I SA/Bd 474/06

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Bydgoszczy w składzie następującym: Przewodniczący: Sędzia WSA Leszek Kleczkowski Sędziowie: Sędzia WSA Dariusz Dudra Asesor sądowy Urszula Wiśniewska (spr.) Protokolant Asystent sędziego Daniel Łuczon po rozpoznaniu w Wydziale I na rozprawie w dniu 03 października 2006 r. sprawy ze skargi Rafała Adama S. na decyzję Dyrektora [...] Oddziału Regionalnego Agencji Restrukturyzacji i Modernizacji Rolnictwa w T. z dnia [...] 2006 r. nr [...] w przedmiocie przyznania płatności bezpośrednich do gruntów rolnych 1. uchyla zaskarżoną decyzję 2. określa, że zaskarżona decyzja nie może być wykonana w całości W dniu [...] 2006r. Rafał S. złożył do Biura Powiatowego Agencji Restrukturyzacji i Modernizacji Rolnictwa w A. "Wniosek o przyznanie płatności bezpośrednich do gruntów rolnych w przypadku przeniesienia posiadania gospodarstwa rolnego na rzecz innego producenta rolnego". Wniósł o przejęcie płatności bezpośrednich do gruntów rolnych na podstawie złożonego przez - Adama S. "Wniosku o przyznanie płatności bezpośrednich do gruntów rolnych lub o przyznanie płatności z tytułu wsparcia działalności rolniczej na obszarach o niekorzystnych warunkach gospodarowania na rok 2005". Rafał S. wniosek złożył wskazując na fakt przeniesienia na jego rzecz gospodarstwa rolnego na podstawie umowy darowizny zawartej w formie aktu notarialnego w dniu [...] 2006r. Decyzją z dnia [...] 2006r. nr [...] Kierownik Biura Powiatowego Agencji Restrukturyzacji i Modernizacji Rolnictwa w A. odmówił Rafałowi S. przyznania płatności bezpośrednich do gruntów rolnych. Organ wskazał, iż uchybiono 14-dniowemu terminowi do złożenia "Wniosku o przyznanie płatności bezpośrednich do gruntów rolnych w przypadku przeniesienia posiadania gospodarstwa rolnego na rzecz innego producenta rolnego" wynikającemu z art. 4. ust. 1 ustawy z dnia 18 grudnia 2003 r. o płatnościach bezpośrednich do gruntów rolnych (Dz. U. z 2004r. Nr 6, poz. 40 ze zm.). Od decyzji organu I instancji złożono odwołanie. Strona podnosi, iż po przejęciu gospodarstwa rolnego w formie aktu notarialnego, w dniu [...] 2006r. akt ten dostarczono do Agencji. W tym też dniu wypełniono ponownie wniosek o przyznanie renty strukturalnej dla Adama S. oraz otrzymano do wypełnienia wniosek o przyznanie płatności bezpośrednich, wniosek o nadanie numeru idnetyfikacyjnego gospodarstwa rolnego. Nikt w sposób pisemny czy ustny nie poinformował stronę , że obowiązuje termin 14 dniowy na złożenie wniosku. Dopiero w dniu [...] 2006r. już po złożeniu wniosku Rafał S. uzyskał informację, iż wniosek należało złożyć w terminie 14 dni od zawarcia aktu notarialnego. W ocenie odwołującego niedotrzymanie terminu było powodem jego niewiedzy wynikającej z braku jakiejkolwiek informacji od pracowników biura a także braku wzmianki na ten temat w broszurach, pismach, instrukcjach. Dodatkowo podniesiono, iż niesłusznie zostało ustalone w zaskarżonej decyzji, iż strona nie przejęła całości gospodarstwa. Decyzją z dnia [...] 