I SA/Bd 409/21

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Bydgoszczy w składzie następującym: Przewodniczący: Sędzia WSA Tomasz Wójcik Sędziowie: Sędzia WSA Halina Adamczewska-Wasilewicz (spr.) Sędzia WSA Urszula Wiśniewska po rozpoznaniu na posiedzeniu niejawnym w dniu 17 sierpnia 2021r. sprawy ze skargi H. F. na decyzję Zakładu Ubezpieczeń Społecznych z dnia [...], nr [...] w przedmiocie odmowy prawa do zwolnienia z opłacenia należności z tytułu składek za maj 2020r. uchyla zaskarżoną decyzję Wnioskiem z [...] kwietnia 2020 r. Skarżąca zwróciła się do Zakładu Ubezpieczeń Społecznych w trybie ustawy z dnia 2 marca 2020 r. o szczególnych rozwiązaniach związanych z zapobieganiem, przeciwdziałaniem i zwalczaniem COVID-19, innych chorób zakaźnych oraz wywołanych nimi sytuacji kryzysowych (Dz. U. z 2020 r., poz.1842, ze zm.) - zwanej dalej "ustawą o COVID", o zwolnienie z obowiązku opłacania należności z tytułu składek na ubezpieczenia społeczne, na ubezpieczenie zdrowotne, Fundusz Solidarnościowy, Fundusz Pracy i Fundusz Gwarantowanych Świadczeń Pracowniczych za maj 2020 r. Decyzją z [...] lipca 2020 r. Zakład Ubezpieczeń Społecznych powołując art. 31zq ust. 7 ustawy o COVID odmówił Skarżącej prawa do zwolnienia z opłacania należności z tytułu ww. składek z uwagi na niezłożenie do 30 czerwca 2020 r. deklaracji rozliczeniowej za maj 2020 r. We wniosku o ponowne rozpoznanie sprawy Skarżąca oświadczyła, że deklaracji nie złożyła z uwagi na błąd systemu informatycznego. Decyzją z dnia [...] października 2020 r. Zakład Ubezpieczeń Społecznych utrzymał w mocy decyzję z [...] lipca 2020 r. odmawiającą Skarżącej prawa do zwolnienia z opłacania składek za maj 2020 r. W uzasadnieniu organ przywołał treść art. 31zo ust. 1 ustawy o COVID i wyjaśnił, że płatnik może być zwolniony z obowiązku opłacania należności z tytułu składek za 3-5/2020 pod warunkiem przesłania deklaracji rozliczeniowych lub imiennych raportów miesięcznych należnych za 03-05/2020, nie później niż do końca 30 czerwca 2020 r., chyba że płatnik składek jest zwolniony z obowiązku ich składania. Organ stwierdził, że Skarżąca nie jest objęta powyższym zwolnieniem, a dokumenty rozliczeniowe za 05/2020 zostały przesłane do Zakładu [...] lipca 2020 r., czyli po terminie warunkującym zwolnienie z opłacenia składek. W związku z powyższym, w ocenie organu brak jest podstaw do zmiany zaskarżonej decyzji. Na powyższą decyzję Skarżąca wniosła skargę do tut. Sądu. Podniosła, że deklaracje rozliczeniowe wysyłane są z programu PŁATNIK. Do dnia 30 czerwca deklaracja została przekazana do wysyłki. Utworzono zestaw do wysyłki, jednak podczas procesu wysyłki na program PŁATNIK-platforma ZUS, nastąpiły trudne do ustalenia błędy wysyłki. Program PŁATNIK nie mógł skutecznie połączyć się z platformą ZUS, by uzyskać status weryfikacji w ZUS. Przy ponownej weryfikacji, podczas wysyłki deklaracji rozliczeniowych za następny okres rozliczeniowy, automatycznie z systemu programu PŁATNIK nastąpiła ponownie wysyłka deklaracji za okres maj 2020 r. Skarżąca podała, że do momentu otrzymania decyzji odmawiającej prawa do zwolnienia z opłacania należności za maj 2020 r. nie miała wiedzy, że nie nastąpiło przekazanie w terminie do 30 czerwca 2020 r. deklaracji rozliczeniowych za maj 2020 r. Podkreśliła, że odmowa zwolnienia z opłacania składek za maj 2020 r. spowoduje zadłużenie w stosunku do Zakładu Ubezpieczeń