I SA/Bd 319/11

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Bydgoszczy w składzie następującym: Przewodniczący: sędzia WSA Leszek Kleczkowski (spr.) Sędziowie: sędzia WSA Teresa Liwacz sędzia WSA Urszula Wiśniewski Protokolant st. sekretarz sądowy Agnieszka Liberda-Koczorowska po rozpoznaniu w Wydziale I na rozprawie w dniu 21 czerwca 2011 r. sprawy ze skargi H. F. na decyzję Z. U. S. z dnia [...] nr [...] w przedmiocie odmowy umorzenia należności z tytułu składek 1. uchyla zaskarżoną decyzję; 2. określa, że zaskarżona decyzja nie może być wykonana w całości. Pismem z dnia [...] r. skarżąca wniosła o umorzenie należności z tytułu składek na osobiste ubezpieczenie społeczne za okres od października 1997 r. do grudnia 1998 r. wraz z odsetkami za zwłokę, określonych decyzją Zakładu Ubezpieczeń Społecznych z dnia [...] r. Strona podała, że działalność gospodarcza nie była przez nią faktycznie prowadzona. Dokumenty mogące potwierdzić fakt wyrejestrowania działalności w urzędzie skarbowym zaginęły podczas przeprowadzki w 1998 r. Podkreśliła, że powstałe zaległości są wynikiem jej mylnego przekonania, iż wyrejestrowanie działalności w urzędzie skarbowym jest równoznaczne z wyrejestrowaniem w ZUS. Zdaniem strony, za umorzeniem przedmiotowych należności przemawia bardzo trudna sytuacji finansowa i materialna, w której się znajduje. Wskazała, że choroba syna i męża zmusiły jej rodzinę do zaciągnięcia kredytów i pożyczek, które od utraty pracy przez męża nie są spłacane. Decyzją z dnia [...] r. Zakład Ubezpieczeń Społecznych odmówił stronie umorzenia należności z tytułu składek na ubezpieczenie społeczne za osobę prowadzącą działalność gospodarczą za okres od października 1997 r. do grudnia 1998 r. w łącznej kwocie [...] zł. Organ wskazał na brak zaistnienia przesłanek całkowitej nieściągalności oraz na fakt niedołożenia przez stronę należytej staranności w celu udowodnienia, że jej sytuacja jest na tyle trudna, aby mogła stanowić przesłankę do umorzenia wnioskowanych należności. Organ powołał się przy tym na instytucję uznania administracyjnego. W złożonym wniosku o ponowne rozpatrzenie sprawy skarżąca podała, że wraz z rodziną znajduje się w bardzo trudnej sytuacji finansowej. Obecnie pobiera świadczenie pielęgnacyjne w kwocie [...] zł przyznane do dnia [...] r. na chorego syna B., małżonek pobiera od [...] r. rentę z tytułu częściowej niezdolności do pracy, która została przyznana do [...] r. w kwocie [...] zł, z czego kwota [...] zł zajęta jest przez komornika. Świadczenie rentowe było wypłacone z opóźnieniem, przez co od października do grudnia 2010 r. kwotą, którą dysponowała rodzina wynosiła [...] zł, co wiązało się z pożyczeniem pieniędzy u innych. Do wniosku strona załączyła dokumenty potwierdzające ponoszone wydatki na łączną kwotę [...] zł. Jednocześnie oświadczyła, że nie jest w stanie udokumentować wydatków związanych z ogrzewaniem mieszkania, albowiem ze względu na brak pieniędzy, węgiel kupowany jest sporadycznie w małych ilościach, na co nie ma faktur. Mieszkanie ogrzewane jest przede wszystkim zbieranym w lesie drewnem i dogrzewane elektrycznie. W grudniu 2010 r. kwota wydana na prąd wzrosła do [...] zł w porównaniu ze średniomiesięczną opłatą w wysokości [...] zł. Decyzją z dnia [...] r. Zakład Ubezpieczeń Społecznych utrzymał w mocy zaskarżoną decyzję. W uzasadnieniu organ odnosząc się do sytuacji skarżącej wskazał, że pobiera ona świadczenie pielęgnacyjne z MOPR w T. w wysokości [...] zł miesięcznie przyznane w związku z opieką nad chorym synem B., który