I SA/Bd 452/18

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Bydgoszczy w składzie następującym: Przewodniczący Sędzia NSA Zdzisław Pietrasik Sędziowie Sędzia WSA Leszek Kleczkowski (spr.) Sędzia WSA Jarosław Szulc Protokolant Starszy asystent sędziego Joanna Jaworska po rozpoznaniu na rozprawie w dniu 11 września 2018r. sprawy ze skargi K. S. na postanowienie Samorządowego Kolegium Odwoławczego w B. z dnia [...] r. nr S[...] w przedmiocie zaliczenia wpłaty na poczet zaległości z tytułu dotacji wykorzystanej niezgodnie z przeznaczeniem 1. Uchyla zaskarżone postanowienie 2. Zasądza od Samorządowego Kolegium Odwoławczego w B. na rzecz K. S. kwotę [...] ([...]) zł tytułem zwrotu kosztów postępowania Prezydent Miasta B. postanowieniem z dnia [...] kwietnia 2015 r. orzekł zaliczyć wpłatę z dnia [...] stycznia 2015 r. w wysokości 3.870 zł dokonaną przez K. S., prowadzącego Kujawsko - P. Szkoły "N. ", na poczet dotacji podlegającej zwrotowi wraz z odsetkami z tytułu wykorzystania niezgodnie z przeznaczeniem, ustalonej na podstawie sporządzonej przez Urząd Kontroli Skarbowej w B. "Analizy zebranego materiału dowodowego" w sposób następujący: na poczet należności głównej z tytułu zawyżenia wydatków dotyczących najmu sal w Zespole Szkół Mechanicznych nr [...] w B. - 2.566,32 zł, natomiast na poczet odsetek – 1.303,87 zł. Uzasadniając rozstrzygnięcie Prezydent wskazał, że w ww. "Analizie" sporządzonej w ramach kontroli przeprowadzonej przez Dyrektora Urzędu Kontroli Skarbowej w B. stwierdzono, że doszło do wykorzystania dotacji niezgodnie z przeznaczeniem, poprzez zawyżenie w rozliczeniu dotacji wydatków na wynajem sal dydaktycznych w Zespole Szkół Mechanicznych nr [...] w B. przez skarżącego na łączną kwotę 10.517,93 zł, w tym w zakresie Liceum [...] w kwocie 3.870,19 zł. Organ powołał art. 252 ust. 1 pkt 1 ustawy z dnia 27 sierpnia 1999r. o finansach publicznych, zgodnie z którym dotacje powinny zostać zwrócone wraz z należnymi odsetkami (liczonymi od dnia przekazania z budżetu jednostki samorządu terytorialnego dotacji) w ciągu 15 dni od dnia stwierdzenia okoliczności wykorzystania dotacji niezgodnie z przeznaczeniem. Zdaniem Prezydenta w sprawie znajdują również zastosowanie przepisy art. 55 § 2, art. 62 § 1 Ordynacji podatkowej oraz przepisy rozporządzenia Ministra Finansów z dnia 22 sierpnia 2005r. w sprawie naliczania odsetek za zwłokę oraz opłaty prolongacyjnej, a także zakresu informacji. które muszą być zawarte w rachunkach. Po rozpatrzeniu wniesionego zażalenia, Samorządowe Kolegium Odwoławcze postanowieniem z dnia [...] czerwca 2015r. uchyliło postanowienie organu pierwszej instancji w całości. W ocenie Kolegium, Prezydent winien był rozstrzygnąć w pierwszej kolejności kwestię zwrotu dotacji, powołać podstawę prawną podjętego rozstrzygnięcia (co będzie miało zasadnicze znaczenie w kwestii naliczania odsetek) oraz rozstrzygnąć również w tej decyzji o odsetkach. SKO podało, że postępowanie, którego przedmiotem są niepodatkowe należności budżetowe jest dwuinstancyjne, od decyzji wydanej w pierwszej instancji przysługuje odwołanie. Kolegium stwierdziło, że zwrot kwot dotacji