2006r. nr [...] Dyrektor [...] Oddziału Regionalnego Agencji Restrukturyzacji i Modernizacji Rolnictwa w T. utrzymał w mocy zaskarżoną decyzję. Przywołując treść art. 4. ust. 1 ustawy z dnia 18 grudnia 2003 r. o płatnościach bezpośrednich do gruntów rolnych organ odwoławczy wskazał, iż uchybiono 14-dniowemu terminowi - liczonemu od dnia przeniesienia posiadania gospodarstwa rolnego - do złożenia wniosku do Kierownika Biura Powiatowego Agencji o przyznanie płatności. W niniejszej sprawie przeniesienie posiadania na rzecz Rafała S. nastąpiło w dniu [...] 2006r. a złożenie "Wniosku o przyznanie płatności bezpośrednich do gruntów rolnych w przypadku przeniesienia posiadania gospodarstwa rolnego na rzecz innego producenta rolnego" miało miejsce w dniu [...] 2006 r., czyli w 18 dniu po trwałym przekazaniu gospodarstwa. Organ stwierdził, że nie został spełniony jeden z podstawowych warunków decydujących o możliwości przejęcia płatności, czyli dopełnienie ustawowego wymogu złożenia wniosku o przejęcie płatności w ciągu 14 dni. Termin 14-dniowy, o którym mowa w art. 4 ust. 1 ustawy z dnia 18 grudnia 2003r. o płatnościach bezpośrednich do gruntów rolnych (Dz. U. Nr 6, poz. 40 z późn. zm.), jest terminem materialnoprawnym, nieprzywracalnym, do którego nie można zastosować procedury przywrócenia terminu wynikającego z art. 58 Kodeksu postępowania administracyjnego. Na podstawie tych przepisów mogą być przywracane terminy przewidziane przepisami należącymi do prawa procesowego a nie materialnego. W odniesieniu do zarzutów podniesionych przez Rafała S. organ podkreślił, iż według oświadczenia pracownika prowadzącego sprawę informacja o konieczności zachowania 14 dniowego terminu została przekazana. Jako przeciwwagę dla zarzutu związanego z brakiem informacji organ wskazał, na zapis w instrukcji wypełnienia wniosku o przyznanie płatności bezpośrednich do gruntów rolnych w przypadku przeniesienia posiadania gospodarstwa rolnego na rzecz innego producenta rolnego , w której to w pkt 8 widnieje zapis o terminie złożenia wniosku. Dodatkowo wskazano, ze informacja taka jest wywieszona na tablicy ogłoszeń w Biurze Powiatowym. Organ podniósł także, iż obowiązki informacyjne ciążące na organie administracji nie mogą być utożsamiane z obowiązkiem świadczenia pomocy prawnej, udzielania porad, bądź instruowania stron. W kwestii braku potwierdzenia przejęcia posiadania przez Rafała S. działek ewidencyjnych [...] i [...] organ wskazał, iż była to drugorzędna okoliczność. Z uwagi bowiem na uchybienie terminowi do złożenia wniosku nie mógł on być rozpatrywany merytorycznie. Na decyzję organu II instancji strona złożyła skargę do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Bydgoszczy. W uzasadnieniu skarżący zawarł takie same argumenty jak w odwołaniu. Dodatkowo podniósł, że nie otrzymał instrukcji na którą powoływał się organ odwoławczy a także w okresie gdy składał wniosek żadna informacja na tablicy ogłoszeń nie była wywieszona. Skarżący podkreślił również , iż nie oczekiwał od organu pierwszej instancji pomocy prawnej tylko podstawowych informacji przekazanych w terminie i w sposób rzetelny. W odpowiedzi na skargę Dyrektor [...] Oddziału Regionalnego Agencji Restrukturyzacji i Modernizacji Rolnictwa w T. wniósł o oddalenie skargi podtrzymując argumentację zawartą w uzasadnieniu zaskarżonej decyzji. Wojewódzki Sąd Administracyjny zważył, co następuje: Skarga zasługuje na uwzględnienie. Sąd administracyjny bada zgodność zaskarżonej decyzji z punktu widzenia jej legalności, tj. zgodności decyzji z przepisami powszechnie obowiązującego