cierpi na twardziznę uogólnioną i osteoporozę i jest całkowicie niezdolny do pracy. Mąż nie pracuje, lekarz orzecznik ZUS uznał go w dniu [...] r. za częściowo niezdolnego do pracy do dnia [...] r., jednak dopiero w styczniu 2011 r. wypłacono zaległe należności. W związku z bieżącym utrzymaniem strona ponosi następujące koszty: czynsz - [...] zł miesięcznie, energia elektryczna [...] zł miesięcznie, opłata za RTV i Internet - [...] zł miesięcznie. Na leki dla męża i syna skarżąca wydaje około [...] zł. Rozpatrując przedstawione przez stronę argumenty pod kątem konkretyzacji zasadniczej przesłanki uzasadniającej umorzenie, tj. stwierdzenia stanu całkowitej nieściągalności, w świetle art. 28 ust. 3 ustawy z dnia 13 października 1998 r. o systemie ubezpieczeń społecznych (Dz. U. z 2009 r., Nr 205, poz. 1585 ze zm.), organ stwierdził, że w przedmiotowej sprawie taki stan nie zachodzi. Wprawdzie działalność gospodarcza została zlikwidowana i brak jest osób trzecich, na które istniałaby możliwość przeniesienia odpowiedzialności za długi, jednakże wdrożono egzekucję z rachunku bankowego, istnieje też możliwość wdrożenia egzekucji za pośrednictwem naczelnika urzędu skarbowego. Zatem w sprawie nie znajduje zastosowania zarówno art. 28 ust. 3 pkt 5, jak i pkt 6, albowiem na obecnym etapie nie można też przesądzać braku możliwości uzyskania w postępowaniu egzekucyjnym kwot przekraczających wydatki egzekucyjne. Ponadto wysokość nieopłaconych składek znacznie przekracza kwoty kosztów upomnienia tego postępowania, co oznacza brak konkretyzacji przesłanki umorzenia zawartej w pkt 4a omawianego przepisu. Organ jednocześnie stwierdził, że przedstawiona przez wnioskodawcę sytuacja materialna w jakiej się obecnie znajduje jest z pewnością bardzo trudna, co powoduje niemożność jednorazowej spłaty zadłużenia, ponieważ pociągnęłoby to dla zobowiązanej i jej rodziny zbyt ciężkie skutki, a zwłaszcza pozbawiłoby ją możliwości zaspokojenia niezbędnych potrzeb życiowych. Wskazywałoby to na możliwość zastosowania w sprawie przepisów § 3 ust. 1 pkt 1 i 3 rozporządzenia Ministra Gospodarki, Pracy i Polityki Społecznej z dnia 31 lipca 2003 r. w sprawie szczegółowych zasad umarzania należności z tytułu składek na ubezpieczenia społeczne (Dz. U. Nr 141, poz. 1365 ze zm.) oraz art. 17 ustawy z dnia 18 grudnia 2002 r. o zmianie ustawy o systemie ubezpieczeń społecznych oraz zmianie niektórych innych ustaw (Dz. U. Nr 241, poz. 2074 ze zm.). Strona utrzymuje się z pobieranego zasiłku pielęgnacyjnego w kwocie [...] zł i renty męża z tytułu częściowej niezdolności do pracy w wysokości [...] zł (po potrąceniu komorniczym w wysokości [...] zł). Ponoszone przez skarżącą miesięczne opłaty wg oświadczenia i załączonej dokumentacji kształtują się na poziomie około [...] zł. To wskazywałoby na ubóstwo rodziny zagrażające jej dalszej egzystencji. Organ stwierdził jednak, że trzeba też mieć na uwadze, iż świadczenie rentowe pobierane przez męża, jest przyznane z tytułu częściowej, a nie całkowitej niezdolności do pracy, a więc może on podjąć próbę zarobkowania choćby w formie prac dorywczych, zleconych lub na część etatu, przez co to ubóstwo nie może być uznane za stan trwały i pogłębiający się. Tym samym, nie można wykluczyć możliwości spłaty zadłużenia w dłuższym okresie czasu, w ratach ustalonych w takiej wysokości, aby nie stanowiło to zbyt dużego obciążenia budżetu domowego. W zakresie odsetek za zwłokę organ podkreślił, że umorzenie ich następuje wyłącznie w przypadku i w takiej części, w jakiej została