I SA/Bd 453/23

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Bydgoszczy w składzie następującym: Przewodniczący Sędzia WSA Jarosław Szulc (spr.) Sędziowie Sędzia WSA Leszek Kleczkowski Asesor WSA Joanna Ziołek po rozpoznaniu na posiedzeniu niejawnym w trybie uproszczonym w dniu 10 października 2023 r. sprawy ze skargi M.-T. Sp. z o.o. w T. na postanowienie Zakładu Ubezpieczeń Społecznych z dnia 21 lipca 2023 r., Nr 560000.71.1.2023.RED-ZARZUT-ROZ-L.M. w przedmiocie zarzutów w postępowaniu egzekucyjnym 1. uchyla zaskarżone postanowienie, 2. zasądza od Zakładu Ubezpieczeń Społecznych na rzecz M.-T. Sp. z o.o. w T. kwotę 480 zł (czterysta osiemdziesiąt złotych) tytułem zwrotu kosztów postępowania. Dyrektor Oddziału Zakładu Ubezpieczeń Społecznych w T. wszczął wobec M.-T. Sp. z o.o. postępowanie egzekucyjne na podstawie tytułów wykonawczych o numerach od [...], obejmujących należności z tytułu składek na ubezpieczenia społeczne, na ubezpieczenie zdrowotne za okres 9/[...] oraz na Fundusz Pracy i Fundusz Solidarnościowy oraz Fundusz Gwarantowanych Świadczeń Pracowniczych za okres od 8/2022 do 10/2022. Pismem z [...] lutego 2023 r. Spółka podniosła zarzut nieistnienia roszczenia wynikającego z wymienionych tytułów wykonawczych, w tym w odniesieniu do kwietnia i sierpnia 2022r., ponieważ należności składkowe za te miesiące zostały uregulowane przed doręczeniem spółce upomnień. Ponadto w przypadku tytułów wykonawczych o nr od [...] wskazano na określenie obowiązku niezgodnie z poszczególnymi deklaracjami ZUS DRA. Podniesiono również brak wymagalności składek, z uwagi na nierozpoznanie wniosków o rozłożenie na raty tych należności. Wskazano także, na brak należytego rozliczenia przez ZUS dokonanych przez spółkę wpłat tytułem spłaty układów ratalnych oraz należności składkowych, począwszy od 2020r. do chwili obecnej. Postanowieniem z [...] kwietnia 2023 r. Zakład Ubezpieczeń Społecznych Oddział w T. oddalił wniesione przez Spółkę zarzuty. W złożonym zażaleniu Spółka wniosła o umorzenie postępowania egzekucyjnego dotyczącego tytułów wykonawczych o nr od [...]. Postanowieniem z dnia [...] lipca 2023 r. Zakład Ubezpieczeń Społecznych utrzymał w mocy zaskarżone postanowienie. Odnośnie do zarzutu nieistnienia obowiązku objętego tytułami wykonawczymi o numerach [...] z [...] lutego 2023 r. w części należności za kwiecień oraz sierpień 2022 r. organ podał, że Spółka uregulowała wyłącznie należności z tytułu składek na Fundusz Pracy i Fundusz Gwarantowanych Świadczeń Pracowniczych. Z kolei w przypadku należności z tytułu składek na ubezpieczenia społeczne oraz ubezpieczenie zdrowotne za wskazany okres, Spółka nie dopełniła obowiązku, o którym mowa w art. 46 ust. 1 u.s.u.s., z którego wynika, że płatnik składek, jest obowiązany według zasad wynikających z przepisów ustawy obliczać, potrącać z dochodów ubezpieczonych, rozliczać oraz opłacać należne składki za każdy miesiąc kalendarzowy. W kwestii podniesionego zarzutu określenia obowiązku w tytułach wykonawczych od [...] niezgodnie z poszczególnymi deklaracjami ZUS DRA Zakład wyjaśnił, że obowiązek wskazany w skierowanych wobec M.-T. Sp. z o.o. upomnieniach o numerach od [...] został określony zgodnie ze złożonymi przez Spółkę deklaracjami ZUS DRA i to na ich podstawie zostały wystawione wobec Spółki M.-T. powyższe tytuły wykonawcze, zawierające informację o wysokości zadłużenia. Zgodnie ze złożonymi deklaracjami ZUS DRA Spółka była zobligowana do uregulowania należności z tytułu składek za kwiecień w łącznej kwocie [...]zł., za sierpień 2022 r. w łącznej kwocie [...]zł. Od [...] stycznia 2018 r. zasady dotyczące rozliczania wpłat na poczet składek zmieniły się. Składki powinny zostać opłacone jednym przelewem na indywidualny numer rachunku składkowego. Każdą wpłatę Zakład dzieli proporcjonalnie na wszystkie rodzaje opłacanych składek, na podstawie ich udziału w ostatniej deklaracji rozliczeniowej. Podzieloną wpłatę rozlicza się w pierwszej kolejności na najstarsze zaległości, zgodnie z zasadami wynikającymi z Rozporządzenia Rady Ministrów z dnia [...] września 2017 r. w sprawie szczegółowych zasad i trybu postępowania w sprawach rozliczania składek, do których poboru jest zobowiązany Zakład Ubezpieczeń