Społecznych. Wskazała, że w obecnej sytuacji pandemii COVID-19 oraz powrotu obostrzeń związanych z COVlD-19, nałożenie na nią obowiązku spłaty zadłużenia za maj 2020 r. spowoduje utratę płynności finansowej. Skarżąca zaznaczyła, że z uwagi na wydanie decyzji o odmowie zwolnienia z opłacania składek ZUS, dopiero w miesiącu maju 2020 r. w systemie Zakładu Ubezpieczeń Społecznych będzie widniała jako dłużnik, a z uwagi na późne wydanie decyzji pozbawiono ją również prawa do złożenia, przed terminem wystąpienia należności do Zakładu Ubezpieczeń Społecznych, wniosku o rozłożenie na raty zobowiązania lub umorzenia należności. Skarżąca stwierdziła, że z uwagi na nieokreślony błąd systemu oraz późne wydanie decyzji odmownej pozbawiono ją możliwości wnioskowania do Zakładu Ubezpieczeń Społecznych, jak również do innych instytucji pomagających w tym trudnym okresie pandemii COVID-19 o dofinansowanie kosztów ubezpieczeń społecznych, zdrowotnych, Funduszu Pracy i Funduszu Solidarnościowego związanych z pracownikami oraz ubezpieczaniami. W związku z powyższym Skarżąca wniosła o ponowne rozpatrzenie sprawy i wydanie decyzji przyznającej wnioskowane zwolnienie. W odpowiedzi na skargę organ wniósł o jej oddalenie, w całości podtrzymując argumentację zawartą w uzasadnieniu zaskarżonej decyzji. Ponadto organ stwierdził, że Skarżąca nie przedstawiła żadnych dowodów na potwierdzenie swojej argumentacji o błędach systemowych. Wojewódzki Sąd Administracyjny w Bydgoszczy zważył, co następuje. Na wstępie zaznaczenia wymaga, że wyrok wydano na posiedzeniu niejawnym, w trybie określonym w art. 15zzs4 ust. 3 ustawy o COVID, w brzmieniu nadanym ustawą z dnia 28 maja 2021 r. o zmianie ustawy – Kodeks postępowania cywilnego oraz niektórych ustaw (Dz. U. poz. 1090). Zgodnie z nim, przewodniczący może zarządzić przeprowadzenie posiedzenia niejawnego, jeżeli uzna rozpoznanie sprawy za konieczne, a przeprowadzenie wymaganej przez ustawę rozprawy mogłoby wywołać nadmierne zagrożenie dla zdrowia osób w niej uczestniczących i nie można przeprowadzić jej na odległość z jednoczesnym bezpośrednim przekazem obrazu i dźwięku. Na posiedzeniu niejawnym w tych sprawach sąd orzeka w składzie trzech sędziów. Zarządzeniem Przewodniczącego Wydziału z [...] lipca 2021 r. skierowano sprawę do rozpoznania na posiedzeniu niejawnym. Skarżąca została poinformowana o skierowaniu sprawy na posiedzenie niejawne, o dostępie do informacji o sprawie w wykazie spraw sądowych e-Wokanda pod wskazanym adresem oraz o możliwości wypowiedzenia się w sprawie w terminie 10 dni od dnia doręczenia pisma. Sąd administracyjny bada zgodność zaskarżonej decyzji organu odwoławczego z punktu widzenia jej legalności, tj. zgodności tej decyzji z przepisami powszechnie obowiązującego prawa. Z brzmienia art. 145 § 1 pkt 1 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. – Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (t. j. Dz. U. z 2019 r., poz. 2325 ze zm. – dalej jako: p.p.s.a.), wynika, że zaskarżona decyzja winna ulec uchyleniu wtedy, gdy sąd stwierdzi naruszenie prawa materialnego, które miało wpływ na wynik sprawy, naruszenie prawa dające podstawę do wznowienia postępowania lub inne naruszenie przepisów postępowania, jeśli mogło mieć ono istotny wpływ na wynik sprawy. Oceniając zaskarżoną decyzję z punktu widzenia jej zgodności z prawem stwierdzić należy, że zaskarżona decyzja narusza prawo