umorzona należność główna. Mając na uwadze powyższe organ wskazał, że skorzystał z ustawowej możliwości orzekania na podstawie uznania administracyjnego i uwzględniając prowadzenie egzekucji z rachunku bankowego oraz możliwość wdrożenia egzekucji za pośrednictwem naczelnika urzędu skarbowego, postanowił utrzymać w mocy zaskarżoną decyzję. W skardze do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Bydgoszczy strona podniosła, że z przedłożonej przez nią dokumentacji wynika, iż na utrzymanie jej i męża pozostaje około [...] zł miesięcznie, co wskazuje na ubóstwo rodziny zagrażające jej dalszej egzystencji. Zaznaczyła, że podjęcie pracy przez męża jest praktycznie niemożliwe ze względu na wiek ([...] lat), schorzenia kręgosłupa (operacja neurochirurgiczna kręgów szyjnych zaplanowana jest na dzień [...] r.) oraz zaawansowaną cukrzycę leczoną insulinowo. W odpowiedzi na skargę organ wniósł o jej oddalenie, podtrzymując argumentację zawartą w uzasadnieniu zaskarżonej decyzji. Wojewódzki Sąd Administracyjny zważył, co następuje: Stosownie do art. 1 § 1 i § 2 ustawy z dnia 25 lipca 2002 r. Prawo o ustroju sądów administracyjnych (Dz. U. Nr 153, poz. 1269 ze zm.) sądy administracyjne sprawują wymiar sprawiedliwości przez kontrolę działalności administracji publicznej, przy czym kontrola ta sprawowana jest pod względem zgodności z prawem, jeżeli ustawy nie stanowią inaczej. Z kolei z mocy art. 3 § 1 i § 2 pkt 1 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. Nr 153, poz. 1270 ze zm.) zwanej dalej p.p.s.a., sądy administracyjne sprawują kontrolę działalności administracji publicznej i stosują środki określone w ustawie; kontrola działalności administracji publicznej obejmuje orzekanie w sprawach skarg m.in. na decyzje administracyjne. Sąd rozstrzyga w granicach danej sprawy nie będąc jednak związany zarzutami i wnioskami skargi oraz powołaną podstawą prawną (art. 134 § 1 p.p.s.a.). Sąd dokonując kontroli zaskarżonej decyzji, niezależnie od treści skargi, stwierdził naruszenie prawa dające podstawę do wznowienia postępowania administracyjnego, co obligowało go do uchylenia zaskarżonej decyzji (art. 145 § 1 pkt 1 lit. b p.p.s.a.). Stosownie do art. 83 ust. 1, 2, 4 ustawy o systemie ubezpieczeń społecznych (Dz. U. z 2009r. Nr 205, poz. 1585 ze zm.) ZUS wydaje decyzje w zakresie indywidualnych spraw i od tych decyzji przysługuje odwołanie do właściwego sądu w terminie i według zasad określonych w przepisach kodeksu postępowania cywilnego. Od decyzji w sprawach o umorzenie należności z tytułu składek na ubezpieczenie społeczne odwołanie nie przysługuje. Stronie przysługuje prawo do wniesienia wniosku do Prezesa Zakładu o ponowne rozpatrzenie sprawy, na zasadach dotyczących decyzji wydanej w pierwszej instancji przez ministra. Do wniosku stosuje się odpowiednio przepisy dotyczące odwołań od decyzji, określone w Kodeksie postępowania administracyjnego. Do decyzji Prezesa ZUS w sprawach umarzania należności z tytułu składek na ubezpieczenie, ma zastosowanie art. 127 § 3 K.p.a. Przepis ten stanowi, że od decyzji wydanej w pierwszej instancji przez ministra lub samorządowe kolegium odwoławcze nie służy odwołanie, jednakże strona niezadowolona z decyzji może zwrócić się do tego organu z wnioskiem o ponowne rozpatrzenie sprawy. Wniosek o ponowne rozpatrzenie sprawy nie jest sensu stricto odwołaniem, wykazuje jednak wiele podobieństw do odwołania i powinny mu towarzyszyć te same proceduralne gwarancje bezstronności, które wiążą się z postępowaniem dwuinstancyjnym (por. wyrok NSA z 20 