jego małżonki z tytułu zatrudnienia w cukierni. Strona wyjaśniła, że otrzymuje pomoc finansową w postaci dodatku mieszkaniowego oraz zasiłku rodzinnego w wysokości [...] zł miesięcznie na jedno dziecko. Wskazała również, że nie posiada konta bankowego, a jedyny majątek to samochód osobowy ([...]). Ponadto w przedmiotowym wniosku ponownie powołano się na trudną sytuację zdrowotną, a zwłaszcza fakt, że przebyty zawał serca i tym samym stan zdrowia uniemożliwił zobowiązanemu dalsze prowadzenie działalności gospodarczej. Do pisma załączono dokumenty potwierdzające sytuację zdrowotną, otrzymaną pomoc finansową państwa w formie zasiłków rodzinnych i dodatku mieszkaniowego, a także decyzję o wykreśleniu z ewidencji prowadzonej działalności gospodarczej. Decyzją z dnia [...]. Zakład Ubezpieczeń Społecznych utrzymał w mocy zaskarżoną decyzję. W uzasadnieniu wskazał, że w wyniku ponownej, wnikliwej analizy akt sprawy stwierdzono, iż w niniejszej sprawie nie zostały spełnione przesłanki, niezbędne do zastosowania przepisów umożliwiających umorzenie zaległości z tytułu nieopłaconych składek, na podstawie art. 28 ustawy o systemie ubezpieczeń społecznych z dnia 13 października 1998r. (tekst jednolity Dz. U. z 2009r Nr 205 poz. 1585) oraz Rozporządzenia Ministra Gospodarki, Pracy i Polityki Społecznej z dnia 31 lipca 2003r. w sprawie szczegółowych zasad umarzania należności z tytułu składek na ubezpieczenie społeczne (Dz. U. Nr 141, poz. 1365). W toku postępowania wyjaśniającego prowadzonego w przedmiotowej sprawie, ustalono, iż wobec zobowiązanego do chwili obecnej prowadzone jest postępowanie egzekucyjne za pośrednictwem Naczelnika Trzeciego Urzędu Skarbowego w B. W związku z powyższym, zdaniem organu, w tym przypadku nie zachodzi ustawowa przesłanka, w postaci całkowitej nieściągalności, i tym samym brak jest podstaw do umorzenia należności z tytułu składek w myśl art. 28 ust. 3 ustawy o systemie ubezpieczeń społecznych. Zakład zauważył, że o przesłance "bezskutecznej egzekucji" można mówić wyłącznie jeżeli nie ma wątpliwości, iż nie zachodzi żadna możliwość zaspokojenia egzekwowanej wierzytelności z jakiejkolwiek części majątku. Taką pewność daje zaś tylko stosowny akt organu egzekucyjnego. Organ stwierdził, iż z materiału dowodowego zgromadzonego w przedmiotowej sprawie nie wynika, aby postępowanie egzekucyjne zakończyło się formalnym aktem organu egzekucyjnego, świadczącym o całkowitej nieściągalności zadłużenia. W opinii Zakładu Ubezpieczeń Społecznych okoliczności niniejszej sprawy nie uzasadniają również umorzenia należności w oparciu o art. 28 ust. 3a cytowanej ustawy, który stwarza możliwość umorzenia składek pomimo braku stwierdzenia ich całkowitej nieściągalności, ze względu na ważny interes osoby zobowiązanej do ich opłacania. Zdaniem organu z taką sytuacją jednak nie mamy do czynienia w tym przypadku. ZUS podkreślił, że pomimo wezwania w sprawie pierwszego wniosku o umorzenie należności, zobowiązany nie stawił się w Zakładzie w celu spisania oświadczenia o stanie majątkowym i sytuacji rodzinnej tym samym jedyne źródło informacji dla Zakładu stanowią argumenty powołane przez stronę w przedmiotowym wniosku oraz dostarczone dokumenty. Organ zauważył, że z materiału dowodowego zgromadzonego w sprawie wynika wprawdzie, że strona jest właścicielem pojazdu marki [...] (rok produkcji [...]r.), nie uzyskano jednak informacji odnośnie nieruchomości, w której zamieszkuje. ZUS ustalił, że rodzinie wnioskodawcy został przyznany dodatek mieszkaniowy, nie stwierdzono jednak czy nieruchomość stanowi jego własność. Ponadto pomimo, że w toku prowadzonego postępowania zobowiązany przedłożył dokumentację potwierdzającą problemy zdrowotne, to z akt sprawy nie wynika aby w stosunku do niego stwierdzono niezdolność do pracy. Organ zaznaczył, że na niekorzyść wnioskodawcy przemawia również fakt, że zadłużenie figurujące na jego koncie rozliczeniowym dotyczy długiego okresu (z przerwami od [...]