następuje w drodze decyzji, a przesłanką wydania takiej decyzji jest stwierdzenie, że dotacja została wykorzystana niezgodnie z przeznaczeniem lub została pobrana nienależnie lub w nadmiernej wysokości. Zdaniem organu II instancji w przedmiotowej sprawie zabrakło decyzji określającej skarżącemu obowiązek zwrotu do budżetu dotacji udzielonej z budżetu jednostki samorządu terytorialnego wykorzystanej niezgodnie z przeznaczeniem wraz z odsetkami. Dlatego też Kolegium uznało za błędne działanie Prezydenta M., który przed wydaniem decyzji o zwrocie dotacji do budżetu jednostki samorządu terytorialnego, podjął postanowienie w przedmiocie zarachowania wpłaty na poczet zaległości z tytułu dotacji wykorzystanej niezgodnie z przeznaczeniem. Zdaniem Kolegium, orzekanie o zarachowaniu kwoty wpłaconej w dniu [...] stycznia 2015r. jest przedwczesne. W konsekwencji, mając na uwadze zaistniałe w sprawie okoliczności oraz brak podstawy prawnej wydanego rozstrzygnięcia, Kolegium uchyliło zaskarżone postanowienie w całości. W skardze do sądu administracyjnego strona wniosła o uchylenie zaskarżonego postanowienia, zarzucając naruszenie: - art. 107 § 3, w związku z art. 126 i art. 140 k.p.a., poprzez brak ustosunkowania się przez organ i niezajęcie w uzasadnieniu stanowiska, co do szeregu zarzutów postawionych przez skarżącego, podczas gdy organ odwoławczy ma bezwzględny obowiązek odniesienia się do każdego zarzutu przedstawionego w środku odwoławczym; - art. 124 § 2, art. 107 § 3 w związku z art. 126 k.p.a., poprzez brak wyjaśnienia podstawy faktycznej i prawnej postanowienia, w zakresie stwierdzenia, że decyzja określająca obowiązek zwrotu do budżetu dotacji udzielonej z budżetu jednostki samorządu terytorialnego musi poprzedzać wydanie postanowienia w przedmiocie zarachowania wpłaconej kwoty dotacji; - art. 77 § 1, w związku z art. 140 i art. 144 k.p.a., poprzez brak należytego i wyczerpującego zebrania i rozpatrzenia materiału dowodowego, tj. wydanie postanowienia w oparciu o pismo Dyrektora Wydziału Edukacji i Sportu Urzędu M. B. oraz trzech postanowień Prezydenta M. B. z dnia [...] kwietnia 2015r.; - art. 55 § 1 i 2 Ordynacji podatkowej (dalej: "O.p.") i art. 252 ust. 1 ustawy o finansach publicznych (dalej: "u.f.p."), poprzez ich błędną wykładnię, polegającą na przyjęciu nieuprawnionego założenia, że brak wydania decyzji w przedmiocie obowiązku zwrotu dotacji uniemożliwia dokonanie przez beneficjenta takiego zwrotu oraz uniemożliwia wydanie postanowienia w przedmiocie zarachowania dokonanych wpłat, podczas gdy decyzja w przedmiocie obowiązku zwrotu dotacji ma charakter deklaratoryjny, więc dopuszczalne jest zarachowanie - w drodze postanowienia - wpłaty beneficjenta, dokonanej mimo niewydania decyzji w przedmiocie zwrotu dotacji. W odpowiedzi na skargę organ wniósł o jej oddalenie, podtrzymując argumentację zawartą w uzasadnieniu zaskarżonej decyzji. Wyrokiem z dnia [...] listopada 2015r., sygn. akt I SA/Bd 768/15 Wojewódzki Sąd Administracyjny w Bydgoszczy oddalił skargę K. S., za prawidłowe uznając zawarte w skarżonym rozstrzygnięciu SKO w B. stanowisko, zgodnie z którym zarachowanie przez