Społecznych (Dz. U. z 2017 r. poz. 1831, ze zm.). Powyższe wpłaty zostały rozliczone na najstarsze należności - w przypadku wpłaty z [...] maja 2022 r., były to należności z tytułu składek na ubezpieczenia społeczne za wrzesień 2020 r., w przypadku wpłaty z [...] września 2022r., były to należności z tytułu składek na ubezpieczenie zdrowotne za marzec 2021 r., natomiast w przypadku wpłaty z [...] września 2022 r., były to należności z tytułu składek na ubezpieczenia społeczne oraz na ubezpieczenie zdrowotne za luty 2020 r. Odnośnie zarzutu dotyczącego negatywnego rozpoznania wniosku o rozłożenie należności składkowych na raty, organ podał, że ustalił, iż nie doszło do rozłożenia na raty spłaty należności pieniężnej za okres od 1/2022 do 6/2022 r. oraz od 8/2022 do 10/2022 r., ponieważ Zakład nie wyraził zgody na udzielenie takiej ulgi. Z kolei zawarta umowa w odniesieniu do należności za wrzesień 2021 r. została rozwiązana. O sposobie rozpatrzenia wniesionych przez Spółkę wniosków płatnik był informowany pisemnie. Zdaniem organu, nie ulega wątpliwości, że w przedmiotowej sprawie nie wystąpił brak wymagalności obowiązku z powodu rozłożenia na raty spłaty należności. W chwili skierowania egzekucji, należności nie były objęte jakąkolwiek umową ratalną. W złożonej skardze Spółka zaskarżyła postanowienie w całości zarzucając: 1) bezprawne rozpatrzenie zażalenia w przedmiocie rozpoznania zarzutów przez ten sam organ, który wystawił tytuły wykonawcze, podczas gdy organem uprawnionym do rozpoznania zażalenia w przedmiocie zarzutów jest Prezes ZUS, a z oznaczeń podanych w treści zaskarżonego postanowienia nie sposób ustalić, aby organem wydającym był Prezes ZUS. Nie wskazano: - podstawy prawnej wydania zaskarżonego postanowienia za Prezesa ZUS przez ZUS Oddział w T., a zatem przez organ, którego dotyczyło zażalenie, - aby A. S. - pracownik ZUS Oddział w T. - została upoważniona przez Prezesa ZUS do rozpoznawania za Prezesa ZUS zażaleń w sprawach prowadzonych przez ZUS Oddział w T., a zatem ten sam Oddział ZUS, w którym A. S. jest zatrudniona, - podstawy prawnej, aby A. S. w ogóle mogła zostać upoważniona do rozpoznawania takich spraw za Prezesa ZUS, skoro sprawa dotyczy jednostki, w której jest zatrudniona, 2) naruszenie zasady dwuinstancyjności postępowania administracyjnego wyrażonej w art. 78 Konstytucji RP i w art. 15 k.p.a., 3) z ostrożności zarzucono brak podstaw do utrzymania w mocy zaskarżonego postanowienia o oddaleniu zarzutów, 4) brak przeprowadzenia zawnioskowanych w zażaleniu z dnia [...] kwietnia 2023 r. i w zarzutach z dnia [...] lutego 2023 r. dowodów z dokumentów zawnioskowanych w sprawie 5) brak merytorycznego rozpoznania zgłoszonych zarzutów, m. in. w zakresie formy prawnej negatywnego rozpoznania wniosku o rozłożenie należności składkowych na raty, niewłaściwego przyporządkowania potwierdzeń zapłaty składek ZUS za kwiecień 2022 r. i za sierpień 2022 r., braku podstaw do rozwiązania umów ratalnych, braku rozliczenia wpłaty kwoty [...]zł tytułem odsetek wyliczonych na [...].12.2021 r. z tytułu spłaty układu ratalnego za okres od 01/2020 do 08/2020 (sprawa znak: [...]), braku wskazania konkretnej podstawy prawnej (konkretnej jednostki redakcyjnej konkretnego aktu prawnego) rozstrzygnięcia co do każdego z zarzutów. W związku z postawionymi zarzutami skarżąca wniosła o: 1) stwierdzenie nieważności całości postanowienia z dnia [...] lipca 2023 r. z racji wydania zaskarżonego postanowienia bez podstawy prawnej, ewentualnie z rażącym naruszeniem prawa, ewentualnie o uchylenie zaskarżonego postanowienia z racji naruszenia przepisów art. 83c ust. 1a w zw. z art. 83 ust. 4 u.s.u.s. w zw. z art. 34 § 3 ustawy o postępowaniu egzekucyjnym w administracji, co miało istotny wpływ na wynik sprawy, 2) przeprowadzenie dowodów z racji ich pominięcia przez ZUS pomimo składanych wniosków, w postaci: - dokumentów zgromadzonych w aktach spraw prowadzonych przez Sąd Okręgowy w T. pod sygn. akt [...] (dot. składek za od [...] r.), [...] (dot. składek za [...] r.), [...] (dot. składek za [...] r.), [...] (dot. składek za [...] r.), [...] (dot. składek za [...] r.), [...] (dot. składek za [...].), [...] r. (dot. składek za [...] r.), [...] (dot. składek