. do [...]), zatem przez większość czasu prowadzenia działalności gospodarczej nie regulował on należnych składek. ZUS podkreślił, że ze względu na szczególny charakter składek ubezpieczeniowych ich opłacenie leży przede wszystkim w interesie ubezpieczonych. Składki te bowiem pozostają w ścisłym związku ze swym przeznaczeniem uwzględniającym różne zdarzenia losowe ubezpieczonych osób, jak np. choroba, inwalidztwo, niezdolność zarobkowania ze względu na wiek. Zrozumiałym jest zatem, nałożony przez ustawodawcę na płatnika składek obowiązek terminowego rozliczenia i opłacania składek na ubezpieczenia społeczne, ubezpieczenie zdrowotne oraz na Fundusz Pracy i Fundusz Gwarantowanych Świadczeń Pracowniczych. Organ stwierdził, że doniosły charakter wymienionych należności potwierdza fakt, iż obowiązek ich odprowadzenia wynika wprost z przepisów ustawy z dnia 13 października o systemie ubezpieczeń społecznych (Dz. U. z 2009r. Nr 205 poz. 1585). Odnośnie powołanych przez wnioskodawcę okoliczności dotyczących trudności w prowadzeniu działalności gospodarczej i uzyskiwania z tego tytułu dochodów ZUS wskazał, że to do płatnika składek należy obowiązek obliczania, rozliczania i opłacania składek w określonych terminach, niezależnie od osiąganych dochodów. Każdy podmiot prowadzący działalność gospodarczą samodzielnie musi ponosić ciężar pełnego jej finansowania a ryzyko związane z jej prowadzeniem powinno być wkalkulowane w tzw. "ryzyko przedsiębiorcy". Powód znajdowania się w trudnej sytuacji finansowej, w ocenie organu, nie może uwalniać płatników od obowiązku opłacania wymaganych prawem składek i automatycznego umarzania zaległości z tego tytułu. Reasumując, ZUS stwierdził, że stan faktyczny niniejszej sprawy, a w szczególności brak stwierdzonej całkowitej nieściągalności zadłużenia, nie dają podstaw do umorzenia należności z tytułu nieopłaconych składek w oparciu o cytowane wyżej przepisy ustawy o systemie ubezpieczeń społecznych. Dodał, że na koncie rozliczeniowym wnioskodawcy figurują ponadto zaległości z tytułu: składek na Fundusz Ubezpieczeń Społecznych w kwocie [...] zł, składek na ubezpieczenie zdrowotne w kwocie [...] zł, składek na Fundusz Pracy w kwocie [...] zł oraz odsetek za zwłokę naliczonych od ww. zaległości w kwocie [...] zł. W skardze do Sądu, zobowiązany powtórnie wskazuje, iż jego wyjątkowo trudna sytuacja materialna i zdrowotna stanowi przesłankę umorzenia należności z tytułu nieopłaconych składek z przyczyn szczególnych. Skarżący ponownie powołał się na przyczyny powstania zadłużenia z tytułu nieopłaconych składek, a zwłaszcza fakt, że prowadził działalność gospodarczą wspólnie z ojcem, który prowadził księgowość firmy. Strona skarżąca nie posiadała zatem informacji o istniejących zaległościach wobec ZUS. Trudna sytuacja finansowa i rodzinna stanowiła przeszkodę w bieżącym regulowaniu składek. Zobowiązany powtórnie powołał się także na problemy zdrowotne, a w szczególności przebyty zawał serca oraz trudności finansowe - jedyne źródło dochodu rodziny zobowiązanego to wynagrodzenie małżonki z tytułu zatrudnienia oraz pomoc finansowa z MOPS. W ocenie skarżącego, ze względu na znaczną kwotę zobowiązań wobec ZUS, sytuacja materialna płatnika nie pozwala na uregulowanie zadłużenia. W odpowiedzi na skargę wniesiono o jej oddalenie i podtrzymano dotychczasową argumentację w sprawie. Wojewódzki Sąd Administracyjny zważył, co następuje. Skarga zasługiwała na uwzględnienie. Wstępnie Sąd zauważa, że stosownie do art. 1 § § 1 i 2 ustawy z dnia 25 lipca 2002 r. Prawo o ustroju sądów administracyjnych (Dz. U. Nr 153, poz. 1269 ze zm.) sądy administracyjne sprawują wymiar sprawiedliwości przez kontrolę działalności administracji publicznej, przy czym kontrola ta sprawowana jest pod względem zgodności z prawem, jeżeli ustawy nie stanowią inaczej. Z kolei z mocy art. 3 § 1 i § 2 pkt 1 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. Nr 153, poz. 1270 ze zm. - zwana dalej p.p.s.a.) sądy administracyjne sprawują kontrolę działalności administracji publicznej i stosują środki określone w ustawie; kontrola działalności administracji publicznej obejmuje orzekanie w sprawach skarg m.in. na decyzje administracyjne. Sąd rozstrzyga w granicach danej sprawy nie będąc jednak związany zarzutami i wnioskami skargi oraz powołaną podstawą prawną (art. 134 § 1 p.p.s.a.). Sąd dokonując kontroli zaskarżonej decyzji, niezależnie