organ I instancji dokonanej przez skarżącego wpłaty nastąpiło przedwcześnie, tj. przed wydaniem decyzji o zwrocie wykorzystanej niezgodnie z przeznaczeniem dotacji wraz z odsetkami. Wskutek wniesionej przez K. S. skargi kasacyjnej, ww. wyrok został uchylony przez Naczelny Sąd Administracyjny wyrokiem z dnia [...] marca 2018r., sygn. akt II GSK 1407/16, a sprawa przekazana do ponownego rozpoznania Sądowi I instancji. Wojewódzki Sąd Administracyjny zważył, co następuje. Sąd administracyjny bada zgodność zaskarżonego postanowienia organu odwoławczego z punktu widzenia jej legalności, tj. zgodności tej decyzji z przepisami powszechnie obowiązującego prawa. Z brzmienia art. 145 § 1 pkt 1 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. z 2017r., poz. 1369 ze zm., dalej: "p.p.s.a.") wynika, że zaskarżone postanowienie powinno ulec uchyleniu wtedy, gdy Sąd stwierdzi naruszenie prawa materialnego, które miało wpływ na wynik sprawy, naruszenie prawa dające podstawę do wznowienia postępowania lub inne naruszenie przepisów postępowania, jeśli mogło mieć ono istotny wpływ na wynik sprawy. Oceniając zaskarżone postanowienie z punktu widzenia jego zgodności z prawem stwierdzić należy, że narusza ono prawo. Podkreślenia wymaga, że sprawa ta była przedmiotem rozstrzygnięcia przez NSA w wyroku z dnia [...] marca 2018 r., II GSK 1407/16, który uchylił wyrok tut. Sądu i przekazał sprawę do ponownego rozpatrzenia. Należy zauważyć, że na podstawie art. 190 p.p.s.a. sąd, któremu sprawa została przekazana, związany jest wykładnią prawa dokonaną w tej sprawie przez Naczelny Sąd Administracyjny. W tej sytuacji przy ponownym rozpoznaniu sprawy przez Wojewódzki Sąd Administracyjny, "granice sprawy", o których mowa w art. 134 § 1 i art. 135 p.p.s.a. podlegają zawężeniu do granic, w jakich rozpoznał skargę kasacyjną Naczelny Sąd Administracyjny i wydał orzeczenie na podstawie art. 185 § 1 p.p.s.a. (por. wyrok NSA z dnia 27 kwietnia 2011 r., II FSK 2084/09). Ratio legis tego unormowania sprowadza się do przyspieszenia postępowania sądowoadministracyjnego, poprzez uznanie, że pomimo uchylenia orzeczenia i przekazania sprawy do ponownego rozpoznania, pewne kwestie sporne zostały już ostatecznie przesądzone (por. wyrok NSA z dnia 8 kwietnia 2016 r., II FSK 905/14). Z akt sprawy wynika, że w ramach kontroli przeprowadzonej przez Dyrektora Urzędu Kontroli Skarbowej w B. stwierdzono, że skarżący wykorzystał dotację oświatową niezgodnie z przeznaczeniem, poprzez zawyżenie w rozliczeniu dotacji wydatków na wynajem sal dydaktycznych w Zespole Szkół Mechanicznych nr [...] w B. na łączną kwotę 10.517,93 zł, w tym w odniesieniu do Liceum [...] w kwocie 3.870,19 zł. W dniu [...] stycznia 2015 r. K. S. przelał na rachunek organu – Prezydenta M. B. kwotę 10.517,93 zł, wskazując, iż jest to "należność główna". Wpłata 3.870,19 zł z tytułu dotacji oświatowej wykorzystanej niezgodnie z przeznaczeniem w odniesieniu do Liceum [...] nie pokryła jednak w całości zaległości, gdyż postanowieniem z dnia [...] kwietnia 2015 r. Prezydent M. B. zaliczył na poczet należności głównej kwotę 2.566,32 zł, a na poczet odsetek zaliczył – 1.303,87 zł. Organ stwierdził, że w sprawie mają zastosowanie: art. 60, art. 67 i art. 252 ust. 1 pkt 1 u.f.p. oraz art. 55 § 2 i art. 62 § 1 O.p., a ponadto przepisy rozporządzenia Ministra Finansów z dnia 22 sierpnia 2005 r. w sprawie naliczania odsetek za zwłokę oraz opłaty prolongacyjnej, a także zakresu informacji, które muszą być zawarte w rachunkach. Po rozpatrzeniu wniesionego zażalenia, Samorządowe Kolegium Odwoławcze uchyliło zaskarżone postanowienie. SKO stwierdziło, że orzekanie o zarachowaniu wpłaconej przez skarżącego kwoty na poczet dotacji wykorzystanej niezgodnie z przeznaczeniem było przedwczesne, ponieważ w pierwszej kolejności Prezydent M. B. powinien rozstrzygnąć w formie decyzji kwestię zwrotu dotacji. Z tym rozstrzygnięciem nie zgodził się skarżący i wniósł skargę do tut. Sądu. Jak to zauważył NSA we wskazanym wyroku, kontrolowana sprawa dotyczy zaliczenia wpłaty na poczet podlegającej zwrotowi dotacji. Zatem pod tym wyłącznie kątem winno być ocenione zaskarżone postanowienie, przy czym ocena z oczywistych powodów musi nawiązywać do uchylonego postanowienia Prezydenta M. B.. Zważyć należy, że SKO stwierdziło, iż postanowienie Prezydenta wydane zostało w wyniku dokonanej przez K. S. wpłaty tytułem zwrotu udzielonej na określony cel dotacji. Ta zasadnicza, ze względu m.in. na zarzuty podnoszone przez skarżącego w zażaleniu, okoliczność nie doczekała się powiązania jej z przepisami, które zastosował organ pierwszej instancji. Tym samym ocena legalności postanowienia o zaliczeniu wpłaty na podstawie art. 252 ust. 1 pkt 1 u.f.p. i art. 55 § 2 O.p. w związku z art. 67 u.f.p., a więc prawidłowości zastosowania tych przepisów w stanie faktycznym sprawy, w istocie nie została przeprowadzona. Organ drugiej instancji w ogóle nie rozważył dopuszczalność zarachowania powyższej wpłaty na podstawie wskazanych wyżej przepisów. W rezultacie uzasadnienie zaskarżonego postanowienia obciążone jest wadą nieprzeprowadzenia wywodu prawnego dotyczącego istoty sprawy. Niewyjaśnienia podstawy prawnej rozstrzygnięcia nie może zastąpić zawarte w zaskarżonym postanowieniu stwierdzenie co do konieczności wydania decyzji stwierdzającej wykorzystanie dotacji niezgodnie z przeznaczeniem lub w nadmiernej wysokości i określającej kwotę do zwrotu wraz z odsetkami. SKO nie wniknęło w szczególny stan faktyczny sprawy, nie przyłożyło dostatecznej wagi do zarzutów i wątpliwości skarżącego i nie skonfrontowało zaskarżonego rozstrzygnięcia z treścią zawartych w zażaleniu zarzutów, ograniczając się do stwierdzenia braku wydania decyzji określającej skarżącemu obowiązek zwrotu dotacji udzielonej z budżetu jednostki samorządu terytorialnego wykorzystanej niezgodnie z przeznaczeniem. Organ odwoławczy winien był ocenić zgodność z prawem zaskarżonego postanowienia z perspektywy całokształtu okoliczności stwierdzonych w sprawie i zarzutów podniesionych w zażaleniu. Niezbędne jest w również wyjaśnienie, jak należy rozumieć art. 252 ust. 1 u.f.p. i pojęcie dnia stwierdzenia okoliczności, o których mowa w pkt. 1 i 2 i powiązanie ich z faktem uiszczonej dobrowolnie, a więc bez decyzji nakazującej