prawa. Z art.145 § 1 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. Nr 153, poz.1270 ze zm.) wynika, że zaskarżona decyzja winna ulec uchyleniu wtedy, gdy Sąd stwierdzi naruszenie prawa materialnego, które miało wpływ na wynik sprawy, naruszenie prawa dające podstawę do wznowienia postępowania lub inne naruszenie przepisów postępowania, jeżeli mogło ono mieć wpływ na wynik sprawy. W niniejszej sprawie doszło do naruszenia przepisów prawa procesowego w stopniu mającym istotny wpływ na rozstrzygnięcie. Dlatego też, zaskarżona decyzja została wyeliminowana z obrotu prawnego. Skarżącemu odmówiono przyznania płatności bezpośrednich do gruntów rolnych. Powodem odmowy było niezachowanie 14 dniowego terminu, wynikającego z art. 4 ustawy z dnia 18 grudnia 2003r. o płatnościach bezpośrednich do gruntów rolnych (Dz. U. z dnia 15 stycznia 2004r. nr 6, poz. 40). Przepis ten stanowi, że w przypadku gdy w okresie od dnia złożenia wniosku o przyznanie płatności do dnia wydania decyzji, o której mowa w art. 3 ust. 1, nastąpi przeniesienie posiadania gospodarstwa rolnego na rzecz innego producenta rolnego w wyniku umowy sprzedaży, dzierżawy lub innej umowy, płatność przysługuje temu producentowi, jeżeli spełnia on warunki do jej przyznania i w terminie 14 dni od dnia przeniesienia posiadania gospodarstwa rolnego złoży wniosek do kierownika biura powiatowego Agencji o przyznanie płatności, której dotyczył pierwszy wniosek. Z powołanego unormowania przede wszystkim wynika uprawnienie do przejęcia płatności przez nabywcę posiadania gospodarstwa rolnego, o którą wystąpił pierwotny posiadacz tego gospodarstwa. Przy zachowaniu warunków określonych w ustawie nowy posiadacz wstępuje w prawa i obowiązki zbywcy związane z toczącym się postępowaniem o przyznanie płatności. Podstawowym warunkiem przejęcia płatności jest złożenie wniosku w terminie 14 dni od dnia przeniesienia posiadania gospodarstwa rolnego do kierownika biura powiatowego Agencji o przyznanie płatności, której dotyczył pierwszy wniosek. Skarżący takowego wniosku w zakreślonym przez ustawodawcę 14 - dniowym terminie nie złożył. Rodzice skarżącego darowali przedmiotowe gospodarstwo rolne synowi w dniu 17 lutego 2006 r. W dniu 24 lutego skarżący przybył wraz z ojcem do organu pierwszej instancji w celu przedstawienia aktu darowizny gospodarstwa rolnego oraz uzyskania stosownych informacji i pobrania wniosków. W trakcie tej wizyty - jak twierdzi skarżący - nikt z pracowników organu, nie poinformował ich o tym, iż wniosek o przyznanie płatności należy złożyć w terminie 14 dni od sporządzenia aktu notarialnego Organ pierwszej instancji przekazując odwołanie (pismo z dnia [...] 2006r.) podniósł, iż panowie S. byli informowani o terminach , ponadto osoba, która ich informowała znała odpowiednie procedury, podlega szczególnemu nadzorowi i do tej pory nie było żadnych zastrzeżeń wobec udzielanych beneficjentom informacji. Następnie składając dodatkowe wyjaśnienia w piśmie z dnia [...] 2006r. kierownik biura powiatowego stwierdził, iż będąc w dniu [...] 