od treści skargi, stwierdził naruszenie prawa dające podstawę do wznowienia postępowania administracyjnego (art. 145 § 1 pkt 3 p.p.s.a.), co obligowało go do uchylenia zaskarżonej decyzji (art. 145 § 1 pkt 1 lit. b p.p.s.a.). W myśl art. 24 § 1 pkt 5 k.p.a. pracownik, który brał udział w podjęciu decyzji pierwszej instancji podlega wyłączeniu w rozpatrywaniu sprawy przed organem II instancji. Celem tego unormowania jest zapewnienie bezstronności – obiektywnego rozpatrzenia sprawy przez organ drugiej instancji. Osoba, która zetknęła się ze sprawą w I instancji, ma w zasadzie wyrobiony pogląd zarówno na stan faktyczny, jak i na sposób rozstrzygnięcia sprawy. Dodać należy, że użyte w powyższym artykule sformułowanie "w sprawie" oznacza sprawę administracyjną załatwianą w drodze decyzji (Andrzej Wróbel w: Małgorzata Jaśkowska, Andrzej Wróbel, Kodeks postępowania administracyjnego Komentarz. Zakamycze 2000 – str. 199). Przez "udział w wydaniu zaskarżonej decyzji" w niższej instancji należy rozumieć nie tylko wydanie (podpisanie) decyzji przez pracownika, lecz także podejmowanie czynności procesowych mających lub mogących mieć wpływ na wynik (rozstrzygnięcie) sprawy. Wystarczy udział w wydaniu, niekoniecznie decyzja musi pochodzić od urzędnika, względnie przez niego być podpisaną, w każdym razie urzędnik ten musi być czynny przy wydaniu decyzji w niższej instancji. Ograniczenie zakresu tego pojęcia tylko do fazy wydania decyzji w znaczeniu teoretycznym wydaje się nieuzasadnione ze względu na tę szczególną właściwość postępowania administracyjnego, w którym, w odróżnieniu od postępowania sądowego, poszczególne czynności o różnej doniosłości procesowej mogą być wykonywane przez różnych pracowników, którzy mogą mieć mniejszy lub większy wpływ na treść rozstrzygnięcia w sprawie, co wymaga starannej i wnikliwej oceny. Zauważyć należy, że kwestia ta była już przedmiotem rozstrzygania przez tut. Sąd m.in. w wyrokach: z dnia 9 marca 2011 r. sygn. akt I SA/Bd 34/11, z dnia 5 kwietnia 2011 r. sygn. akt I SA/Bd 53/11, z dnia 17 maja 2011r. sygn. akt I SA/Bd 160/11 oraz z dnia 08 czerwca 2011r. sygn. akt I SA/Bd 238/11. Przenosząc te ogólne rozważania na grunt niniejszej sprawy wskazać należy, że na decyzji I instancji oprócz podpisu Zastępcy Dyrektora Oddziału ZUS w B. E. R., znajdują się także podpisy pracowników organu, m.in.: Kierownika Referatu Ł. L. oraz Zastępcy Naczelnika Wydziału Realizacji Dochodów D. B. W postępowaniu wywołanym wnioskiem o ponowne rozpatrzenie sprawy, w dniu [...]. wydana została decyzja utrzymująca w mocy rozstrzygnięcie organu I instancji, która została podpisana przez Dyrektora Oddziału ZUS w B. – A. M., jednakże obok jego podpisu widnieją również podpisy m.in. E. R., Ł. L. oraz D. B., a więc osób, które podpisały decyzję wydaną w I instancji. Stwierdzić zatem trzeba, że osoby te brały udział w postępowaniu przez organem II instancji z naruszeniem wspomnianego art. 24 § 1 pkt 5 k.p.a. Jak wynika z akt sprawy, w postępowaniu przed organem II instancji podejmowane były poszczególne czynności postępowania odwoławczego przez osoby podpisane na decyzji I instancji. I tak, Ł. L. podpisał pismo z dnia [...]. zawiadamiające skarżącego o wyznaczeniu na dzień [...]. terminu rozpatrzenia jego wniosku o ponowne rozpatrzenie sprawy umorzenia należności z tytułu nieopłaconych składek. Pismo z dnia [...]. informujące o zakończeniu postępowania w sprawie wniosku skarżącego z dnia [...]. oraz o możliwości wypowiedzenia się w sprawie zgromadzonego materiału dowodowego stosownie do art. 10 k.p.a. podpisane zostało przez Zastępcę Naczelnika Wydziału Realizacji Dochodów D. B. Dalej, pismo wzywające zobowiązanego do przedłożenia dodatkowych dokumentów potwierdzających jego sytuację majątkową na podstawie art. 10 i art. 61 k.p.a. podpisane zostało przez Ł. L. W świetle art. 24 § 1 pkt 5 k.p.a. osoby te podlegały wyłączeniu od działań w postępowaniu odwoławczym. Powyższe implikowało uchylenie zaskarżonej decyzji na podstawie art. 145 § 1 pkt 1 lit. b p.p.s.a. Na podstawie art. 152 p.p.s.a. Sąd określił, że zaskarżona decyzja nie może być wykonana w całości. D.Dudra E.Kruppik-Świetlicka M.Łent