zwrot, należności. Podkreślić należy, że zgodnie z art. 107 § 3 w zw. z art. 126 k.p.a. postanowienie powinno zawierać uzasadnienie prawne i faktyczne. Uzasadnienie faktyczne postanowienia zawiera w szczególności wskazanie faktów, które organ uznał za udowodnione, dowodów, na których się oparł oraz przyczyn, z powodu których innym dowodom odmówił wiarygodności i mocy dowodowej, zaś uzasadnienie prawne - wyjaśnienie podstawy prawnej decyzji, z przytoczeniem przepisów prawa. Motywy postanowienia winny odzwierciedlać rację decyzyjną i wyjaśnić tok rozumowania prowadzącego do zastosowania konkretnych przepisów prawa. Szczególne znaczenie ma wskazanie podstawy prawnej rozstrzygnięcia oraz jej wyjaśnienie. Oznacza to konieczność dokonania wykładni przepisów stanowiących podstawę prawną rozstrzygnięcia zawartego w postanowieniu, wraz z argumentami przemawiającymi za jej przyjęciem. Motywy rozstrzygnięcia powinny być tak ujęte, aby strona mogła zrozumieć i w miarę możliwości zaakceptować zasadność przesłanek, którymi kierował się organ przy załatwianiu sprawy. Innymi słowy postanowienie, które otrzymuje strona powinno w uzasadnieniu wskazywać jakie przepisy i dlaczego zadecydowały o takim, a nie innym określeniu jej praw lub obowiązków, które wyrażono w rozstrzygnięciu. Tylko postanowienie spełniające te kryteria może w pełni realizować zasady ogólne postępowania administracyjnego, wyrażające się w prowadzeniu postępowania w sposób budzący zaufanie do organów administracji (art. 8 k.p.a.), oraz przekonywaniu polegającym na wyjaśnieniu stronie zasadności przesłanek, którymi kierowano się przy załatwianiu sprawy (art. 11 k.p.a.). Zdaniem Sądu uzasadnienie zaskarżonego postanowienia powyższych wymagań nie spełnia, bowiem organ drugiej instancji wydając rozstrzygnięcie w ogóle nie dokonał wywodu prawnego dotyczącego istoty sprawy, tj. kwestii zarachowania dokonanej przez skarżącego wpłaty na poczet dotacji podlegającej zwrotowi, która to kwestia była przedmiotem rozstrzygnięcie przez organ pierwszej instancji, jak i zarzutów podniesionych w zażaleniu. Zaskarżone postanowienie narusza zatem art. 8 k.p.a., art. 11 k.p.a. i art. 107 § 3 k.p.a. Sąd nie przesądza wyniku sprawy, uznaje natomiast konieczność zaprezentowania przez organ odwoławczy pełnego wywodu, osadzonego w okolicznościach stanu faktycznego sprawy, opartego na wszystkich mających zastosowanie w sprawie przepisach prawnych, wraz z odniesieniem się do wszystkich zarzutów strony podniesionych w zażaleniu. Mając na uwadze powyższe, na podstawie art. 145 § 1 pkt 1 lit. c) p.p.s.a., Sąd uchylił zaskarżone postanowienie. O kosztach postanowiono na podstawie art. 200, art. 205 § 2 p.p.s.a. oraz § 14 ust. 2 pkt 1 lit. c) rozporządzenia Ministra Sprawiedliwości z dnia 28 września 2002 r. w sprawie opłat za czynności radców prawnych oraz ponoszenia przez Skarb Państwa kosztów pomocy prawnej udzielonej przez radcę prawnego ustanowionego z urzędu (t.j. Dz. U. z 2013 r., poz. 490 ze zm.) w zw. z § 21 rozporządzenia Ministra Sprawiedliwości z dnia 22 października 2015 r. w sprawie opłat za czynności radców prawnych (Dz. U. z 2015 r., poz. 1804 ze zm.).