2006r. w agencji panowie S. otrzymali komplet dokumentów i zostali poinformowaniu o konieczności zachowania 14 dniowego terminu. Jednocześnie przyznał, iż nie może z całą pewnością stwierdzić czy Adam S. otrzymał instrukcję składania wniosków transferowych. Mając powyższe na względzie trudno jest jednoznacznie stwierdzić, czy skarżący i jego ojciec zostali faktycznie poinformowani o konieczności zachowania 14 dniowego terminu do złożenia wniosku o płatności liczonego od dnia przekazania gospodarstwa rolnego. W tym miejscu należy odwołać się do reguł wypływających z treści art. 9 Kodeksu postępowania administracyjnego. Zgodnie z tym przepisem organy administracji publicznej są obowiązane do należytego i wyczerpującego informowania stron o okolicznościach faktycznych i prawnych, które mogą mieć wpływ na ustalenie ich praw i obowiązków będących przedmiotem postępowania administracyjnego. Organy czuwają nad tym, aby strony i inne osoby uczestniczące w postępowaniu nie poniosły szkody z powodu nieznajomości prawa, i w tym celu udzielają im niezbędnych wyjaśnień i wskazówek. Powołany przepis ustanawia zasadę ogólną obowiązku organów administracji publicznej udzielania informacji faktycznej i prawnej. Prawo do informacji przyjmuje także Europejski Kodeks Dobrej Administracji. W art. 10 ust. 3 stanowi, iż w razie potrzeby urzędnik służy jednostce poradą dotyczącą możliwego sposobu postępowania w sprawie wchodzącej w zakres jej działania oraz dotyczącą pożądanego rozstrzygnięcia sprawy, natomiast w art. 22 reguluje sposób postępowania w razie zwrócenia się z prośbą o udzielenie informacji. Udzielanie informacji w trakcie toczącego się postępowania dotyczy zarówno przepisów prawa materialnego, jak i procesowego (por. wyrok WSA w Warszawie z dnia 10 lutego 2005 r., sygn. akt V SA/Wa 2045/04, LEX nr 164957). W myśl orzecznictwa NSA, zgodnie z art. 9 in fine organ nie może ograniczyć się tylko do udzielenia informacji prawnej poprzez wskazanie bądź zacytowanie przepisu, lecz musi podać również ,,niezbędne wyjaśnienia" co do treści przepisów oraz udzielać ,,wskazówek", jak należy postąpić w danej sytuacji, aby uniknąć szkody (por. wyrok WSA w Warszawie z dnia 10 lutego 2005 r., sygn. akt V SA/Wa 2045/04, LEX nr 164957). Obowiązek informowania i wyjaśniania stronom przez organ prowadzący postępowanie całokształtu okoliczności faktycznych i prawnych toczącej się sprawy (art. 9 kpa) powinien być rozumiany szeroko, jak to jest tylko możliwe. Udowodnione naruszenie tego obowiązku powinno być rozumiane jako wystarczająca podstawa do uchylenia decyzji, szczególnie wówczas, gdy urzędnik stwierdza (lub powinien stwierdzić), że strona zamierza podjąć działania wiążące się dla niej z niekorzystnymi skutkami, lub nawet ryzykiem wystąpienia podobnych skutków. W takim wypadku urzędnik ma wyraźny obowiązek w możliwie jasny sposób wyjaśnić całość okoliczności sprawy stronie i równie wyraźnie wskazać na ryzyko wiążące się z zaplanowanymi działaniami. Jest to jedyny odpowiadający zasadzie art. 1 Konstytucji sposób rozumienia art. 9 kpa. (por. wyrok NSA z dnia 12 kwietnia 2000 r., sygn. akt I SA/Ka 1740/98, LEX nr 42031). Istotny w niniejszej sprawie jest również status podmiotu wnoszącego o przyznanie płatności. Rolnik prowadzący działalność rolniczą z uwagi na słabą znajomość przepisów prawa z pewnością wymaga szczególnej pieczy organu podczas toczącego się postępowania w przedmiocie przyznania płatności z funduszy unijnych. Zaznaczyć w tym miejscu należy, iż przyznawanie tych świadczeń następuje w oparciu o przepisy, co