za [...] r.), [...] (dot. składek za [...] r.) – skarżąca wniosła o zobowiązanie Sądu Okręgowego w T. o przekazanie akt tych spraw Wojewódzkiemu Sądowi Administracyjnemu w Bydgoszczy celem rozpoznania niniejszej skargi; - 4 wyroków Sądu Okręgowego w T.: z dnia [...] czerwca 2023 r., sygn. akt IV U 339/23 wraz z uzasadnieniem, z dnia [...] czerwca 2023 r., sygn. akt [...] wraz z uzasadnieniem, z dnia [...] czerwca 2023 r., sygn. akt [...] wraz z uzasadnieniem i z dnia [...] lipca 2023 r., I. 23, które załączono do skargi, - wniosków o rozłożenie na raty należności składkowych za okresy objęte ww. tytułami wykonawczymi -w aktach ZUS; - odpowiedzi ZUS na wnioski o rozłożenie należności składkowych na raty za okresy objęte ww. tytułami wykonawczymi bez uzasadnienia i bez zachowania właściwej formy prawnej - w aktach ZUS; - układów ratalnych o numerach [...] - w aktach ZUS; - wniosków o rozłożenie na raty należności składkowych złożonych przez spółkę poza okresami wskazanymi w treści ww. tytułów wykonawczych począwszy od 2020 r. - w aktach ZUS; - odpowiedzi ZUS na wnioski o rozłożenie na raty należności składkowych bez uzasadnienia i bez zachowania właściwej formy prawnej poza okresami wskazanymi w treści ww. tytułów wykonawczych począwszy od 2020 r. - w aktach ZUS, - deklaracji ZUS dotyczących składek za okresy wskazane w treści ww. tytułów wykonawczych - w aktach ZUS, w tym deklaracji za kwiecień i sierpień 2022 r.; - pisma Spółki z [...] grudnia 2021 r. - w aktach ZUS; - pisma ZUS z dnia [...] maja 2022 r. - w aktach ZUS; - pisma Spółki z dnia [...] czerwca 2022 r. - w aktach ZUS; - pisma ZUS z dnia [...] czerwca 2022 r. - w aktach ZUS; - ponaglenia Spółki z dnia [...] lipca 2022 r. - w aktach ZUS; - pisma ZUS z [...] lipca 2022 r. - w aktach ZUS, - pisma ZUS z dnia [...] sierpnia 2022 r. (x2) - w aktach ZUS; - pisma spółki z dnia [...] sierpnia 2022 r. - w aktach ZUS; - pisma ZUS z dnia [...] września 2022 r. - w aktach ZUS; - pism spółki: odpowiedzi na pisma ZUS o negatywnym “rozpoznaniu" wniosków o rozłożenie na raty należności składkowych i pism ZUS odpowiadające na te pisma spółki - w aktach ZUS; - potwierdzeń wpłat należności składkowych przez spółkę począwszy od 2020 r. do chwili obecnej, w tym za kwiecień (dnia 14 lipca2022 r.) i sierpień 2022 r. (dnia [...] października 2022 r.), które załączono do zażalenia z dnia [...].04.2023 r. - w aktach ZUS; - upomnień dotyczących ww. tytułów wykonawczych - w aktach ZUS; - pisma spółki z dnia [...] stycznia 2023 r. - w aktach ZUS; - potwierdzenia wysłania elektronicznie korespondencji przez spółkę do ZUS, decyzji ZUS z dnia [...] listopada 2020 r., pisma ZUS z dnia [...] grudnia 2021 r., pisma ZUS z dnia [...] grudnia 2021 r., wniosku o odstąpienie od zabezpieczenia z dnia [...] grudnia 2021 r. - dokumenty dotyczące kwestii odsetek na kwotę [...]zł - w aktach ZUS; - ponaglenia spółki z dnia [...] lipca 2022 r., które nie zostało przekazane do Prezesa ZUS - w aktach ZUS. W uzasadnieniu skargi skarżąca przedstawiła argumentację wspierającą podniesione zarzuty. W odpowiedzi na skargę organ wniósł o jej oddalenie. Wojewódzki Sąd Administracyjny zważył, co następuje: Na wstępie należy zauważyć, że rozpoznanie niniejszej sprawy nastąpiło na posiedzeniu niejawnym, w trybie uproszczonym, na podstawie art. 119 pkt 3 i art. 120 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (tekst jedn. Dz. U. z 2023 r., poz. 1634 ze zm.; dalej: "p.p.s.a."). Na podstawie tego przepisu, sąd może rozpoznać sprawę w trybie uproszczonym, gdy przedmiotem skargi jest postanowienie wydane w postępowaniu administracyjnym, na które służy zażalenie albo kończące postępowanie, a także postanowienie rozstrzygające sprawę co do istoty oraz postanowienie wydane w postępowaniu egzekucyjnym i zabezpieczającym, na które służy zażalenie. W kontrolowanej sprawie zaistniała przesłanka do rozpoznania sprawy w trybie uproszczonym. Przedmiot skargi kwalifikował sprawę do kategorii, o jakich mowa w art. 119 pkt 3 p.p.s.a. Rozpoznanie sprawy w trybie uproszczonym, na podstawie tego przepisu, jest niezależne od woli stron (por. wyrok NSA z dnia 11 czerwca 2019 r., sygn. akt II OSK 1867/17). Natomiast zgodnie z art. 120 p.p.s.a. w trybie