w stopniu nakazującym wyeliminowanie jej z obrotu prawnego. W niniejszej sprawie organ przyjął, że Skarżąca nie złożyła w terminie dokumentu rozliczeniowego za maj 2020 r., tj. do dnia [...] czerwca 2020 r. Uznał, że Skarżącej nie przysługuje zwolnienie z obowiązku opłacania składek, bowiem złożenie deklaracji miało miejsce dopiero [...] lipca 2020 r. Podać należy, że w myśl art. 31zo ust. 1 ustawy o COVID na wniosek płatnika składek zwalnia się z obowiązku opłacania nieopłaconych należności z tytułu składek na ubezpieczenia społeczne, na ubezpieczenie zdrowotne, na Fundusz Pracy, Fundusz Solidarnościowy, Fundusz Gwarantowanych Świadczeń Pracowniczych lub Fundusz Emerytur Pomostowych, należne za okres od dnia 1 marca 2020 r. do dnia 31 maja 2020r., wykazanych w deklaracjach rozliczeniowych złożonych za ten okres, jeżeli był zgłoszony jako płatnik składek: 1) przed dniem 1 lutego 2020 r. i na dzień 29 lutego 2020 r., 2) w okresie od dnia 1 lutego 2020 r. do dnia 29 lutego 2020 r. i na dzień 31 marca 2020r., 3) w okresie od dnia 1 marca 2020 r. do dnia 31 marca 2020 r. i na dzień 30 kwietnia 2020 r. - zgłosił do ubezpieczeń społecznych mniej niż 10 ubezpieczonych. Z kolei art. 31zq ust. 1-4 ustawy o COVID-19 wprowadza obowiązek składania deklaracji rozliczeniowych i imiennych raportów miesięcznych. Stosownie do treści art. 31zq ust. 3 ustawy o COVID warunkiem zwolnienia z obowiązku opłacania należności z tytułu składek, o których mowa w art. 31zo, jest przesłanie deklaracji rozliczeniowych lub imiennych raportów miesięcznych należnych za marzec, kwiecień i maj 2020 r. nie później niż do dnia 30 czerwca 2020 r., chyba że płatnik składek zwolniony jest z obowiązku ich składania. Jak zasadnie wskazał WSA w Poznaniu w wyroku z 14 lipca 2021 r. sygn. akt III SA/Po 940/20, a który to pogląd tut. Sąd podziela, w art. 47 ustawy z dnia 13 października 1998r. o systemie ubezpieczeń społecznych (t.j. Dz. U. z 2020 r., poz. 266, z późn. zm.), dalej jako: u.s.u.s., uregulowana jest kwestia terminów i sposób realizacji obowiązków przez płatnika składek. W istocie nie ma możliwości zwolnienia od obowiązku opłacenia składek, bez ustalenia podstawy wymiaru składek na ubezpieczenia społeczne. W u.s.u.s. jest uregulowana kwestia zwolnienia z obowiązku składania deklaracji rozliczeniowej lub imiennych raportów miesięcznych za kolejny miesiąc. Rozstrzygnięcie kwestii deklaracji rozliczeniowej jest związane ze stosowaniem prawa materialnego. Bez ustalenia podstawy wymiaru składek na ubezpieczenie społeczne za dany okres, nie jest możliwe zwolnienie z płacenia składek. W powyższym stanie prawnym została wydana zaskarżona decyzja Zakładu Ubezpieczeń Społecznych utrzymująca w mocy poprzedzającą ją decyzję odmawiającą prawa do zwolnienia z opłacenia należności z tytułu składek należnych za maj 2020 r. W tym względzie należy podkreślić, że do postępowania zakończonego zaskarżoną decyzją, z mocy art. 123 u.s.u.s. oraz art. 180 ustawy z dnia 14 czerwca 1960 r. – Kodeks postępowania administracyjnego (Dz. U. z 2020 r., poz. 256 ze zm.), dalej jako k.p.a., miały zastosowanie przepisy Kodeksu postępowania administracyjnego, w tym zasady ogólne. Stanowią one między innymi, że organy administracji publicznej obowiązane są: stać na straży praworządności (art. 7 k.p.a.), prowadzić postępowanie w sposób budzący zaufanie do władzy publicznej (art. 8 § 1 k.p.a.), wypełniać