marca 2008r. II GSK 472/07). Wniosek o ponowne rozpatrzenie sprawy, o którym mowa w art. 127 § 3 K.p.a. stanowi bowiem środek zaskarżenia, różniący się od odwołania jedynie brakiem dewolutywności. Po złożeniu takiego wniosku objęta nim decyzja traci charakter ostatecznego rozstrzygnięcia sprawy, co odpowiada sytuacji niewyczerpania toku instancji w postępowaniu administracyjnym (por. postanowienie NSA z 12 stycznia 1994r., sygn. akt II SA 2616/93). Ponadto do istoty i celu tego wniosku należy zagwarantowanie stronie prawa do dwukrotnego rozpatrzenia i rozstrzygnięcia tej samej sprawy w postępowaniu administracyjnym, a nie dokonanie autokontroli decyzji jak w art. 132 § 1 i 2 K.p.a. Z kolei przepis art. 24 § 1 pkt 5 K.p.a. stanowi, że pracownik organu administracji publicznej podlega wyłączeniu od udziału w postępowaniu w sprawie, w której brał udział w niższej instancji w wydaniu zaskarżonej decyzji. W ocenie Sądu zasada ta znajduje zastosowanie również przy rozpatrywaniu sprawy na skutek złożenia wniosku o jej ponowne rozpoznanie w trybie art. 127 § 3 K.p.a. Użyte sformułowanie "w sprawie" oznacza sprawę administracyjną załatwianą w drodze decyzji (Andrzej Wróbel w: Małgorzata Jaśkowska, Andrzej Wróbel, Kodeks postępowania administracyjnego Komentarz. Zakamycze 2000 – str. 199). Przez "udział w wydaniu zaskarżonej decyzji" w niższej instancji należy rozumieć nie tylko wydanie (podpisanie) decyzji przez pracownika, lecz także podejmowanie czynności procesowych mających lub mogących mieć wpływ na wynik (rozstrzygnięcie) sprawy. Wystarczy udział w wydaniu, niekoniecznie decyzja musi pochodzić od urzędnika, względnie przez niego być podpisaną, w każdym razie urzędnik ten musi być czynny przy wydaniu decyzji w niższej instancji. Ograniczenie zakresu tego pojęcia tylko do fazy wydania decyzji w znaczeniu teoretycznym wydaje się nieuzasadnione ze względu na tę szczególną właściwość postępowania administracyjnego, w którym - w odróżnieniu od postępowania sądowego - poszczególne czynności o różnej doniosłości procesowej mogą być wykonywane przez różnych pracowników, którzy mogą mieć mniejszy lub większy wpływ na treść rozstrzygnięcia w sprawie, co wymaga starannej i wnikliwej oceny. Ustawodawca powiązał z sytuacją procesową - polegającą na tym, że pracownik administracji publicznej bierze udział w postępowaniu w sprawie, mimo iż brał w tej sprawie udział w niższej instancji w wydaniu zaskarżonej decyzji - taki skutek, że stanowi to podstawę do wznowienia postępowania (art. 145 § 1 pkt 3 K.p.a.). Przenosząc powyższe uwagi na grunt niniejszej sprawy wskazać należy, że na decyzji z dnia [...] r., oprócz podpisu Zastępcy Dyrektora Oddziału ZUS w T. A. S., znajdują się także odciski pieczęci oraz podpisy pracowników organu: naczelnika - J. S., specjalisty – A. J. oraz starszego inspektora – R. K.. Również pismo z dnia 17 listopada 2010 r. (k. 35 akt administracyjnych), dotyczące udzielenia informacji o pobieraniu przez skarżącego świadczeń z ubezpieczenia społecznego, jak i pismo z dnia 25 listopada 2010 r. (k. 39 akt administracyjnych) zostało podpisane przez A. J. Ponadto, na wniosku o umorzenie zaległości składkowych z dnia [...] r., obok nieczytelnego podpisu, zamieszczono odręczny zapis "P. J." (k. 2 akt administracyjnych), co świadczy o tym, że osoba ta zajmowała się rozpatrzeniem tego pisma. W aktach znajduje się także wniosek z dnia [...] r. podpisany przez J. S. (k. 36 akt administracyjnych) skierowany do Miejskiego Ośrodka Pomocy Rodzinie o udostępnienie informacji o