uproszczonym sąd rozpoznaje sprawy na posiedzeniu niejawnym w składzie trzech sędziów. Stosownie do art. 3 § 2 pkt 3 p.p.s.a. kontrola działalności administracji publicznej przez sądy administracyjne obejmuje orzekanie w sprawach skarg na postanowienia wydane w postępowaniu egzekucyjnym i zabezpieczającym, na które przysługuje zażalenie. Z p.p.s.a. wynika, że zaskarżone postanowienie podlega uchyleniu wtedy, gdy sąd stwierdzi naruszenie prawa materialnego, które miało wpływ na wynik sprawy, naruszenie prawa dające podstawę do wznowienia postępowania lub inne naruszenie przepisów postępowania, jeśli mogło mieć ono istotny wpływ na wynik sprawy (art. 145 § 1 p.p.s.a.). W razie zaś stwierdzenia, że zaskarżone postanowienie odpowiada prawu, sąd oddala skargę w całości albo w części (art. 151 p.p.s.a.). Z przepisu art. 134 § 1 p.p.s.a. wynika z kolei, że Sąd badając legalność zaskarżonego aktu nie jest związany zarzutami i wnioskami skargi oraz powołaną podstawą prawną. Oceniając zaskarżone postanowienie z punktu widzenia jego zgodności z prawem stwierdzić należy, iż narusza ono prawo w stopniu uzasadniającym jego uchylenie, aczkolwiek z przyczyn innych niż podnoszone w skardze. Przedmiotem kontroli Sądu jest postanowienie organu odwoławczego, utrzymujące w mocy rozstrzygnięcie, w którym oddalono zarzuty w sprawie prowadzenia egzekucji administracyjnej. W postępowaniu egzekucyjnym skarżąca podniosła zarzut nieistnienia obowiązku wskazując, że w odniesieniu do kwietnia i sierpnia 2022r. objęte tytułami wykonawczymi należności składkowe zostały uregulowane. W dalszej kolejności podniosła zarzut określenia w tytułach wykonawczych o nr od TW 4560223000579 do TW 4560223000585 dochodzonego obowiązku niezgodnie z treścią obowiązku wynikającego z deklaracji ZUS DRA. Wskazała na brak wymagalności należności składkowych, z uwagi na nierozpoznanie wniosków o rozłożenie na raty tych należności. Zwróciła także uwagę, na brak należytego rozliczenia przez ZUS dokonanych przez spółkę wpłat tytułem spłaty układów ratalnych oraz należności składkowych, począwszy od 2020r. do chwili obecnej Podstawę prawną kwestionowanego skargą rozstrzygnięcia stanowiły przepisy ustawy z dnia 17 czerwca 1966 r. o postępowaniu egzekucyjnym w administracji (Dz. U. z 2022 r., poz. 479 ze zm. – dalej "u.p.e.a."). Z treści art. 33 § 1 u.p.e.a. wynika, że zobowiązanemu przysługuje prawo wniesienia do wierzyciela, za pośrednictwem organu egzekucyjnego, zarzutu w sprawie egzekucji administracyjnej. Podstawy zarzutu w sprawie egzekucji administracyjnej zostały enumeratywnie wymienione w §2 przytoczonego przepisu. W literaturze przedmiotu zauważa się, że zobowiązany, wnosząc zarzut, kwestionuje możliwość prowadzenia egzekucji. Z tytułu wykonawczego wynika domniemanie istnienia obowiązku oraz spełnienia wszystkich przesłanek dopuszczalności wszczęcia postępowania egzekucyjnego, dlatego zobowiązany, wnosząc zarzut, zamierza wykazać, że: a) obowiązek nie istnieje (art. 33 § 2 pkt 1), b) wprawdzie obowiązek został nałożony na zobowiązanego wskazanego w tytule wykonawczym, ale określenie obowiązku w tytule wykonawczym odbiega od treści nałożonego obowiązku (art. 33 § 2 pkt 2), c) obowiązek został nałożony na inną osobę niż wskazana w tytule wykonawczym jako zobowiązany (art. 33 § 2 pkt 3), d) tytuł wykonawczy został wystawiony przedwcześnie, bo przed doręczeniem zobowiązanemu upomnienia, które było wymagane (art. 33 § 2 pkt 4), e) obowiązek wygasł w całości lub w części, dlatego nie było podstaw do wystawienia tytułu wykonawczego (art. 33 § 2 pkt 5), albo e) obowiązek nie jest wymagalny, dlatego nie było podstaw do wystawienia tytułu wykonawczego (art. 33 § 2 pkt 6) (tak P. M. Przybysz [w:] Postępowanie egzekucyjne w administracji. Komentarz, wyd. IX, W., WKP 2021, art. 33). Po rozpatrzeniu zarzutów wierzyciel wydaje na podstawie art. 34 § 2 u.p.e.a. postanowienie, w którym: 1) oddala zarzut w sprawie egzekucji administracyjnej; 2) uznaje zarzut w sprawie egzekucji administracyjnej: a) w całości, b) w części i w pozostałym zakresie oddala ten zarzut; 3) stwierdza niedopuszczalność zarzutu w sprawie egzekucji administracyjnej, jeżeli: a) zarzut jest albo był przedmiotem rozpatrzenia w odrębnym