do których występuje wymóg ich zgodności z prawem wspólnotowym. W zakresie tak trudnej materii niezbędne jest zatem dbałe wypełnienie obowiązku wynikającego z art. 9 kpa. Warto w tym miejscu powołać orzecznictwo NSA powstałe na gruncie art. 9 kpa w przedmiocie nieznajomości prawa przez osoby, które nie są zorientowane w problematyce prawnej. W wyroku z dnia 13 listopada 1998 r., sygn. akt II SA 1428/98, LEX nr 41815 Sąd stwierdził, że na organie administracyjnym ciąży powinność informowania strony o okolicznościach faktycznych i prawnych, które mogą mieć wpływ na ustalenie jej praw i obowiązków. Organy muszą zatem czuwać nad tym, aby strony postępowania nie poniosły szkody z powodu nieznajomości prawa, w tym celu powinny udzielać im niezbędnych wyjaśnień i wskazówek (art. 9 k.p.a.). Dotyczy to zwłaszcza sytuacji, gdy strona nie jest zorientowana w problematyce prawnej, która wiąże się z jej żądaniem. W orzeczeniu z dnia 20 maja 1998 r., sygn. akt SA/Sz 1476/97 LEX nr 34710 NSA zauważył, iż zasada państwa prawa, jak i przepis art. 9 kpa, nakładają na organy administracji obowiązek czuwania nad tym, by strona uczestnicząca w postępowaniu nie poniosła szkody z powodu nieznajomości prawa. Natomiast w wyroku z dnia 18 lutego 1994 r. skonstatował, że strony postępowania winny być informowane w takim zakresie, w jakim konieczne jest, by z powodu nieznajomości prawa nie poniosły szkody, a zwłaszcza w sprawach, których okoliczności dają podstawę do wniosku, że strona pierwszy raz zetknęła się z takimi problemami faktycznymi i prawnymi. Wobec powyższego jednoznacznie skonstatować należy, iż w niniejszej sprawie doszło do naruszenia zasady postępowania administracyjnego w postaci obowiązku informowania strony o jej sytuacji faktycznej i prawnej. Nie ulega bowiem wątpliwości, iż jeśli nawet urzędnik poinformował skarżącego o konieczności złożenia wniosku w terminie 14 dni, to jednak uczynił to w sposób niewłaściwy bowiem skarżący stosownego wniosku w zakreślonym terminie nie złożył. Doświadczenie życiowe i zasady logiki wskazują, że jeżeli ktoś uzyskuje ważną dla niego informację, dotyczącą znacznego przysporzenia finansowego, to informacją tą jest w sposób szczególny zainteresowany i dokłada staranności, aby wypełnić wszystkie warunki z tą korzyścią związane. Stwierdzić należy, iż jest mało prawdopodobne, aby Rafał S. uzyskał prawidłowe wyjaśnienie jego sytuacji faktycznej i prawnej i nie złożył stosownego wniosku w terminie 14 dni. Końcowo zauważyć jeszcze wypada, że znane są Sądowi z urzędu fakty nie wywiązywania się przez organ pierwszej instancji z obowiązków wynikających z treści art. 9 kpa w zakresie informacji o konieczności składania ponownych wniosków o przyznanie płatności w terminie 14 dni (por. wyroki WSA w Bydgoszczy z dnia 13 września 2006r. sygn. akt I SA/Bd 350/06, I SA/Bd 401/06). Mając zatem na względzie to, że postępowanie organu administracji w świetle zasady wynikającej z art. 9 kpa nie może prowadzić do powstania szkody strony postępowania, zaskarżoną decyzję należało wyeliminować z obrotu prawnego na podstawie art. 145 § 1 pkt 1 lit. c ustawy prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi. W przedmiocie braku możliwości wykonania decyzji do czasu uprawomocnienia się wyroku orzeczono na podstawie art. 152 cyt. ustawy.