wobec stron obowiązki informacyjne (art. 9 k.p.a.), zapewnić stronom udział w postępowaniu (art. 10 § 1 k.p.a.), a także działać wnikliwie i szybko (art. 12 § 1 k.p.a.). W ocenie tut. Sądu w niniejszej sprawie doszło do naruszenia art. 9 k.p.a., którym to ustawodawca nałożył na organy administracji publicznej obowiązek należytego i wyczerpującego informowania stron o okolicznościach faktycznych i prawnych, które mogą mieć wpływ na ustalenie ich praw i obowiązków będących przedmiotem postępowania administracyjnego; także czuwania nad tym, aby strony i inne osoby uczestniczące w postępowaniu nie poniosły szkody z powodu nieznajomości prawa, a to poprzez udzielanie im niezbędnych wyjaśnień i wskazówek (wyrok WSA w Olsztynie z 24 marca 2021 r., sygn. akt I SA/Ol 805/20). W orzecznictwie sądów administracyjnych podnosi się, że realizacja obowiązków wynikających z art. 9 k.p.a. polega między innymi na powinności organu administracji poinformowania strony w sposób szczegółowy o tym, od jakich okoliczności zależy rozstrzygnięcie sprawy i jakie dowody powinny być przedstawione przez stronę, aby zostało wydane rozstrzygnięcie o treści żądanej przez stronę (por. wyrok NSA z 6 września 2001 r., sygn. akt V SA 44/01). Ponadto obowiązek udzielania stronie informacji powinien być rozumiany w jak najszerszy sposób, jego naruszenie zaś należy traktować jako wystarczającą przesłankę do uchylenia decyzji (por. wyrok NSA z 25 czerwca 1997 r., sygn. akt SA/Lu 2087/95). Przenosząc powyższe rozważania na grunt stanu faktycznego rozpoznawanej sprawy wskazać należy, że w następstwie złożenia wniosku z [...] kwietnia 2020 r. doszło do wszczęcia postępowania administracyjnego, w którym, kierując się zasadą informowania stron wyrażoną w art. 9 k.p.a., organ powinien był czuwać nad tym, aby na skutek nieznajomości prawa strona nie poniosła szkody. W tym celu, jak tego wymaga art. 9 k.p.a., organ powinien był – w rozsądnym terminie – udzielić Skarżącej należytego i wyczerpującego wyjaśnienia m. in. o okolicznościach prawnych, które mogły mieć wpływ na ustalenie praw i obowiązków, a więc konkretnie wskazać jakich dokumentów brakuje, aby wniosek mógł zostać pozytywnie rozpatrzony (wyrok WSA w Olsztynie z 24 marca 2021 r., sygn. akt I SA/Ol 805/20). W rozpoznawanej sprawie organ nie udzielił stronie przed dniem 30 czerwca 2020 r. wyjaśnień, że warunkiem pozytywnego załatwienia wniosku jest złożenie brakującego dokumentu rozliczeniowego (deklaracji) i wydał decyzję odmowną. Zwrócić również należy uwagę, że Skarżąca występowała bez profesjonalnego pełnomocnika. Natomiast norma postępowania zawarta w art. 9 k.p.a. zobowiązuje organ do udzielania stronie niezbędnych wyjaśnień i wskazówek z urzędu, a nie tylko na wniosek, zaś to wszystko w celu ochrony strony przed negatywnymi konsekwencjami braku wiedzy co do obowiązującego prawa. Tym samym doszło do naruszenia art. 9 k.p.a. Wbrew bowiem nakazowi wynikającemu z przywołanego art. 9 k.p.a., organ nie poinformował strony nie tylko należycie i wyczerpująco o okolicznościach faktycznych i prawnych, ale w ogóle nie podjął jakichkolwiek kroków w celu udzielenia takiej informacji stronie, nie wezwał jej do złożenia wymaganych dokumentów, które miały wpływ na ustalenie jej praw i obowiązków będących przedmiotem postępowania, i nie czuwał tym samym, aby strona nie poniosła szkody na skutek swojej nieświadomości prawnej. W aktach