postępowaniu podatkowym, administracyjnym lub sądowym, b) zobowiązany kwestionuje w całości albo w części wymagalność należności pieniężnej z uwagi na jej wysokość ustaloną lub określoną w orzeczeniu, od którego przysługuje środek zaskarżenia. W zakresie podniesionego w skardze zarzutu, którego uwzględnienie miałoby skutkować stwierdzeniem nieważności zaskarżonego postanowienia, zaznaczenia w pierwszej kolejności wymaga okoliczność, że wierzycielem jest Zakład Ubezpieczeń Społecznych. ZUS zgodnie z art. 66 ust. 1 ustawy z dnia 13 października 1998 r. o systemie ubezpieczeń społecznych (Dz. U. z 2023 r., poz. 1230 ze zm., dalej – "u.s.u.s.") ma status państwowej jednostki organizacyjnej posiadającej osobowość prawną. Artykuł 66 ust. 4 u.s.u.s. wskazuje, że Zakładowi przysługują środki prawne właściwe organom administracji państwowej, w zakresie prowadzonej przez Zakład działalności, określonej w art. 68-71. Przyjęte rozwiązanie oznacza, że Zakład jest uprawniony do działania w sferze prawa cywilnego, jak również dopuszczalne są sytuacje, w których jego działanie odbywa się w formach charakterystycznych dla działań organów administracji publicznej. Działalność administracyjna związana jest przede wszystkim z wydawaniem rozstrzygnięć indywidualnych w formie decyzji administracyjnych, zaświadczeń, a także dokonywaniem szeroko rozumianych czynności egzekucyjnych (zarówno jako wierzyciel, jak i organ egzekucyjny). W powyższym zakresie indywidualne rozstrzygnięcia nie są wydawane przez ZUS jako osobę prawną, lecz organ administracji publicznej w znaczeniu funkcjonalnym (por. J. Wantoch-Rekowski, T. Brzezicki [w:] M. Bartoszewska, J. Lachowski, A. Laskowska-Hulisz, M. Łabanowski, W. Morawski, A. Radzisław, L. Ramlo, J. Wantoch-Rekowski, T. Brzezicki, Ustawa o systemie ubezpieczeń społecznych. Komentarz, Warszawa 2015, art. 66). W postępowaniu administracyjnym organem wyższego stopnia w stosunku do terenowych jednostek organizacyjnych Zakładu jest Prezes Zakładu (art. 66 ust. 5 u.s.u.s.). Z przepisów art. 83c ust. 1a u.s.u.s. stanowiącego przepis szczególny do regulacji przyjętych w ustawie o postępowaniu egzekucyjnym w administracji wynika, że do postanowień, od których przysługuje zażalenie, wydanych przez Zakład jako wierzyciela na podstawie przepisów o postępowaniu egzekucyjnym w administracji, przepis art. 83 ust. 4 stosuje się odpowiednio, z tym że termin do wniesienia zażalenia wynosi 7 dni od dnia doręczenia postanowienia. Zgodnie z art. 83 ust. 4 u.s.u.s. od decyzji przyznającej świadczenie w drodze wyjątku oraz od decyzji odmawiającej przyznania takiego świadczenia, od decyzji w sprawach o umorzenie należności z tytułu składek na ubezpieczenia społeczne, a także od decyzji w sprawie wykreślenia zastawu skarbowego z rejestru, odwołanie, o którym mowa w ust. 2, nie przysługuje. Stronie przysługuje prawo do wniesienia wniosku do Prezesa Zakładu o ponowne rozpatrzenie sprawy, na zasadach dotyczących decyzji wydanej w pierwszej instancji przez ministra. Do wniosku stosuje się odpowiednio przepisy dotyczące odwołań od decyzji, określone w Kodeksie postępowania administracyjnego. Nie jest zatem zasadny podniesiony w skardze zarzut bezprawnego rozpatrzenia zażalenia w przedmiocie rozpoznania zarzutów przez ten sam organ, który wystawił tytuły wykonawcze oraz zarzut naruszenia zasady dwuinstancyjności postępowania administracyjnego. Opierając się na przytoczonych regulacjach stwierdzić trzeba, że rozpatrzenie zarzutów w przedmiotowej sprawie należało w pierwszej instancji do Zakładu Ubezpieczeń Społecznych. Prawidłowo też, zażalenie zostało rozpatrzone przez Prezesa ZUS. Jak stwierdził w postanowieniu z 21 marca 2014 r., sygn. akt II UK 521/13 Sąd Najwyższy (dostępne w: LEX nr 2565445), okoliczność, że "w aktach sprawy nie ma upoważnienia dla pracownika Zakładu pochodzącego od Prezesa Zakładu nie jest równoznaczne z tym, że decyzja została wydania bez takiego upoważnienia. W judykaturze i doktrynie przyjmuje się, że należy oddzielić udzielenie pełnomocnictwa (upoważnienia) od jego pisemnego udokumentowania. W rezultacie przyjmuje się, że dokument pełnomocnictwa i jego wydanie nie mają znaczenia konstytutywnego, gdyż taki charakter posiada samo udzielenie