skarżącej. Na marginesie tego pisma znajduje się odcisk pieczęci i podpis A. J. Nie budzi zatem wątpliwości, że zarówno A. S., J. S., jak i A. J. brały udział w wydaniu pierwszej decyzji. Na skutek wniesienia wniosku o ponowne rozpatrzenie sprawy, w dniu [...] r. wydana została decyzja utrzymująca w mocy rozstrzygnięcie z [...] r. Decyzja ta została podpisana przez Zastępcę Dyrektora Oddziału ZUS w T. – G. K. Obok tego podpisu na decyzji widnieją odciski pieczęci oraz podpisy Zastępcy Dyrektora A. S., naczelnika – J. S. oraz specjalisty – A. J. A. S. wydała zatem z imieniu Zakładu pierwszą decyzję oraz aprobowała rozstrzygnięcie zawarte w drugiej decyzji. A. J. natomiast, na etapie postępowania wywołanego wnioskiem o ponowne rozpatrzenie sprawy, podpisała zawiadomienie z dnia 8 lutego 2011 r. o wyznaczeniu terminu do wypowiedzenia się w sprawie zebranego materiału dowodowego. Ponadto na wniosku o ponowne rozpatrzenie sprawy z dnia 2 lutego 2011 r. (k. 76 akt administracyjnych), obok nieczytelnego podpisu, zamieszczono odręczny zapis "P. J.", co świadczy o tym że osoba ta rozpatrywała zasadność tego wniosku. W związku z tym należy stwierdzić, że w postępowaniu wszczętym z wniosku o ponowne rozpatrzenie sprawy brali udział pracownicy, którzy uczestniczyli w wydaniu pierwszej decyzji, tj. A. S., J. S. oraz A. J.. Są to zatem pracownicy, którzy na mocy art. 24 § 1 pkt 5 K.p.a. byli wyłączeni od udziału w postępowaniu wywołanym złożonym przez skarżącego wnioskiem o ponowne rozpatrzenie sprawy. Sąd zauważa, że gdy dochodzi do ponownego rozpatrzenia wniosku przez ten sam organ (art. 127 § 3 K.p.a.) należy bezwzględnie ocenić, czy jest możliwe zastosowanie przesłanki wyłączenia pracownika przewidzianej w art. 24 § 1 pkt 5 K.p.a. Celem takiej regulacji jest uniknięcie sytuacji, gdy treść zaskarżonej decyzji, wydanej przez pracownika z upoważnienia organu, mogłaby być zdeterminowana wcześniejszym stanowiskiem tej osoby wynikającym z dotychczasowego udziału w postępowaniu administracyjnym. Pracownik, który raz już uczestniczył w czynnościach procesowych ma przez to ugruntowane poglądy zarówno na stan faktyczny, jak i na sposób rozstrzygnięcia sprawy, co może nasuwać wątpliwości co do jego bezstronności oraz obiektywizmu (por. wyrok NSA z dnia 22 października 2010 r. sygn. akt I OSK 1164/10). W związku z tym przy powtórnym rozpatrzeniu wniosku strony o ponowne rozpatrzenie sprawy od udziału w postępowaniu należy wyłączyć wyżej wymienionych pracowników. W tej sytuacji należy stwierdzić, że w sprawie nastąpiło naruszenie prawa dające podstawę do wznowienia postępowania administracyjnego (art. 145 § 1 pkt 3 k.p.a.). Art. 145 § 1 pkt 1 lit. b) p.p.s.a. stanowi, że Sąd uwzględniając skargę na decyzję uchyla decyzję w całości albo w części, jeżeli stwierdzi naruszenie prawa dające podstawę do wznowienia postępowania. Niniejsze rozstrzygnięcie jest kontynuacją orzecznictwa WSA w Bydgoszczy – por. wyrok z dnia 9 marca 2011 r., I SA/Bd 34/11, wyrok z dnia 5 kwietnia 2011 r., I SA/Bd 53/11 Ponadto, z uwagi na to, że dochodzone przez Zakład składki dotyczą okresu od października 1997 r. do grudnia 1998 r., organ ponownie rozpatrując sprawę wyjaśni, czy należności te nie uległy przedawnieniu. Mając powyższe na uwadze Sąd uchylił zaskarżoną decyzję na podstawie art. 145 §1 pkt 1 lit. b) p.p.s.a. w zw. z art. 145 § 1 pkt 3 K.p.a. w zw. z art. 24 § 1 pkt 5 K.p.a. Na podstawie art. 152 p.p.s.a. Sąd określił, że zaskarżona decyzja nie może być wykonana w całości. T. Liwacz L. Kleczkowski U. Wiśniewska