sprawy brak jest dowodów, które mogłyby choć pośrednio świadczyć o tym, że organ podjął starania by w porę poinformować Skarżącą, że bez złożenia brakującej deklaracji jej wniosek nie będzie pozytywnie rozpatrzony. Brak ten, który w toku postępowania w porę nie został stronie zasygnalizowany przez organ, ostatecznie spowodował negatywne rozpatrzenie jej wniosku. Jest to o tyle istotne, że gdyby nastąpiło to jeszcze przed [...] czerwca 2020 r., wówczas Skarżąca miałaby szansę dotrzymać terminu i złożyć wymagany dokument. Organ powinien był o to zadbać i zweryfikować, czy wniosek jest kompletny oraz czy zostały spełnione wszystkie wymogi formalne. Zwłaszcza, że zgodnie z powołanym wyżej przepisem art. 12 § 1 k.p.a., organ był zobligowany działać w sprawie wnikliwie i szybko, posługując się możliwie najprostszymi środkami prowadzącymi do jej załatwienia. Na skutek takiego działania organu doszło do naruszenia obowiązku wynikającego z art. 79a § 1 k.p.a., na podstawie którego w postępowaniu wszczętym na żądanie strony, informując o możliwości wypowiedzenia się co do zebranych dowodów i materiałów oraz zgłoszonych żądań, organ administracji publicznej jest obowiązany do wskazania przesłanek zależnych od strony, które nie zostały na dzień wysłania dokumentacji spełnione lub wykazane, co może skutkować wydaniem decyzji niezgodnej z żądaniem strony. Przepis ten stanowi konkretyzację i uzupełnienie obowiązków wynikających z art. 10 § 1 k.p.a., a jego celem jest zapobieganie sytuacjom, w których strona dysponuje dodatkowymi dowodami na okoliczności istotne dla wykazania zasadności jej żądania albo może je łatwo uzyskać, a z powodu braku odpowiedniej wiedzy o potrzebnych dowodach bądź o sposobie oceny wcześniej przedstawionych dowodów – nie korzysta z takiej możliwości. Chodzi przy tym o to, aby strona nie została zaskoczona negatywnym rozstrzygnięciem sprawy oraz zmuszona do zaskarżenia decyzji i przedstawiania tych dodatkowych dowodów dopiero na etapie zaskarżania rozstrzygnięć (por. wyroki WSA w Szczecinie: z 23 maja 2019 r., sygn. akt II SA/Sz 239/19, z 11 lutego 2021 r., sygn. akt I SA/Sz 864/20). Oczywiście tut. Sąd dostrzega, że pismem z dnia [...] września 2020 r. organ wyznaczył termin do wypowiedzenia się w sprawie, jednak nie poinformował o braku deklaracji. Skoro jak wskazał organ w tym piśmie, zebrał materiał dowodowy, to nie było przeszkód, aby także podał, że wymagana deklaracja nie została złożona. Organ nawet nie musiał kierować odrębnego pisma, lecz wystarczyło, żeby w ww. piśmie podał tę informację i wskazał skutki niezłożenia deklaracji w terminie. Uznać zatem należy, że wykazane naruszenie art. 9 i art. 79a § 1 k.p.a. mogło mieć istotny wpływ na wynik sprawy. Rozpoznając ponownie sprawę, w związku z naruszeniem wskazanych przepisów, organ weźmie pod uwagę, że niezależnie od dokonanych w tym zakresie ustaleń, nie dające się usunąć wątpliwości w koniecznym dla załatwienia meritum sprawy zakresie, organ rozstrzygnie na korzyść Skarżącej, stosownie do art. 81a k.p.a., mając na uwadze okoliczności towarzyszące złożeniu wniosku (stan epidemii COVID-19), charakter sprawy, a w szczególności dobro i interes strony, to jest pominie brak wpływu dokumentu do ZUS do 30 czerwca 2020 r. jako okoliczność wpływającą na rozstrzygnięcie o zasadności wniosku o zwolnienie z opłacenia składek. Sąd zawraca uwagę na obowiązujący od 16 grudnia 2020 