umocowania (por. wyrok Sądu Najwyższego z dnia 28 marca 2008 r., II PK 235/07, OSNP 2009 nr 15-16, poz. 198, postanowienie Sądu Najwyższego z dnia 27 sierpnia 2008 r., II UK 75/08, LEX nr 785529, czy wyrok Sądu Najwyższego z dnia 13 września 2011 r., I UK 78/11, LEX nr 1084699). Z samego zatem braku dołączenia do akt sprawy upoważnienia nie wynika brak umocowania pracownika Zakładu do wydania zaskarżonej w niniejszym postępowaniu decyzji". Identyczne stanowisko przyjął Naczelny Sąd Administracyjny w wyroku z dnia 12 stycznia 2017 r., sygn. akt I OSK 1890/16. Zwrócić uwagę zatem należy na treść § 2 ust. 2 załącznika pt. "STATUT ZAKŁADU UBEZPIECZEŃ SPOŁECZNYCH" do wydanego na podstawie art. 74 ust. 5 u.s.u.s. rozporządzenia Ministra Rodziny i Polityki Społecznej z dnia 4 marca 2021 r. w sprawie nadania statutu Zakładowi Ubezpieczeń Społecznych (Dz. U. z 2021 r., poz. 431), z którego wynika, że Prezes Zakładu może upoważnić: 1) pracowników Zakładu i inne osoby do reprezentowania Zakładu w określonym przez siebie zakresie, z prawem udzielenia dalszych pełnomocnictw; 2) pracowników Zakładu do wydawania decyzji w określonych przez siebie sprawach. Odcisk pieczęci imiennej na zaskarżonym postanowieniu wskazuje, że zostało ono podpisane z upoważnienia Prezesa ZUS przez Zastępcę Dyrektora Oddziału ZUS w T. A. S.. Organ wraz z odpowiedzią na skargę przedstawił upoważnienie nr [...]/WP z dnia [...] marca 2021 r. dla A. S. do wydawania w imieniu Zakładu Ubezpieczeń Społecznych lub Prezesa Zakładu Ubezpieczeń Społecznych postanowień w sprawach, w których Inne występuje jako wierzyciel na podstawie przepisów ustawy o postępowaniu egzekucyjnym w administracji (k. 36 akt sądowych). Załączył również wydane w tożsamym zakresie upoważnienie nr [...]/WP z dnia [...] marca 2021r. dla M. W., która wydała postanowienie w przedmiocie oddalenia zarzutów w pierwszej instancji (k. 37 akt sądowych). Niezasadnie więc skarżąca podnosi z jednej strony, że wskazana osoba nie została upoważniona przez Prezesa ZUS do rozpoznawania zażaleń w sprawach prowadzonych przez ZUS Oddział w T., a z drugiej – że brak podstawy prawnej, aby w ogóle mogła zostać upoważniona do rozpoznawania takich spraw za Prezesa ZUS. Przeczą temu opisane ramy prawne i przedstawione powyżej okoliczności. Pozostałe zarzuty skargi koncentrują się na braku podstaw do oddalenia zgłoszonych w sprawie egzekucji administracyjnej zarzutów. W tej kwestii należy podkreślić, iż w postanowieniu o oddaleniu zarzutów z dnia [...] kwietnia 2023 r. ZUS wskazał, że [...] grudnia 2022 r. Inspektorat ZUS w Brodnicy skierował wobec zobowiązanej spółki upomnienia o numerach od [...] wzywające do uregulowania należności z tytułu składek na ubezpieczenia społeczne, na ubezpieczenie zdrowotne za okres: [...] r., od [...] r. oraz Fundusz Pracy i Fundusz Solidarnościowy oraz Fundusz Gwarantowanych Świadczeń Pracowniczych za okres od [...]. Upomnienia zostały skierowane na aktualny adres siedziby spółki, zgodnie z obowiązującymi przepisami i doręczone [...] grudnia 2022 r. Z powodu braku wpłat, które pokryłyby te należności, Zakład wystawił tytuły wykonawcze o numerach od TW [...] i skierował je do egzekucji administracyjnej. Wymienione tytuły wykonawcze wraz z zawiadomieniami o zajęciu rachunku bankowego zostały doręczone spółce dnia [...] lutego 2023 r., natomiast dłużnik zajętej wierzytelności odebrał je w dniu [...] lutego 2022r. Odnośnie zarzutu nieistnienia obowiązku objętego tytułami wykonawczymi o numerze [...] w części dotyczącej należności za kwiecień oraz sierpień 2022 r. z uwagi na uregulowanie należności ZUS ustalił, że spółka za kwiecień oraz sierpień 2022 r. uregulowała wyłącznie należności z tytułu składek na Fundusz Pracy i Gwarantowanych Świadczeń Pracowniczych, natomiast w stosunku do należności z tytułu składek na ubezpieczania społeczne oraz ubezpieczenie zdrowotne za ww. okres Spółka nie spełniła obowiązku, o którym mowa w art. 46 ust. 1 u.s.u.s., z którego wynika, że płatnik składek, jest obowiązany według zasad wynikających z przepisów ustawy obliczać, potrącać z dochodów ubezpieczonych, rozliczać oraz opłacać należne składki za każdy miesiąc kalendarzowy. Konsekwencją niewykonania powyższego obowiązku było wystawienie przez Zakład upomnień o numerach od [...] wzywających do uregulowania należności z tytułu składek na ubezpieczenia społeczne oraz na ubezpieczenie zdrowotne za okres: od [...], a następnie, po upływie 7 dni od ich doręczenia - wobec nadal nieuregulowanych należności, wystawienie tytułów wykonawczych o numerze [...] i skierowanie ich do egzekucji administracyjnej. W kwestii zarzutu określenia obowiązku w tytułach wykonawczych niezgodnie z poszczególnymi deklaracjami ZUS DRA Zakład podał, że obowiązek wskazany w skierowanych do spółki upomnieniach o numerach od [...] został określony zgodnie z złożonym przez nią deklaracjami i to na podstawie tych upomnień wystawione zostały tytuły wykonawcze o numerach od [...] do [...], zawierające informację o wysokości zadłużenia w dacie ich wystawienia. Podał także, że zgodnie ze złożoną deklaracją ZUS DRA za kwiecień 2022 r. skarżąca była zobligowana do uregulowania należności z tytułu składek w łącznej kwocie [...]zł, a zgodnie ze złożoną deklaracją ZUS DRA za sierpień 2022 r. – w łącznej kwocie [...]zł. W dalszej kolejności, odnosząc się do braku wymagalności należności z uwagi na nierozpoznanie wniosków o rozłożenie na raty ZUS wskazał, że pismem z [...] października 2021 r. spółka złożyła wniosek o rozłożenie na raty należności za wrzesień 2021 r. W dniu [...] grudnia 2021r. zawarto umowę nr [...] o rozłożeniu na raty zaległości z tytułu składek za wrzesień 2021 r., a pismem z [...] sierpnia (brak wskazania roku) znak: [...] Zakład poinformował spółkę o rozwiązaniu od [...] czerwca 2022r. umowy nr [...] o rozłożeniu na raty zaległości z tytułu składek za wrzesień 2021r. Ponadto, odpowiadając na następne wnioski skarżącej o rozłożenie na raty należności przypadających za wskazane w nich miesiące 2022r., ZUS kolejnymi pismami informował o braku zgody na udzielenie wnioskowanych ulg. W tym miejscu zauważyć należy, że wraz z odpowiedzią na skargę organ przesłał m.in. akta sprawy zawarte na kartach od 1 do 60. Pośród ponumerowanych kart akt administracyjnych brak jest wymienionych wyżej upomnień, tytułów wykonawczych i zwrotnych potwierdzeń odbioru tych dokumentów, dokumentów stanowiących podstawę wystawienia tytułów wykonawczych (deklaracje ZUS DRA), a także dokumentów wskazujących, w jaki sposób zostały rozliczone wpłaty zobowiązanej spółki oraz pisma informującego o rozwiązaniu umowy o rozłożenie na raty zaległości z tytułu składek za wrzesień 2021 r. W tym zakresie, jedyną okolicznością rzucającą jakiekolwiek światło na sposób księgowania wpłat na objęte egzekucją należności jest dołączona przez zobowiązaną do zarzutów z dnia [...] lutego 2023 r. kserokopia pisma ZUS z dnia [...] października 2022 r. (k. 14-18 akt adm.), jednak nawet i ten dokument nie wyjaśnia sposobu rozliczenia dokonanej [...] października 2022r. wpłaty w wysokości [...] zł tytułem składki za sierpień 2022r. wraz z odsetkami za zwłokę (k. 31 akt adm.). Jak wynika z art. 54 § 1 i 2 p.p.s.a. organ, którego działanie, bezczynność lub przewlekłe prowadzenie postępowania jest przedmiotem skargi, przekazuje skargę sądowi wraz z kompletnymi i uporządkowanymi aktami sprawy i odpowiedzią na skargę, w postaci papierowej lub elektronicznej, w terminie trzydziestu dni od dnia jej otrzymania. Sąd wyrokuje bowiem na podstawie akt sprawy ( art. 133 § 1 zd. pierwsze p.p.s.a.), co oznacza, że przy ocenie legalności zaskarżonego orzeczenia (decyzji, postanowienia) bierze pod uwagę okoliczności, które z akt tych wynikają i które legły u podstaw jego wydania. Rzetelna i wszechstronna kontrola zaskarżonego aktu przez sąd administracyjny jest możliwa tylko na podstawie kompletnych akt sprawy. Oznacza to, że sąd administracyjny nie może merytorycznie odnieść się do istoty sporu w oparciu wyłącznie o analizę uzasadnienia zaskarżonego aktu i stanowiska stron. Niezbędne jest odniesienie poczynionych ustaleń do kompletnego materiału faktycznego i dowodowego zgromadzonego przez organy administracji obu instancji w aktach sprawy. Zaznaczyć także należy brak związania sądu administracyjnego zarzutami i wnioskami skargi (art. 134 § 1 p.p.s.a.), co obliguje sąd do oceny sprawy niezależnie od argumentacji podniesionej w skardze. Brak kompletnych