r. art. 15zzzzzn2 ust. 1 i ust. 2 ustawy COVID-19, zgodnie z którymi w przypadku stwierdzenia uchybienia przez stronę w okresie obowiązywania stanu epidemii ogłoszonego z powodu COVID-19 przewidzianych przepisami prawa administracyjnego terminów: 1) od zachowania których jest uzależnione udzielenie ochrony prawnej przed organem administracji publicznej, 2) do dokonania przez stronę czynności kształtujących jej prawa i obowiązki, 3) przedawnienia, 4) których niezachowanie powoduje wygaśnięcie lub zmianę praw rzeczowych oraz roszczeń i wierzytelności, a także popadnięcie w opóźnienie, 5) zawitych, z niezachowaniem których ustawa wiąże ujemne skutki dla strony, 6) do dokonania przez podmioty lub jednostki organizacyjne podlegające wpisowi do właściwego rejestru czynności, które powodują obowiązek zgłoszenia do tego rejestru, a także terminów na wykonanie przez te podmioty obowiązków wynikających z przepisów o ich ustroju - organ administracji publicznej zawiadamia stronę o uchybieniu terminu. W zawiadomieniu, o którym mowa w ust. 1, organ administracji publicznej wyznacza stronie termin 30 dni na złożenie wniosku o przywrócenie terminu. Ww. przepisy wprost uwzględniają sytuację, w której strona uchybiła terminowi do dokonania czynności kształtującej jej prawa i obowiązki. Choć przepis ten wszedł w życie w dniu następującym po dniu ogłoszenia, to obejmuje zdarzenia, które miały miejsce: "w okresie obowiązywania stanu epidemii ogłoszonego z powodu COVID-19". Stan epidemii został zaś ogłoszony od 20 marca 2020 r. na mocy rozporządzenia Ministra Zdrowia z 20 marca 2020 r. w sprawie ogłoszenia na obszarze Rzeczypospolitej Polskiej stanu epidemii (Dz. U. z 2020 r., poz. 491). Organ nie poinformował Skarżącej o takiej możliwości w zakresie złożenia wniosku o przywrócenie terminu. Potwierdza to tylko słuszność stanowiska o konieczności informowania wnioskodawców przed wydaniem decyzji o niezłożeniu wymaganego dokumentu i skutkach z tym związanych. Powyższe tym bardziej jest uzasadnione w świetle wyjaśnień Skarżącej, która podała, że do momentu otrzymania decyzji odmawiającej prawa do zwolnienia z opłacania należności za maj 2020 r. nie miała wiedzy, że nie nastąpiło przekazanie w terminie do 30 czerwca 2020 r. deklaracji rozliczeniowych za maj 2020 r.; podczas procesu wysyłki na program PŁATNIK-platforma ZUS, nastąpiły trudne do ustalenia błędy wysyłki; program PŁATNIK nie mógł skutecznie połączyć się z platformą ZUS, by uzyskać status weryfikacji w ZUS. Kwestia ta także nie została wyjaśniona i opisana w uzasadnieniu decyzji. Zdaniem tut. Sądu, uchybienia w toku postępowania ze strony organu nie mogą negatywnie wpływać na prawa strony, nawet jeżeli ona nie złożyła od razu deklaracji w terminie i nie wykazała dowodowo okoliczności związanych z wystąpieniem ww. błędu przy wysyłce. Sąd ma na uwadze dobro Skarżącej w postaci prawa do zwolnienia z opłacenia składek w tym trudnym okresie stanu pandemii. Dlatego przestrzeganie przez organ wskazanych przepisów k.p.a. przez organ musi być dokonywane skrupulatnie, aby umożliwić zainteresowanym spełnienie warunków zwolnienia, nawet jeżeli oni nie dopełnili od razu obowiązku w zakresie złożenia deklaracji. Brak informacji ze strony organu nie może przyczyniać się do negatywnych skutków dla strony. Wobec powyższego, Sąd działając na podstawie art. 145 § 1 pkt 1 lit. c) p.p.s.a., orzekł jak w sentencji wyroku.