akt sprawy (pełnego materiału dowodowego będącego podstawą podjętego przez organ administracji rozstrzygnięcia) uniemożliwia więc przeprowadzenie kontroli postanowienia objętego skargą. Skoro bowiem obowiązkiem organu administracji jest przekazanie sądowi kompletnych akt administracyjnych sprawy wraz ze skargą i odpowiedzią na skargę (art. 54 § 2 p.p.s.a.), to nie jest rolą sądu poszukiwanie dokumentów będących podstawą rozstrzygnięcia organu lub też orzekanie w oparciu o materiał dowodowy, który nie został sądowi administracyjnemu przedstawiony. Rozpatrzenie wniesionych zarzutów w sprawie egzekucji administracyjnej wymaga więc, by akta sprawy zawierały stosowne dowody potwierdzające istnienie okoliczności, na jakich organ opiera swe twierdzenia. Powinnością organu jest zatem, aby wszystkie swoje twierdzenia o zdarzeniach prawnych istotnych w danej sprawie wykazać poprzez załączenie do akt sprawy dokumentów obrazujących daną okoliczność. Istotnym naruszeniem tej zasady jest orzekanie na podstawie danych znanych osobiście organowi, ale nie mających oparcia w materiale dowodowym znajdującym się w aktach sprawy. Z zawartego w art. 18 u.p.e.a. odesłania wynika, że jeżeli przepisy niniejszej ustawy nie stanowią inaczej, w postępowaniu egzekucyjnym mają odpowiednie zastosowanie przepisy Kodeksu postępowania administracyjnego. Organ nie dołączając do akt dokumentów, z których wywodzi negatywny skutek prawny dla strony, naruszył więc art. 7, art. 77 § 1 i art. 80 kpa w stopniu mającym istotny wpływ na wynik sprawy. Stosownie bowiem do art. 77 § 1 kpa organ administracji publicznej jest zobowiązany w sposób wyczerpujący zebrać i rozpatrzyć cały materiał dowodowy. Natomiast według art. 80 kpa organ administracji publicznej ocenia na podstawie całokształtu materiału dowodowego, czy dana okoliczność została udowodniona, nadto w toku postępowania organy administracji publicznej stoją na straży praworządności i z urzędu lub na wniosek stron podejmują wszelkie czynności niezbędne do dokładnego wyjaśnienia stanu faktycznego oraz do załatwienia sprawy (art. 7 kpa). W ponownie przeprowadzonym postępowaniu organ zobowiązany będzie do zgromadzenia kompletnych akt administracyjnych, zawierających dane i dokumenty, w oparciu o które dokona prawidłowego ustalenia stanu faktycznego sprawy, w sposób umożliwiający odniesienie się do argumentacji zobowiązanej spółki, a następnie w oparciu o zgromadzone dowody dokona oceny podniesionych zarzutów. Organ wyjaśni również kwestionowany przez skarżącą sposób rozliczenia wpłat, w szczególności wpłaty w wysokości [...] zł tytułem składki za miesiąc sierpień 2022r. wraz z odsetkami za zwłokę, dokonanej w dniu [...] października 2022r. Sąd oddalił wnioski dowodowe zawarte w skardze. Przepis art. 106 § 3 p.p.s.a. stanowi, że sąd może z urzędu lub na wniosek stron przeprowadzić dowody uzupełniające z dokumentów, jeżeli jest to niezbędne do wyjaśnienia istotnych wątpliwości i nie spowoduje nadmiernego przedłużenia postępowania w sprawie. Skarżąca wniosła o przeprowadzenie szeregu dowodów z dokumentów, które w istocie miałyby zmierzać do poczynienia ustaleń faktycznych w sprawie. Tymczasem należy podkreślić, że w postępowaniu sądowoadministracyjnym sąd nie ustala stanu faktycznego sprawy, nie prowadzi postępowania dowodowego, a jedynie kontroluje ustalenia faktyczne dokonane przez właściwe organy. W judykaturze wskazuje się, że celem postępowania dowodowego, o którym mowa w art. 106 § 3 p.p.s.a. jest ocena, czy organy prawidłowo ustaliły ten stan i czy prawidłowo zastosowały przepisy prawa materialnego do poczynionych ustaleń. Zatem postępowanie dowodowe przed sądem administracyjnym nie może zmierzać do rozpatrzenia sprawy administracyjnej, w tym ustalania jej stanu faktycznego (v. wyrok Naczelnego Sądu Administracyjnego z 23 sierpnia 2016 r., II OSK 2747/14, LEX nr 2119358) Mając na względzie powyższe oraz art. 145 § 1 pkt 1 lit. c) p.p.s.a. orzeczono jak w pkt 1 wyroku. O kosztach sądowych orzeczono na podstawie art. 200 i art. 205 § 2 p.p.s.a. oraz § 14 ust. 1 pkt 1 lit. c) rozporządzenia Ministra Sprawiedliwości z dnia [...] października 2015r. w sprawie opłat za czynności radców prawnych (t.j. Dz.U. z 2023r., poz. 1935).